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走出困局:民族地区农村集体经济回归与成长中的公共治理——以广西德保县东凌镇新屯村为例

作者:李珍刚 罗华林  责任编辑:网络部  信息来源:《贵州社会科学》2018年第1期  发布时间:2018-09-30  浏览次数: 310

【摘 要】新中国成立以来,民族地区农村集体经济的发展经历了计划经济、双轨制和多元性发展时期。目前,民族地区农村集体经济发展还面临不少难题,其原因也是多方面的。发展民族地区农村集体经济,需要公共治理,应从政府、村组织和社会三个层面综合施策。在这方面,广西德保县东凌镇新屯村具有典型性,可以成为分析的案例样本。

关键词】困局;民族地区;农村集体经济;公共治理

 

在民族地区农村,集体经济是解决“三农”问题的经济基础,也是联结城镇经济和农民家庭经济的重要纽带。如今,民族地区农村面临着脱贫攻坚的新形势,振兴乡村的新机遇。发展集体经济,为脱贫攻坚和农村建成小康社会提供可持续的物质基础,成为民族地区农村发展的新选择。然而,民族地区农村集体经济的发展,是一个复杂的系统性工程,更因基础薄弱,非一日之功,需要寻求有效的解决之道。而公共治理具有综合性、整合性、协同性的特点,可以成为整合各方面资源形成合力发展民族地区农村集体经济的可行路径。广西百色市德保县是国家贫困县,东凌镇新屯村是“十三五”贫困村和2016年脱贫出列村,以壮族居民为主,山多地少,属于典型的少数民族偏远山区,村集体经济的发展在民族地区也具有一定的代表性。本文以对广西德保县东凌镇新屯村调研材料为基础,试图对民族地区农村集体经济发展的公共治理路径进行探索。

一、民族地区农村集体经济的发展脉络

农村集体经济又称为农村集体所有制经济,是指农村社区集体成员利用成员共同所有的资源要素,通过合作、联合等形式,共同经营管理,共同享有劳动果实的经济组织形式。其主要表现为农村中的各种合作经济。农村集体经济属于社会主义公有性质的经济形态,它对于促进农村社会经济的可持续发展,提高农村公共服务水平具有重要的现实意义。

在民族地区农村,集体经济的发展更具有必要性和紧迫性。长期以来,民族地区农村集体经济力量薄弱,农民分散经营,生产要素配置效率较低,农村公共服务水平低下,难以支撑农业产业化经营、农民脱贫致富、农村各项事业发展。因此,扶持民族地区村级集体经济发展,壮大村级集体经济实力,对于解决“三农”一系列难题,推进农业适度规模经营,优化配置农业生产要素,挖掘农村市场消费需求潜力,培育农村经济新增长点,实现农民共同富裕,提高农村公共服务能力,完善农村社会治理,全面建成小康社会更具有重要的价值。

从德保县东凌镇新屯村来看,其农村集体经济发展历程和全国其他地区一样。我国集体所有制源自苏联的集体农庄所有制。1950年,我国颁布《土地改革法》,在推进农业生产合作化过程中,从苏联引入了集体所有制概念。在开展合作社和公私合营运动中,逐渐演变成我国的农村集体经济所有制和城镇集体经济所有制。新中国成立后相当长一段时间,新屯村一直称为那王大队,是集体经济的组织形式。1953年土地改革完成后,3000亩八角林地和1700亩水田归那王大队集体所有,这是计划经济时代新屯村集体经济的原始基础。1974年,那王大队开垦荒山,种植杉木和松木各1000亩。1982年,实行包产到户的家庭联产承包责任制,那王大队改为新屯村,3000亩八角林地和1700亩水田分到各家各户。1993年,归新屯村集体所有的1000亩杉木砍伐售卖获得集体经济收入约7万元。2005年,1000亩松木承包给个体经营者。由于土质条件、护理不足及交通运输困难等原因,20081000亩松木砍伐售卖后,新屯村获得集体经济收入约1万元。这些集体经济收入主要用于1996年修建村部、村卫生室和村小学,以及后来的村屯修路、拉电网等集体开支。2008年以后,由于和自然屯权属争议,部分集体林地被村民开荒种植,新屯村集体林地逐渐流失,目前只有300多亩荒山,且大多分布在山顶,基本无法进行开采利用。2008年到2015年,新屯村成为实际上的空壳村,没有集体经济收入。2016年,新屯村在政府及第一书记后援单位的支持帮助下,以农民合作社的管理形式,发展200亩种桑养蚕扶贫产业,通过旧村部租赁、收益提成等方式获得一定的集体经济收入。2017年,新屯村在政府指导下积极谋划成立了集体所有制性质的村民合作社,政府将投入30万元作为村集体经济发展扶持资金,监督指导用于发展种植养殖、服务经营等村集体经济,增加集体经济收入,逐年实现2万元到5万元以上的村集体经济收入目标。

