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农村社区治理能力现代化的新取向

作者:田毅鹏  责任编辑:中农网  信息来源:《政治学研究》2018年第1期  发布时间:2018-10-02  浏览次数: 332

2017年6月,中共中央、国务院颁布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》),新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件,标志着城乡社区的建设发展进入了一个新的发展阶段。《意见》没有采取以往的城乡分头叙述的传统表达方式,而是以“城乡统筹”为原则,首次将城乡纳入了一个统一的“理论——政策——问题”框架体系内展开论述,这标志着农村社区建设开始迎来新的发展期,改革开放以来党和政府打破城乡二元结构,建设社会主义新农村的努力也由此进入实质性操作阶段。党的十九大报告中,也在加强党的领导,基层治理重心下移,打造共建共治共享社会治理格局的核心话语下,表现出对新农村建设的高度重视。本文结合党的十九大精神和《意见》文本,就新时代农村社区建设中加强党的领导、推进农村社区治理能力现代化等问题,提出自己初步的理解和分析。

一、背景及中心任务

从时间上看,新时期城乡社区建设的启动和发展具有明显的不同步性。2000年前后,在社会主义市场经济体制确立的背景之下,我国开启了以单位制改革为中心的社会体制变革的进程。作为对计划体制批判反思的重要组成部分,以变革国企“单位办社会”为核心内容的改革不断深化,这一改革努力打破单位社会的传统格局,结束“单位办社会”的局面。在此背景下,城市社区建设正式启动,并开始承接由政府下沉的各种行政事务和由单位分化出的诸多社会功能,在基层社会治理中扮演重要的角色。而同时期的广大农村社会虽因家庭联产承包责任制改革的成功亦发生了巨大变动,但就总体而言,受长期以来城乡二元结构的影响制约,我国的基层治理仍未打破传统城乡分治的框架。新世纪的第一个十年结束后,快速城镇化背景下中国的城乡关系发生了重大的变迁,使得农村社区建设问题不可避免地提到议事议程上来。

(一)快速城镇化及其问题

理解新世纪以来中国城乡关系的变迁,一个不可忽视的因素是快速城镇化的启动。因为在这场人类历史上空前的快速城镇化的推进过程中,中国农村社会发生了剧烈变动。当然,在农村社会取得发展进步的同时,也不可避免地产生诸多问题,如农村人口外流,乡村“老龄化”,一些边远地区出现村庄空心化现象,农村“三留守”群体持续扩大,农村社会事业发展明显滞后,社会管理和公共服务能力难以适应农民的多样化需求等。为了克服快速城镇化背景下乡村社会衍生出的诸多问题,我们必须努力推动农村社区建设。

(二)从“城乡分治”到“城乡统筹”的实践跨越

20世纪50年代中期开始,中国便形成了城乡分治的二元格局,城乡两个世界之间存在着极大的不平等。虽然改革开放后,以家庭联产承包责任制为核心内容的农村改革启动较早,且取得了突出的成效,但并未从根本上解决问题,因此,如何将“城乡统筹”原则转化为具体可见的、可操作的具体政策,则是新时期农村社会建设的关键。正是在上述中心任务之下,《意见》将城乡社区建设目标及任务纳入了一个统一的体系和框架之下加以界定,打破了城乡分途的传统论证模式,试图在更为广阔的范围内,对城乡基层治理的问题展开一个全新的叙述。而党的十九大则将农村社会治理问题置于乡村振兴的战略高度,在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的框架下加以展开。

二、农村社区治理能力提升的难点和关键

如前所述,《意见》的核心思想在于:在城乡社会快速发展和剧烈变迁的背景下,强化以社区为单元的城乡基层社会治理,并强调治理能力提升的重要性。其中最为关键的建设环节可表述为以“四个作用”和“六大能力”为重点的社区治理能力的现代化,并表现出一些城乡社区建设的新取向:

(一)关于农村基层治理体系建设

“健全完善城乡社区治理体系”的部分,《意见》着重强调了“四个作用”,即“充分发挥基层党组织领导核心作用”“有效发挥基层政府主导作用”“注重发挥基层群众性自治组织基础作用”“统筹发挥社会力量协同作用”;强调在城乡基层治理启动运行过程中,应构建起基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、社会力量之间顺畅有序的互动关系,这是治理能力提升的根本和关键。就农村社区基层治理而言,我们首先应处理好基层政府与自治组织、社会组织间的衔接等问题。20世纪80年代以来,中国农村实行家庭联产承包责任制后,农民与国家的关系格局发生了明显的变化。“公社行政体制和村集体经济解体,村庄组织在经济和行政两个方面的职能都大大削弱,个体农户与国家在更高的行政层面上相遇。”而乡镇企业得到快速发展后,借助乡镇经济的力量,虽然在很大程度上增强了村庄组织的权力,但伴随着乡镇企业的衰落及以产权明晰为主要内容的乡镇企业与其母村剥离的进程,村庄开始面临更为严重的“组织衰败”。所以,我们欲理顺国家与农民之间的关系,就必须首先加强农村社区建设,使其发挥应有的作用。因此,《意见》在基层政府与村自治组织衔接的问题上,特别强调有效发挥基层政府主导作用,要求各省(自治区、直辖市)按照条块结合、以块为主的原则,制定区县职能部门、街道办事处(乡镇政府)在社区治理方面的权责清单;依法厘清街道办事处(乡镇政府)和基层群众性自治组织权责边界,明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单,对基层政府与村民自治组织间的衔接做出了总结性概括。而欲使乡村基层治理的各个环节之间衔接顺畅,就必须加强党的领导。党的十九大报告特别强调加强基层党组织建设,指出党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点,突出政治功能,将基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒,为农村社会治理提供坚实的保障。

(二)关于农村社区治理能力的提升

《意见》首次将城乡社区治理能力概括为“六大能力”,即增强社区居民参与能力、提高社区服务供给能力、强化社区文化的引领能力、增强社区依法办事的能力、提升社区矛盾预防化解能力、增强社区信息化应用能力。上述六大能力以“参与”和“服务”为核心,辅之以社区文化、依法办事、矛盾化解、信息应用,构成了当下城乡社区治理的“能力体系”。从比较的视角看,“六大能力”在农村社区的生成,存在着一些特殊的影响制约因素。

1.关于农村社区居民参与能力和社区归属认同感的增强。众所周知,社区参与一直是社区建设面临的难题。与城市社区的陌生化和疏离感不同,村落社会原本是不缺少社会参与的。因为村落既是一个共同的生产单位,又是一个具有极强利益关联性的同质性的熟人社会。村集体成员生于斯长于斯,是真正意义上的息息相关的利益共同体。所以,村落居民的参与能力、认同感通常要远远强于以陌生人为主体的弱关联的城市社区。但《意见》之所以仍将参与和认同问题作为城乡社区能力提升的重要问题提出,自然有其深意。因为在快速城镇化的背景下,村落居民参与和认同的条件发生了较大变动,主要表现在:(1)村落精英严重外流。近年来的很多研究成果显示,一些传统的村落精英或远赴他乡工作,或迁入所在的县城居住,依旧老守田园的已不甚多见,使得村庄面临“能人匮乏”的危机。(2)村落人口尤其是青壮年人口大量外流,导致农村出现了“空心化”或“过疏化”问题,并陷入老龄化的困境。笔者此前的研究中曾将此过程概括为“过疏化”。因“过疏化”村落人口严重外流,使得乡村不存在足以支撑政府公共服务和市场化服务所必需的人口密度,直接导致发自政府的公共服务无法下沉,而来自市场的服务也无法在村落中展开,加之老龄化和村落熟人社会的消解,乡村过疏社会面临空前的危机和困局。(3)村落社会关系的危机,导致村民的集体归属认同也开始走向松懈。基于此,《意见》将农村社区的“参与”和“认同”作为农村社区能力提升的主要内容来加以看待,是有其现实依据的。

2.关于强化社区文化的引领能力。众所周知,社区文化本质上是一种植根于地域乡土基础之上的家园文化,具有社会性、开放性和群众性的特点。城市社区建设虽然启动较早,但其在社区文化引领方面,始终面临一系列局限。与城市社区不同,以村落为单元的农村社区文化建设一直具有天然优势,表现在:(1)作为一个拥有古老的农业文明的国度,中国的乡土社会在漫长的历史发展演进过程中,业已积淀起厚重的以村落为载体的历史文化;(2)以村落熟人社会为关系依托,乡村社区文化有其现实的关系承载;(3)村落规模较为适当,可以形成较为真实和恰当的互动关系。但在快速城镇化的背景之下,乡村文化受到城市空前的挤压,而走向弱势,亟需加强和振兴。

