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从协商民主到协商参与:中国基层政治参与的新形式

作者:尹利民 郭 旭  责任编辑:网络部  信息来源:《学习论坛》2018年第1期  发布时间:2018-10-03  浏览次数: 313

【摘 要】如何提高基层政治参与的水平,进而提高中国基层治理质量,是政治学界探讨的永恒主题。调研发现,中国的一些地方政治参与出现了一种新的形式,即协商参与,其通过对话、协商、介入等方式,广泛吸引公民的平等参与,发挥公民在公共事务中的主体作用,效果凸显。协商参与对丰富协商民主理论在中国的地方实践也提供了很好的范例。当然,这种参与形式在推动中国基层的民主发展方面的作用有多大,能够走多远,还需要更多的样本来检验。

【关键词】协商民主;协商参与;政治参与

 

一、研究背景与问题

公民参与治理的重要性是不言而喻的。基于此,在诸多治理领域中,人们总希望通过创新公民的政治参与或社会参与来提高治理绩效。显然,中国基层治理也不例外,许多地方为了提高其治理水平,在公民的政治参与方式方面推陈出新,试图通过提高他们的政治参与水平,来实现提高中国基层的治理水平之目标。无疑,在众多的政治参与中,选举是一种重要的参与形式,其对治理的影响已被广泛关注。笔者曾以江西CT两县39个村为个案,研究了村委会选举形式的变化,并观察到半竞争性选举对中国基层治理带来的影响,从而为揭示当前中国基层的政治参与之图景提供了一个较好的视角。然而,由于受到诸多因素的影响,我们期望看到的竞争性选举在现实中依然举步维艰,面临很多困难,也因此阻碍了中国基层政治参与水平的进一步提高。不仅如此,在中国农村,仅依赖三年一届的村委会换届选举投票,不足以满足群众的政治参与要求,民众需要一些日常性的政治参与形式来丰富其参与内容。因此,一些地方在努力提高基层选举质量的同时,也在不断探索新的公民政治参与形式,以改善基层治理的质量。

我们调研发现:一些地方在探索公民的政治参与形式方面做了很多尝试,并取得了一些成果。比如,江苏省山泉村推行的“民主促民生”工程,广东省下围村实施的“村民议事”制度,安徽省南塘村的“罗伯特议事规则”,浙江省温岭市的“参与式预算”实践等。这些新的政治参与形式有一个共同特点,就是广泛吸引公民的平等参与,通过对话、协商、介入等方式,发挥公民在公共事务中的主体作用。其结果是:它不仅提高了基层的政治参与水平,而且改善了基层的治理绩效,对基层政治的发展产生了深远的影响。我们把这种政治参与形式称之为“协商参与”。

那么,协商参与的过程如何?对基层治理会产生哪些影响?这是本文拟关注的核心问题。

二、从协商民主到协商参与:一个文献综述

协商参与和协商民主有着内在的关联,梳理相关的研究,可以很好地构建本研究的分析框架。

有关协商民主的研究,可以追溯到20世纪80年代,因其关注可行性问题而备受众多学者的推崇,并迅速扩展到全球。协商民主理论之所以广受学者们的关注,源自两种动力:一是协商民主理论本身。我们知道,协商民主理论的内核是建立在包容性基础上的公共协商,它能使公民合理预期他们将影响决策,继而公民能够参与各种形式的参与性设计。二是现有民主理论的缺陷,促使协商理论家对民主理论进行反思,即公民社会的丰富社团生活,以及允许公民舆论表达和传播的技术、制度和交往的基础设施是协商的必备条件,也是民主存在的基础。

国内学者对协商民主的关注应该是从21世纪初开始的,在笔者看来,其动力也有两个方面:一是现有的各种政治体制改革理论与方案始终难以破除中国政治发展过程中的“瓶颈”,需要寻找一种新型的理论,以指导当前中国政治改革实践;二是协商民主理论与中国既有的制度语境高度吻合,且不与中国既有的政治框架冲突。因此,“协商民主”一经学者把它翻译引进过来,即刻在中国学界引起很大的反响,并成为政治学、社会学、管理学乃至经济学等多个学科的显学,相关文献也非常多。当然,前期的研究主要集中在有关协商民主基本理论的介绍上,后期则着重关注协商民主的实践,尤其注重如何把协商民主的基本理念运用于地方的治理实践,并产生了一批有影响的研究成果。