新屯村集体经济发展的过程,可在全国范围内更大的时空条件下去看待。有学者认为,我国农村集体经济的发展历程,以改革开放为分界点,可以分为改革开放前以人民公社体制为代表的时期和改革开放后以家庭联产承包责任制为代表的时期。实际上,也可以从经济发展形态角度把我国农村集体经济发展划分为计划经济时期、转轨时期和多元发展时期等多个阶段。民族地区农村集体经济的发展历程,是我国农村集体经济发展历史的一个缩影。新屯村集体经济的发展脉络,在一定程度上也折射出民族地区农村集体经济发展的阶段性特点。

(一)计划性:以“一大二公”的集体所有制为基础的农村集体经济时期

1952年开始的农村土地改革,实际上是将封建土地所有制改为农民私有制。之后走向建立农业生产互助组、农业初级合作社、农业高级合作社到人民公社的农民合作化道路,以“一大二公”的集体所有制为基础的社会主义公有制在农村不断建立和强化。政府掌握了农村土地等绝大部分资源,决定着生产什么、怎么生产和为谁生产三大问题,农村经济生产带有明显的计划性、指令性。这与国家在国民经济发展过程中逐步确立的计划经济体制是相一致的。1954年,我国第一部宪法规定了国家用经济计划指导国民经济发展和改造的方针,开启了计划经济时代。计划经济高度依赖政府指令性计划,农村集体经济也是在政府计划性指导下发展的。当时情况下,国家的经济发展重心在城市,农村农业生产补贴城市工业,全面推动城市工业化发展。国家计划性指导下的农村集体经济,也是服务于国家城市工业化发展战略。计划经济体制下,农村土地、牲畜、耕具等生产资料归集体所有,实行集体劳动、平均分配。计划经济体制下农村集体资产产权抽象模糊,在现实中往往出现“集体所有,人人所有,又人人没有”以及“谁都应负责任,谁都不负责任”的状况。农村集体资产产权不明晰,容易引发“公用地灾难”,也限制着集体经济的发展。一方面,农户没有内在的激励和动力,对集体生产劳动不积极,导致资源利用不足;另一方面,没有有效激励的集体劳动只能创造有限的物资财富,在分配的时候农户往往又想着分光吃净或者采取各种手段试图从集体获取更多,导致资源滥用。无论是资源的利用不足还是滥用,都阻碍和限制了农村集体经济和生产力的发展。在计划经济时代,新屯村在内的民族地区农村实际上都存在着类似的问题和矛盾,制约了村集体经济的发展。

(二)双轨性:以家庭联产承包责任制为基础的农村集体经济时期

“一大二公”的人民公社化运动,背离了生产规律,阻碍了农村生产力和农村经济发展。1978年党的十一届三中全会后,农村开始探索在土地集体所有基础上实行“包产到户、包干到户”的家庭联产承包责任制。把家庭承包这种经营方式引入集体经济,形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制,使农户有了生产经营自主权,又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。壮大集体经济实力,主要靠利用当地资源进行开发性生产,兴办集体企业,增加统一经营收入;同时要搞好土地和其他集体资产的经营管理,按照合同规定收取集体提留或承包金;还可以发展服务事业,合理收取服务费。家庭联产承包责任制改革突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制,调动了农民的生产积极性,解放了农村生产力,也促进了农村集体经济的发展。在东南沿海地区改革开放的前沿阵地,由于计划经济体制长期限制了广泛的市场需求,加上传统经济相对较为发达和独特的区位优势,农村兴办集体企业一时兴起,农村集体经济发展迎来新的春天。民族地区大多属于西部地区,经济发展相对落后。但在实行家庭联产承包责任制以后,民族地区农民“交够国家,留足集体,剩下归自己”,这极大调动了生产积极性,创造出更多的物质财富。农民所交的村提留等,实际上增加了村集体收入,也促进了村集体经济的发展。新屯村也是从这一历程走过来的。