3.改革创新,提高农村社区服务供给能力。在城乡二元结构及体制下,国家对乡村服务投入严重不足,导致城乡社会间经济社会发展出现巨大的差距。而在快速城镇化的背景下,村落形态发生了剧烈变迁,故对于农村社区而言,乡村服务所蕴涵的内容也变得非常复杂,必须通过体制机制改革,才能实现服务于民的基本承诺:

(1)增强农村社区依法办事的能力。作为法治社会建设的基础单元,社区公共法律服务体系建设的完善和依法办事能力的提升,有助于全面推进法治社会的建构。(2)提升农村社区矛盾预防化解能力。快速城镇化推进的过程,实质上也是城市扩张和乡村萎缩的过程。在这一进程中,由于征地拆迁、土地流转、集体资产分配等原因,村落经常产生尖锐复杂的矛盾,其调节难度远远超过城市社区。(3)探索新的农村社区服务方式。物业管理向来被视为城市商品住宅区的专利,但《意见》以城乡统筹理念为指导提出:在农民集中居住区开展农村物业管理的探索,探索在农村社区选聘物业服务企业,提供社区物业服务;探索建立社区微型消防站或志愿消防队。(4)增强农村社区信息化应用和服务能力。《意见》强调社区信息化应用能力的增强,旨在通过对信息化手段的运用,提升社区治理水平与服务能力;尤其强调加强农村社区信息化建设,结合信息进村入户和电子商务进农村综合示范,积极发展农产品销售等农民致富服务项目,积极实施“网络扶贫行动计划”,推动扶贫开发兜底政策落地。

三、农村社区治理能力提升应注意的几个问题

综上所述,以《意见》的发布为标志,新时期中国的农村社区建设开始进入快速发展阶段,对于提升我国农村社区治理能力的现代化具有重要意义。而党的十九大报告则更将其提升到加强党的基层组织建设和乡村振兴的根本性战略高度。从学术研究的视角理解和落实《意见》,我们应该注意以下几个问题。

第一,应密切关注快速城镇化背景下村落复杂变迁的不同样态,并依据情况采取相应对策。在此前的研究中,笔者曾提出“社会样态”概念,认为近年来伴随着城乡关系的变迁,村落发生了纷繁复杂的社会样态变化。就农村社会而言,主要包括乡村过疏化村落、城中村、城边村和农村居民集中移居点等类型。我们之所以做出上述划分,主要是因为这些不同的社会样态类型所表现出来的人口结构、空间结构、关系结构、阶层结构、组织结构,都与一般意义上的乡村社会不同,具有鲜明的特色。故我们需要根据村庄的不同类型制定出具体的可操作性的实施方略,加强分类指导,突出重点、分类施策。

第二,在农村社区建设具体的推进策略上,我们在坚持城乡统筹、协调发展等基本原则的同时,要放开视野,不能仅就农村而谈农村,而应在城乡关系的协调之中把握问题,建立起新的城乡关联。《意见》就城乡关系做出诸多创新性阐释和说明:(1)适应城乡发展一体化和基本公共服务均等化要求,促进公共资源在城乡间均衡配置;统筹谋划城乡社区治理工作。(2)积极开展城乡社区结对共建活动。(3)顺应村落社区化的演变趋势,探索在农村社区选聘物业服务企业,提供社区物业服务;探索建立社区微型消防站或志愿消防队等。这些观点都是在城乡对照、城乡互动中展开的。

第三,在农村社区建设推进的过程中,我们既要充分发挥基层党组织领导核心作用,发挥基层政府的主导作用,同时也不能忽略社会和市场力量的存在。快速城镇化背景下中国乡村的“社会性”开始大幅度地流失,从而对基层治理能力的提升提出严峻的挑战。故我们在加强党的领导的同时,更要凸显政府治理和社会调节、居民自治良性互动,释放活力,实现善治。