显然,协商民主与协商参与有理论上的关联,但又并不完全相同。由于协商民主理论的核心在于公共协商、公共决策,因而,它不可避免地与公民参与有关联。因此,有关协商民主与公民参与的关系就纳入了研究者们的视野,并借助于协商民主理论的相关要素展开了中国参与式治理的相关研究。其中,比较引人注目的是学者们在浙江温岭的参与式治理的民主实践,其思路应该是借鉴了协商民主的理论,并运用到实践中。此类研究产生了比较好的社会效益,也为丰富协商民主理论作出了贡献。此后,有关协商与参与的关联性研究开始出现:有从协商民主的语境来讨论公民参与,当然,更多的研究是在协商民主理论的指导下,结合中国实际,探讨公民的政治参与及所引发的治理性的结果。比如,有讨论协商民主下的参与式预算,有从政府养老责任的划分方面来讨论协商机制与公民政治参与的问题。

从已有的研究文献中不难看出,已有研究在关注协商民主理论与实践方面有比较系统的研究,但如何在协商民主中引入公民参与,通过公民的有效参与以促进协商民主的要素落地,这方面的探索相对薄弱。有学者从制度性参与的视角提出协商参与的概念,也有学者以公共协商参与为框架,并结合实证材料讨论了政治效能感和参与的关系问题,但这些研究仍然不足以揭示当前一些地方出现的新的协商参与形式。比如,上述提到的四个村庄的协商参与形式,它们成为影响地方治理的重要因素。因此,以此为基础的深入研究非常必要,且意义重大。

三、中国的协商参与:理论框架与类型

学界普遍把协商民主看作公共协商过程中自由平等公民通过对话、讨论、审视各种相关程序而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。可见,协商民主的核心是公共协商,其目标是立法或决策的合法性,进而实现善治。要实现公共协商,不仅要为个体提供平等的参与机会,而且要赋予个体参与的权利,在过程中发挥其作用,调动其参与的积极性,在协商、讨论、对话中达成共识。因此,协商民主为协商参与提供了条件,而协商参与则是协商民主实现的内在要求。

从这个意义上说,协商参与的要素实际上包含两层,即协商与参与。协商指的是平等的个体在公开透明的条件下就某项议题展开积极对话、讨论与审视的过程。因此,协商的关键要素,一是平等,二是充分地对话。平等既要求在政治权利上的平等,即不应考虑个体在行为能力上的差异;也需遵守程序上的平等,即个体参与政治决策的机会的平等。参与协商的是基于平等的个体,因而协商首先是自由的,参与协商的个体是根据协商的结果以及协商的前提条件而将自己看成是有限的,他们的各种讨论、建议的考虑并不局限于某种预设的权威,并且假定他们都能够根据结果来行动,并将协商达成某种决策的事实看成是依其行事的充足理由。参与指的是公民广泛参加或介入对公共事务的决策。因此,参与也意味着通过公民的参加或介入,最终会影响决策或者创造出公开的事实。当然,经验表明:公民对公共事务的介入,并非总是自愿的,因而有自主性的参与,也有动员性参与;就参与的内容来看,有社会参与,也有政治参与。本文的协商参与的前提是一种自主性的政治参与,至少是经过动员后自愿参与公共事务的决策中,具有一定的政治属性。

可见,协商参与意味着参与者在形式上和实质上都是平等的,在协商的全过程都享有同等的地位,不会因其所拥有的资源或权力的不均而影响他们的参与机会,从而可以使参与者都可以向议程提交问题,提出解决办法,并提供支持或反对的理由,真正地介入公共事务的决策。

由于协商参与是一种自由的、理性的和平等的政治参与,是通过参与者的积极介入,充分讨论、对话,协商与妥协而达成的共识的参与,因而它的形式、类型是多样的。如果我们以参与的主体或程序为维度,则前者可分为大众的协商参与和代表的协商参与,后者则可区分为注重规划和过程的协商参与,具体表现如下:

第一,大众的协商参与。这种参与方式主要体现在参与主体的非选择性上,只要涉及相关议题,公民都可以通过正当的程序,以制度化为载体参与对公共事务的讨论、审议,并广泛地影响最后的决策。