(三)多元性:以市场为基础的农村集体经济时期

改革开放以来,我国逐步确立了市场经济的主体地位。我国农村集体经济在坚持家庭联产承包责任制的基础上,逐步引入市场因素,发挥市场在资源配置中的基础性作用。各地农村根据市场经济发展,因地制宜,积极探索适合本村实际的发展道路。苏南模式、华西模式、珠江模式、南街模式等,都是在改革开放之后市场经济条件下发展农村集体经济的典型,并在实践中不断创新。2016年,中央颁发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,实行农村土地所有权、承包权、经营权分置,以进一步明晰土地产权关系,维护农民集体、承包农户、经营主体的权益。党和国家一系列的重大决策,顺应市场经济发展需求,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,为农村集体经济产业化、规模化、多元化发展提供了政策支持。近年来,在大力推进精准扶贫过程中,中央和地方都进一步重视农村集体经济发展,给予比较多的政策和资金扶持。20176月,广西颁发了《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》,强调创新贫困村集体经济发展模式,提出十种发展模式,即“资源开发型、资产盘活型、产业带动型、服务创收型、物业租赁型、乡村旅游型、村民联动型、社村共建型、社会帮扶型、股份合作型”。在政策推动下,民族地区农村集体经济迎来了新的历史发展机遇,正在不断改革创新,呈现出多元化的发展趋势。

二、民族地区农村集体经济发展中的困境及其根由

从历史来看,我国民族地区农村集体经济经历了曲折的发展过程,且总体上处于薄弱状态。近年来,尽管从中央到地方逐步加大农村集体经济建设的力度,但显然这需要一个过程。目前,民族地区农村集体经济发展仍面临着不少问题。

(一)民族地区农村集体经济的发展困境

1.发展规模小,结构单一。由于基础薄弱,民族地区农村集体经济积累有限,总量不大,经济发展的渠道不够宽。从德保县东凌镇新屯村来看,该村属于贫困村,1953年完成农村土地改革至今,其集体经济发展整体看来规模较小,且主要依靠集体林地获取一定的经济收益,缺乏其他经营性收入,集体经济能力非常有限。从1953年完成农村土地改革到1982年实行家庭联产承包责任制这段时期,土地、大型农具、牲畜等归集体所有,实行集体劳动,在当时生产力条件下,加上山多地少、交通落后等现实条件限制,新屯村集体经济发展水平低下,且村集体经济所得大部分用于补贴城市工业发展。改革开放之后,新屯村主要依靠集体林地间断性获得8万元左右收入,基本上没有其他经营性收入。即使从整个百色市来看,大体和新屯村情况类似的村也不在少数。从表1可以看到,在百色市,2016年有村集体经济收入的行政村中,收入在2万元以下的423个,占全市行政村比例为23.5%;收入在2万元(含2万元)以上的行政村178个,占全市行政村比例为9.9%。在全市有村集体经济收入的贫困村中,收入在2万元以下的76个,占全市行政村比例为4.2%;收入在2万元(含2万元)以上的贫困村170个,占全市行政村比例为9.5%。这在一定程度上反映了我国民族地区农村集体经济收入较低、发展规模小、结构单一的问题。




2.发展速度慢,不稳定。传统计划经济时代,由于历史和现实因素的影响,我国农村经济发展受到一定的制约,村集体经济发展速度缓慢。在改革开放以后,农村实行家庭联产承包责任制,为包括农村集体经济在内的农村经济注入了新的活力,国家也日益关注和重视农村集体经济的发展。但从实际情况来看,民族地区农村集体经济依然存在着发展速度慢,不稳定的问题。就新屯村来看,新屯村集体经济收入主要来源于集体林地的种植开发,间断性获得较少收入,到2008年之后又成为空壳村,目前发展也比较缓慢。在百色市其他地方,也有类似的情况。从表1也可以看到,2016年百色市1798个行政村中,有村集体经济收入的行政村601个,占全市行政村比例仅为33.4%;无村集体经济收入行政村1197个,占全市行政村比例高达66.6%。全市贫困村754个,占全市行政村比例为41.9%,其中有村集体经济收入贫困村246个,分别占全市行政村和贫困村比例为13.7%32.6%。由此可见,包括新屯村在内的全市行政村的村集体经济整体上显得发展薄弱缓慢。

3.发展质量低,能效差。从经济学角度看,能效反映的是投入与产出的比例关系。由于历史因素影响及民族地区特殊的现实条件限制,民族地区农村集体经济发展质量低下,能效差。在新屯村,19742000亩的林地开荒种植杉木和松木,到1993年和2008年才获得约8万元的集体经济收入,投入与产出明显不成比例,也表明村集体经济发展质量低下,能效较差。在相当长一段时间,新屯村本可以利用山林多的优势,积极发展林木、中草药、山楂和油茶等经济作物,由于没有组建成立专门的村集体经济组织统一谋划,以及现实交通条件的限制,错过了发展村集体经济的机遇。新屯村目前有上万亩八角林,但大多树龄较长,病虫害较多,八角产量比较低。农户散养的山羊、生猪及鸡鸭等,如果有效整合起来,也会形成一定的规模。但是,新屯村长期没有村集体经济组织,无法有效整合村里种植、养殖资源和产出,联通外部市场,在增加农户收入的同时发展壮大村集体经济实力。整体看来,新屯村集体经济发展质量较低,能效较差。新屯村只是民族地区农村的一个代表,在其他一些民族地区农村,村集体经济发展基本上也是“靠山吃山,靠水吃水”,过度依赖自然资源条件,都或多或少存在质量低,能效差的问题。

(二)民族地区农村集体经济发展困境的根由分析

民族地区农村集体经济发展中存在的问题,有多种原因。总体来看,主要有以下几个方面。

1.农村集体经济发展边缘化的态势尚未完全扭转。我国经历了2000多年的封建社会和小农经济发展,在新中国成立后经历了计划经济时代,国家城乡发展战略有所侧重。计划经济时代所形成的城乡二元体制,毫无疑问推动了城市的快速发展,但是也制约了农村的经济发展。长期以来,我国城乡发展战略更多强调的是“农业哺育工业,农村哺育城市”。改革开放至今,工业和城市取得了较快发展,国家也提出“工业反哺农业,城市反哺农村”,“三农”问题成为党和国家日益关注的重大政策问题。宏观上,国家政策取得了不少成效;微观上,民族地区“三农”也或多或少受益,但主要是农户为核心的个体受益,集体经济获得的受益相当有限。伴随着我国工业化和城市化进程的快速推进,包括农村集体经济在内的农村经济发展呈现出边缘化趋向。这种边缘化趋向侧面反映了城市和经济的发展对农业、农村经济发展的依赖性在逐渐减弱。相对于东南沿海等经济发达地区农村,民族地区农村集体经济发展边缘化态势更加明显。

2.政府及社会的重视与扶持不足。从计划经济时代到市场经济时代,国家城乡发展战略不同,决定了各级政府对工业和农业、城市和农村发展的重视程度不同。从全国范围来看,表2对比了19782016年我国国民经济和社会发展统计公报前三项标题内容,从1981年开始,农业作为第一产业提到工业之前,说明国家对农业和农村经济发展的日益重视,但某种程度上也反映在改革开放之前的计划经济时代,国家更多关注的是工业和城市的发展,对包括民族地区在内的农业和农村经济发展的重视与扶持不足。近年来,国家虽然也在不断重视和扶持发展村集体经济,2015年财政部印发《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》,从国家层面拉开村集体经济发展试点工作的序幕。20176月,广西颁发了《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》。2016年和2017年,德保县分别划拨给新屯村2万元、30万元村集体经济发展资金,用于扶持村集体经济发展。在此之前,基本上没有专门针对发展村集体经济的政策扶持资金。由于长期以来国家和政府对民族地区农村集体经济发展的重视和扶持不足,相关政策出台也比较滞后,这在一定程度上制约了农村集体经济的发展。

3.自然资源禀赋条件限制。自然资源是农业生产的重要基础,在一定程度上决定着农业和农村经济的发展。自然资源禀赋论认为,各个国家的地理环境、气候、自然资源蕴藏等条件的不同,会导致各国专门从事不同部门产品生产的格局。民族地区大多自然条件相对较差,山多地少,交通不方便。广西德保县,基本上属于石山区,东凌镇石漠化严重,山多地少,是全县最偏远的一个乡镇,交通条件落后。新屯村在东凌镇西北,山地坡地相对居多,村部距离镇政府9公里,20164月修通村道,之前交通出行困难,也限制了甘蔗、八角等农产品的对外运输和销售。通过新屯村集体经济发展历程可以看出,新屯村自然资源单一,以林地和水田为主,原先属于村集体的3000亩八角林地和1700亩水田在1982年实行家庭联产承包责任制时分到各家各户,2000亩杉木松木林地在2008年以后由于权属争议也逐渐流失,到目前只剩下处于山顶的300多亩荒山,基本无法开采种植经济作物获取集体收益。新屯村以集体林地为主要资源,集体资源单一匮乏,且有逐步流失的趋势,不利于村集体经济的发展。