当然,大众的协商参与需要具备几个条件:一是社会中的每个成年人都享有实际的参与权利,参与的总体是有限可控的,有足够的资源为参与者提供参与的可能,而且,一般而言,参与的人数不会太多,所谓的“小国寡民”。因此,大众的协商参与一般适合于人口比较少的社区、村庄等。二是参与者是平等的个体,接受并致力于共享的正义观念,能够公正客观地评价各种观点,以便达成共识。三是公共讨论必须保持开放,当协商无法达成共识时,需要通过投票来结束讨论。一旦走完了程序,参与者可以保留个人意见,但必须自觉遵守最后结果。因此,大众的协商参与是理性的,因为参与各方在提出、反对或支持其观点时,需要陈述他们的理由,并希望那些理由将决定其观点的命运。当然,我们所说的大众参与,并非完全是个体的全部的直接参与,而是说全体都有参与的空间和条件,通过直接或间接的方式,能够影响政治过程,实施对权力的有效控制。

第二,代表的协商参与。这种参与方式,表明参与主体具有一定的选择性,但参与的过程和方式与大众的协商参与方式有诸多相似之处,其核心也是建立在平等基础上的充分的协商、讨论,以求最后达成共识的过程。

由于参与的主体是选择性的,即通过一定的程序,选出代表来介入公共事务,因此,代表产生的方式以及被选出的代表是否具有广泛性、代表性就显得尤为关键。在理想状态下,参加协商的代表,其知识水平、参与能力是相同的,因而,他们可以平等地介入公共事务的决策并实际发挥均衡的作用,但在现实中,代表的选择总是会基于某种偏好,或基于代表自身某些方面的特长,这样,最后达成的共识就很难会被其他普通民众所广为接受,协商参与所要达到的善治目标也就可能会化为泡影。因此,代表的协商参与,不仅需要注重公民的公共参与过程,而且需要通过补充性的制度来确保公民的利益不被损害。这种补充性的制度安排,通常以协商过程与结果的公开为基础,促使参与者的协商是建立在广大民众利益的基础上,或者说,在寻求大众利益的最大化中达成共识。

第三,注重规则的协商参与。这种参与方式,其参与主体没有严格的限制,既可以是选择性的,也可以是非选择性的,需要依据具体的公共事务来决定,但非常重视参与的规则和程序。制度的协商参与是建立在这样的假设基础上:承认人类有追求自由、追求利益的天性,进而洞察人类在协调平衡和群体博弈中的价值规律。

可见,注重规则的协商参与,其核心在于规则,在于通过确定性的规则、制度来规范、约束参与者的协商行为和过程,进而确保协商结果的合法性。当然,协商的规则是由一系列“元规则”组成,并遵循一定的逻辑,发展成一系列的基本规则,再由这些元规则和基本规则推导归纳出具体规则。一般情况下,元规则主要是确定协商的理念性问题,比如,如何体现公平正义?如何体现个体的平等?在此基础上,推导出基本规则,比如,讨论规则、审议规则等,最后形成具体的可操作规则、程序动议、发言与辩论、表决与投票等。注重规则的协商参与,不仅推动参与者使用规则的意识、知识和技能,而且希望在更大程度上能够使用规则来保证多数人的意愿得以实现,即所谓达成共识。

第四,注重过程的协商参与。这种参与方式,参与主体是有选择性的,也有确定性的规则,但更偏重于参与的过程。通过参与者全过程的现场再现,来影响公共事务的最后决策,进而达成共识。

注重过程的协商参与,其偏好集中在公共讨论,因为,在他们看来,讨论可以看成是一种自我审查,一种对理性决策观点的提前承诺,通过参与者全过程的介入,来展示不同群体的偏好差异,进而在协商中达成共识。所以,注重过程的参与,不仅需要为参与者提供充分的表达机会,而且需要允许他们保留不同的意见。