4.农村人才人力资源外流难以支撑集体经济发展。由于山多地少,传统的农业生产产出有限,已经无法满足村民有效的生存和发展需求,加上城市工业化的发展,对农村剩余劳动力存在较大需求,外出务工成为民族地区农村农民改善和提高生活质量的一条捷径。目前,新屯村大部分青壮年劳动力长年外出广东广州、深圳、珠海、东莞等地务工,留在家里的大多是老弱病残。少数需要照顾老人或是小孩上学的青壮年,在家以种植养殖和乡镇附近打零工为主要生存手段。此外,接受较好文化教育的年轻人,往往通过上大学及应征入伍等方式迈出“农门”,基本上也是在城市生存和发展。民族地区农村经济社会的发展,一方面需要好的政府政策扶持,另一方面也需要人才人力资源来支撑。民族地区农村大量青壮年劳动力长年外出务工,接受较好文化教育的人才外流,剩下的老弱病残等农村留守人员根本没有能力和精力承担起农村经济社会发展的重任,无法支撑农村集体经济的发展壮大。

5.农村集体产权制度改革滞后。农村集体经济产权是指农村集体经济组织对其所有的资产的占有、支配和收益的权利、义务和责任。2016年,中央颁发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,明确农村集体资产分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。农村集体产权制度作为一项重要制度,对农村集体经济发展具有重大影响。如果农村集体产权不明晰,就会导致集体资产经营管理责任与风险无人承担,人们更多关注产生的效益和利益分配,从而产生“搭便车”的“公用地灾难”。当前,我国大部分地区的农村集体经济组织主要由村民委员会代为行使职能和权利,没有自己独立的存在形式。村民委员会代为管理农村集体资产,容易带来权属不明确,责任机制不完善,往往会产生“公地悲剧”,影响和限制村集体经济的发展。农村集体经济组织缺失,农村集体产权制度改革长期滞后,虽然近年来引起国家和社会的关注和重视,但是目前还处于探索试点阶段。

6.利益分配机制不完善。在计划经济时代,农民在自愿联合基础上,将各家各户所有的土地、耕牛、大型农具等生产资料投入到生产队、大队及人民公社所有,由集体组织进行农业生产经营,农民参加集体劳动,各尽所能,根据劳动计算公分进行分配。1978年党的十一届三中全会以后,农村开始实行家庭联产承包责任制,突破了计划经济时代“一大二公”、“大锅饭”的平均主义利益分配机制,农村土地分到各家各户,个人劳动付出与收入挂勾,极大调动了农民生产积极性,解放了农村生产力。这种明确产权的做法解决了“公用地灾难”问题,但由此又带来了与“公用地灾难”相反的集体产权虚置和个体产权的碎片化问题,这会导致资源使用效益的下降,陷入资源使用不足的困局。这就是所谓的困局经济学理论。从困局经济学角度看,民族地区农村由于个体产权的碎片化及追求个体利益最大化,往往难以形成公共资源的有效整合,难以建构集体经济发展的通道,如发展产业、乡村旅游等,需要整合土地资源时,往往遇到土地产权整合难题。实际上,这也是个体利益与集体利益的冲突与调和问题。此外,由于大多数农村集体经济组织缺失,农村集体资产交由村民委员会代为行使经营权。村民委员会是基层群众组织,更多的是配合基层政府开展村民自治和自我管理,发挥政治功能,加上没有建立和完善相应的村集体资产经营管理利益分配机制,缺乏对村民委员会及其成员的激励,这更增加了村集体经济发展的不确定性。

三、公共治理:民族地区农村集体经济发展的合力

从历史发展来看,民族地区农村集体经济发展不仅需要农村内在的凝聚力量,也需要外在的支持力量,更需要内外形成合力。而能够形成内外合力的推动因素,就是公共治理。公共治理是一种新的公共事务治理模式,具有治理主体多元化、治理依据及方式多样化等特征。村集体经济发展是当前公共管理研究领域值得研究的重要问题。中外实践证明,越是贫穷的地方,越需要公共的力量。民族地区农村集体经济发展可以从政府、村组织、社会三个层面探索公共治理之道。

(一)政府:民族地区农村集体经济发展的主导力量

公共治理主张治理主体多元化,政府作为公共治理的主体之一,与私部门、非营利组织等社会组织形成合作伙伴的关系,建构起“有政府的治理”模式。在民族地区农村集体经济发展方面,政府作为主导力量,具有十分重要的作用。

1.发挥政策引导作用,助推农村集体经济发展。作为我国农村集体经济发展典型的苏南模式、华西模式、珠江模式和南街模式,纵观其发展历程,抛开传统发展及区位优势等因素,都不同程度上体现出政府的重视与大力扶持。如,苏南模式中,地方政府起着引领作用,愿意帮助企业铺路搭桥,获取计划外的原料用于企业的生产,推进产品销售,出面处理商务纠纷,及时提醒企业规避国家政策或经济运营风险;在华西村,以骨干企业为依托,以资金为纽带组建了企业集团;在珠江模式中,以乡村集体经济为主,乡、村、组以集体的形式举办企业;在河南南街村模式中,农村集体经济采用农民入股集资获取原始资本创业,依靠政府信用获取银行贷款流通,免费占用土地资源,降低劳动力成本,获得初级阶段的扩张。民族地区农村大多属于偏远山区,自然条件差,交通不发达,通过自身发展村集体经济比较困难,政府应该在政策和资金上给予大力扶持。近些年来,政府不断加大对农村集体经济的扶持力度,使民族地区农村集体经济有所回升和发展。从表2和表3可以看到,20132016年广西和百色市固定资产投资(不含农户)中第一产业投资逐年增长,20132015年广西和百色市固定资产投资中农户投资、农村投资整体上也是在逐渐增长。近年来,中央及地方政府重视农村特别是贫困村集体经济发展,出台一些相应的政策文件,对农业和农村在资金投入上有一定的倾斜。2015年,财政部印发《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》,选择13个省份开展试点,中央财政给予配套支持,其中就包括宁夏、广西、贵州、云南等民族地区。20176月,广西出台《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》,强调各级政府要在财政、土地、金融、保险、税费、科技、电商等方面加大帮扶力度。2017年,德保县政府向新屯村投入30万元作为集体经济发展资金,主要用于扶持种植和养殖等产业发展,促进增加村集体经济收入。农村集体经济发展迎来新的机遇。民族地区政府特别是县和乡镇基层政府应根据各村实际情况,落实相关政策,加大资金扶持力度,助推农村集体经济发展。此外,目前统筹指导村集体经济发展的主要是党委组织部门,也需要进一步明确发展村集体经济的主管部门,从而更好的推动村集体经济发展。





2.深化产权制度改革,为农村集体经济发展注入新动力。农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础。要有效地解决农村、农民、农业问题,必须加快农村集体产权制度改革。为此,中央在2016年出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,整体规划了我国农村集体产权制度改革目标、任务、重点和进度安排,有较强指导性和可操作性。民族地区地方各级政府也应结合实际制定具体的实施办法,明晰集体产权,正确处理集体与个体利益关系。目前,包括新屯村在内的民族地区农村土地确权工作正在有序推进之中。在完成土地确权工作之后,将对各类集体资产进行清产核资和登记,摸清集体家底。加快农村集体产权制度改革,建立健全集体资产管理制度,有利于促进民族地区农村集体经济的发展。

3.搭建市场网络平台,增强农村集体经济发展服务能力。广西等民族地区经济发展相对比较落后,民族地区农村也不像“长三角”、“珠三角”等经济发达地区农村具有明显的区位优势,交通发达便利,能有效承接城市的产业转移,从而推动村集体经济发展。民族地区农村特别是偏远山区农村,自然地理条件恶劣,交通落后,村集体资源性资产有限,基本上没有经营性资产,村集体经济发展更多只能依靠政府的扶持,整合土地资源,因地制宜选择发展产业,探索产业发展带动村集体经济发展的道路。在民族地区农村,发展种植、养殖等产业,形成一定规模后,由于交通、市场信息等闭塞,农产品销售也是一个现实挑战。农产品销售出现滞销、亏本等问题,就会极大打击农民的积极性,从而又影响产业发展,产生恶性循环。民族地区通过产业发展带动村集体经济发展,地方政府应该积极搭建农产品销售网络服务平台,为村集体经济发展的农产品谋出路,这样才能确保村集体经济可持续发展。目前,广西德保县政府积极推动创办山楂加工厂、蚕茧加工厂等,协调解决全县山楂种植、种桑养蚕产业市场销售问题。这些举措正是推动产业发展,带动村集体经济发展的积极尝试。