这样,协商参与包含四种类型,分为两组,即大众的协商参与、代表的协商参与、注重规则的协商参与和注重过程的协商参与。前两者为一组,倚重于对参与主体的是否选择性而衍生的民主问题;后两者为一组,则更专注于参与的客体或过程的要素把握,但不管如何,它们之间既有共性,也有差异,从而构成了四种类型的理论框架。其共性在于:通过协商赋予决策的正当性,因而无论哪一种类型的参与,都是建立在理性的基础上的。其差异主要表现在协商的方式、主体的倚重等方面。大众的协商参与,希望创造条件,让每一个公民都有表达利益诉求的机会。代表的协商参与,则假定参与主体存在知识、能力方面的差异,通过代表的参与更能提高效率,但需要通过信息的公开来保证大多数人的利益。注重规则的协商参与,则要求体现民主性,而无论是公民的自身参与还是代表参与,只要有时间、知识、发言的机会,以及可以使他们理性相互回应之行为,决策结果都可视为民主的,因而,参与更注重规则,要求参与者恪守已有的规则,体现公平性。注重过程的协商参与,则要求参与者自始至终能够介入公共事务,在过程参与中体现民主性,因而过程更关注程序性。

四、中国的协商参与基层实践经验:过程与限度

以上,我们就协商参与的相关要素,从理论上做了简要的分析和阐释。当竞争性的选举之条件还不成熟时,协商参与不失为一种新的政治参与形式,也可视为协商民主在地方实践的重要模板。以下我们选择四个案例作比较研究,以探寻作为一种新的政治参与形式在基层的实践过程及限度。

(一)村民民主议事:大众协商参与的实践

下围村地处广东省广州市东南部,建村于北宋末年,至今有800多年的历史。然而,由于长期以来,下围村村务管理混乱,以征地拆迁、物业出租及建设工程为核心的村级财务管理长期不公开不透明,引发了下围村长达20年的“内讧”,结果导致集体资产流失,土地及物业荒废,基础设施落后,经济停滞不前,派系斗争严重,干群关系紧张,群众越级上访、群体上访等成家常便饭。

2014年开始,下围村开始启动“众人的事情、众人商量”的基层治理模式,该模式贯彻的核心理念就是让广大村民直接介入村庄公共事务,通过讨论、协商等方式来决定村庄公共事务的走向。下围村有600多户,户籍人口2000多人,具有法定参与权利,即16周岁以上的人口有1500多人,如何做到大众参与?如何为普通民众提供协商参与的机会和平台?

为了使普通民众都有机会参与村庄公共事务的讨论、协商,下围村制定三个“一”的制度,即一个具有广泛代表性的村民代表会议,一套规范细致的村民代表会议议事制度,一个严肃认真的议事平台。这些制度安排,虽然真正参与投票的可能是一些代表,但背后与全体村民同步,因此,这种参与不同于传统意义上的代表参与,可以看作一种大众的参与。制度化的建设为下围村的治理带来明显的变化,大众的协商参与方式不仅提升了村民的主人翁地位,而且大大推动了下围村的各项事业发展。

基层治理问题的解决归根结底在于如何协调各方的利益、如何规范公共权力的运行。下围村把村民关心的权力,以清单式的方式还给村民,通过村民的协商讨论、积极参与,解决了很多利益分配不公的问题。这些权力清单涵盖:村经济和社会发展规划及年度计划;村庄建设规划;村民自治章程和村规民约的修订;村集体经济项目的立项、承包方案,集体经济大额资金使用,集体举债,集体资产处置;村集体土地、房屋等集体资产承包和租赁等。从上述清单可以看出,涉及村民利益的主要事项都纳入大众协商讨论的范围,截至2014年,下围村通过村民议事大厅协商讨论的有18次,商议议题38个,表决通过事项37项,否决1项。也就是说,凡是涉及村民利益的事项,都需要通过村民议事大厅来协商讨论决定,大众协商所带来的效果是十分明显的。

“没有新村委,没有村民议事,就没有我们老夫老妻现在的浪漫生活”。50多岁的村民芳某,每天都要去清水湖公园锻炼、散步。而过去,该地方是下围村的卫生死角,湖周边村民乱建现象非常突出。一些村民提出议题,希望通过村民议事大厅来讨论解决办法,最后经过大众的协商、讨论,决定拆除违章建筑。由于是通过村民议事大厅作出的决定,是在广泛讨论违章建筑的危害的基础上经过村民广泛协商的结果,因此,涉事村民表示接受,并自觉拆除,没有花村委一分钱。

“每一笔钱都可以查看,都一目了然,我们很放心”,村民李某如是说。村里环境有了改善,但农民更关心大众协商制度是否能给村民带来实惠。经过村民议事大厅充分协商,最后决定以集体经济收入为村民购买医保,为60岁以上的老年人派发福利金。下围村现有村民2000多人,600多户,仅此一项,支出达32万多元,但由于是经过村民的充分协商,这项惠及全村老百姓的民生工程,很快得到实现。