(二)村组织:民族地区农村集体经济发展的主体力量

当今社会,是一个不断趋于组织化的时代。农村的组织化水平也决定着农村的发展。村组织是政府和村民之间的纽带,是村公共事务的治理者,也是村集体经济发展的推动者。在民族地区,农村集体经济的发展,需要村组织的积极参与和科学引领。

1.选好配强村两委班子队伍,引领村集体经济发展。依据我国《村民委员会组织法》,村民委员会是农村基层群众性自治组织,中国共产党在农村的基层组织发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。实践证明,公共治理多元参与体系中,治理的核心主体不可或缺。核心主体发挥着规划、决策、组织、协调、服务等多种角色。农村集体经济发展是公共治理行为,需要协调多方面的利益相关者的利益,更需要这种核心主体。而党组织正是这种核心主体。因此,村党组织需要发挥引领带动作用,领导村民开展自治和自我管理,发挥村民委员会的服务职能和村集体经济组织职能,处理农村公共事务,发展农村集体经济。在民族地区,作为行政村,要在乡镇党委政府的统一指导下,村民应摒弃家族宗族意识的弊端,坚持实事求是、德才兼备的选人用人原则,选好配强村党支部和村民委员会班子队伍,为村集体经济发展选好“火车头”。2016年,新屯村在村支书的带领下,组建成立德保县凯丰种植养殖农民专业合作社,村支书和扶贫专干是合作社的主要发起人。合作社在政府及第一书记后援单位帮扶下,积极发展200亩种桑养蚕扶贫产业,推动村集体经济发展。

2.发展村集体经济组织,拓宽村集体经济发展渠道。在民族地区农村,通常都有着各种各样的资源。这些资源除了农民个体可以直接开发利用之外,更需要农村集体经济组织参与开发利用。农村集体经济组织可以借助于市场或自愿组建专业合作社等形式将农村的人力资源、土地资源、生产设施等经济要素组织起来,进行优化配置和开发利用,实现农村资源的市场价值,进而增强农村集体经济的实力。从政策上看,国家也积极支持农村成立各种各样的集体经济组织。当前情况下,在民族地区,还有一些村没有村集体经济组织,应着力在这些村建立集体经济组织如农民合作社等,构建农村集体资产管理运营体系,推动村集体经济发展。目前,新屯村在政府的指导下,已经成立集体所有制性质的村民合作社,村集体经济组织建设开始迈出新的一步。

3.优化利益分配,为村集体经济发展提供制度性激励保障。中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定,要构建集体经济治理体系,盘活农村集体资产,形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制,把农民集体资产股份收益分配权落到实处。因此,可以在结合实际组建村集体经济组织的基础上,依法进一步健全和优化集体经济收益分配机制,处理好农户、村集体及集体经济组织法人代表等经营管理人员的利益关系,充分调动各方积极性,促进村集体经济的健康有序发展。新屯村在集体经济发展方案中,就明确了贫困户、村集体、村两委在内的经营管理人员的收益分配比例。这有利于调动各方积极性,共同推动村集体经济发展。

4.发挥经济能人带动作用,拓展村民参与和监督渠道。邓小平在20世纪80年代改革开放之初就提出,要让一部分人和一部分地区先富起来,先富带动后富,最终实现共同富裕。在农村发展过程中,每个村都会产生一些经济能人,他们利用国家政策和市场经济发展规律,通过自己的勤劳和智慧,积极种植养殖或是经营经商发展个体经济,先富裕起来,在农村具有较好的群众基础,能起到表率作用。发展农村集体经济,要充分发挥村内经济能人的带动作用,合理利用退伍返乡军人、返乡创业青年、大学生村官等人才人力资源,把他们吸纳到村集体经济组织的经营管理队伍之中,引导和带动村集体经济发展。新屯村在成立的农民合作社中,就是由村内经济能人作为法人代表,积极参与合作社的经营管理。与此同时,注意健全村集体治理结构,发挥村务监督委员会、村集体经济组织监事会、村民等的监督作用,开始探索政经分离、稳健经营、规范理财、村务公开、民主管理、社会监督的路子。

(三)社会:民族地区农村集体经济发展的参与力量

公共治理强调治理主体多元化,除了政府等公共部门,非营利组织、企业等社会组织也是公共治理的主体之一。在民族地区,发展村集体经济资源有限,更离不开社会层面的大力支持和参与。

1.消除认识误区,激发村集体经济发展活力。由于历史及现实原因,我国农村集体经济在计划经济时代遇到了一定的发展挫折,阻碍了农村生产力发展,挫伤了农民的生产积极性。因此,在民族地区,社会上流传着诸如“村集体经济是计划经济时代产物,与社会主义市场经济发展不适应”、“村集体经济可有可无”等认识误区。在民族地区农村,村集体经济组织要么缺失,要么虚弱,而村民委员会主要发挥的是政治功能,由此导致没有强有力的组织去发展集体经济,村集体经济只能处于停滞状态或缓慢发展。由于大部分民族地区农村自然交通条件限制,发展村集体经济困难重重,在资源禀赋不足、资金和政策扶持不够的情况下,包括村两委成员在内的一些基层干部存在畏难情绪,甚至是抵触情绪。要加大对发展村集体经济及其重大意义的社会宣传教育和培训,清除认识误区,解放思想,激发村集体经济发展的活力。

2.培育龙头企业,形成村集体经济的牵动力量。改革开放以后,国家日益重视农业和农村发展,农产品规模化生产加工和销售也取得较快发展。在市场经济发展过程中,涌现出一批农业产业化龙头企业。发展村集体经济,在政府的“牵针引线”下,要积极发挥龙头企业带动作用。中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出,鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。2017年,在广西德保县,政府积极引进广西百色红谷农业投资集团有限公司,通过“政府指导 公司 基地 农户”模式,在东凌镇陇桥村建立村集体经济发展项目黑猪养殖小区。目前,通过整合政府产业扶贫资金已引进能繁母猪250头,肉猪80头,预计到年底贫困户可获得20005000元的分红收益,村集体将获得2万元以上集体经济收入,推动陇桥村脱贫攻坚和村集体经济发展。这种做法,也为新屯村提供了有益的启示。

3.鼓励社会力量参与,增强村集体经济可持续发展后劲。发展民族地区农村集体经济,需要加大社会力量的帮扶力度,积极整合社会各界力量助力脱贫攻坚,推动农村集体经济发展。广西《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》指出,党政机关、企事业单位、高等院校要加大对定点帮扶村发展村级集体经济的帮扶力度。支持驻桂部队开展定点帮扶。支持“两新”组织、社会团体、社会各界人士带资金、带技术、带项目参与贫困村村级集体经济发展。支持社会团体、基金会、非公经济组织等各类组织通过开展志愿服务、人才支持、扶贫募捐等形式,采取一帮一、一帮多、多帮一等办法,帮助贫困村筹措资金、出思路、上项目、强产业。2016年,新屯村在第一书记后援单位帮扶下,投入15万元作为种桑养蚕扶贫产业发展启动资金,帮助新屯村发展200亩种桑养蚕产业,在带动贫困户增收的同时,村集体也从中获得一定的经济收益。

四、结语

长期以来,民族地区农村集体经济经历了曲折的发展过程。民族地区农村集体经济的孱弱,既是民族地区农村贫困的结果,也是民族地区农村欠发达的诱因。民族地区农村集体经济的孱弱,使民族地区农村大量的公共事务难以得到有效处理,也难以形成民族地区农村发展的支撑平台。如今,在全力推进精准扶贫和全面建成小康社会进程中,无论是国家、民族地区地方还是基层政府都已意识到这一问题,并采取相应措施力图改变这一局面,增强民族地区农村集体经济发展的后劲。如广西于近期出台了促进贫困村村级集体经济发展的指导性文件。这是一个民族地区关于贫困村村级集体经济发展的顶层设计,无疑对广西贫困村村级集体经济的发展会起到推动作用,对广西其他非贫困村的村级集体经济发展也会起到启发作用。当今,民族地区农村集体经济的发展正迎来一个新的机遇。把握这一机遇,需要从政府、村组织和社会三个层面,探索民族地区农村集体经济发展的公共治理之道。在国家和各级政府日益高度重视和大力扶持村集体经济发展的大环境下,协同发挥政府、村组织及社会等各方作用,民族地区农村集体经济将会迎来新的历史发展机遇,获得更好发展,不仅带动民族地区农村脱贫致富,而且形成有效支持力量,使民族地区农村在全面建成小康社会的路上越走越远。

 

参考文献:

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[2]王思民.农村集体经济组织的主体地位需明确[J].中国老区建设,20173):17

[3]李珍刚,叶良海.公共治理中资源的整合与共享问题——从困局经济学视角分析[J].财经论丛,20153):95103

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