可见,大众协商的参与,只要符合条件的村民,都可以利用村民议事大厅来表达自己的利益诉求,在充分尊重个体、充分协商讨论的基础上达成共识,而在此过程中,下围村的治理绩效明显提高,村民的政治参与水平有长足进步,民主意识也大大增强。

(二)还权于民:代表协商参与及其后果

山泉村地处沿海经济发达地区,自改革开放以来,该地区集体经济蓬勃发展,毗邻的华西村有天下第一村的美誉,隔壁的向阳村,虽然无法与华西村媲美,但其经济实力也非常雄厚。形成鲜明对比的是:山泉村的经济长期不景气,发展停滞不前,2009年,村级负债高达4700万元,村民怨声载道,村民对领导班子极为不满,治理乱象横生。

新班子上任以后,要做的第一件事情就是推行真正意义上的民主制度,践行民主的价值。但如何推行民主?或者说,寻找一种什么样的民主形式?村民自治当然是总的方向,因为村民自治所蕴含的民主价值是不言而喻的,但其实现需要一定的条件,其中最为关键的要素就是群众的自愿以及平等的个体所具有的参政能力。经过商议,新班子决定还权于民,尝试通过制度创新,吸引村民参与村庄公共事务。在参与的主体方面,山泉村选择了村民代表的方式,即通过公开、正当等程序产生村民代表,并通过多种公共协商的形式来保障民众基本权利的充分实现,促成公共议题的达成;以信息的充分公开来践行民主的价值,通过推动民生问题的解决来巩固协商民主的基础。代表协商参与嵌入村民权利落实过程中,具体包括以下几个方面:

一是还村民充分的知情权。通过村务公开、财务公开和重大事务公开,让村民享有充分的知情权。山泉村的一大创举是:把村务工作开展情况、财务管理情况以及重大事项的完成情况编印成小册子,发到村民代表手中,并张贴在村务公开栏和输入村部的电子信息屏中,供村民查阅。村庄的财务收支信息也全部向村民公开,比如,村辖企业上缴款项情况、村财务收支情况都进行公开。村庄的一些重大项目,比如,招投标情况、项目预决算情况也都上册,让村民知晓。村民比较关心的村总资产的情况,公布得非常详细,大家一目了然。

除此之外,村民还对村庄的收支情况非常关心,因为这些信息直接关系到他们的切身利益。在基层治理中,虽然有要求村财务收支等信息公开的政策规定,但从我们对全国的研究来看,普遍做得不到位,因而在一定程度上催化了基层治理的乱象。而在山泉村,村庄收支情况的公开非常清楚,尤其是村干部的工资奖金支出情况、股金分红情况以及招待费等。信息的充分公开,不仅为民众知情权的落实奠定了基础,而且为民众参与村庄公共议题的协商提供了可能。

二是还农民的决策权。村民是否能够有效地参与村务决策,既是民主的重要内容,也是协商民主的关键要素。协商民主要求每个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点。

如何实现农民在协商中的决策权?山泉村通过做实村民议事会来提高村民的参与水平,这有点类似于浙江温岭泽国镇的民主恳谈会,但又不尽相同。泽国镇的民主恳谈会更重视操作技术和过程,因而在议程的控制方面力求做到精致。相比而言,山泉村的协商,在技术方面相对粗糙,目标导向则相对明确,注重决定作出的过程。

山泉村现有村民代表92人,依据民主推荐、自荐等方式产生,代表充分考虑了村庄各个阶层,村庄公共事务的协商主要是通过村民代表进行。比如,关于山泉村的兴村方案,村干部利用晚上走访7个工区,通过召开村民代表的民主恳谈会来决定。对山泉村的新农村建设方案,又先后进行12次的专题讨论,对方案不断修改完善,最后经过村民代表大会通过,确定了山泉村居住商贸区、工业集中区、三产物流区和农业生态区的功能区。

三是还农民的管理权。管理权的落实主要从健全民主理财小组开始。山泉村的财务管理制度和财务计划的制定,包括一些重要的经济财务活动,村民代表都全程参与。

2009年之前,山泉村之所以经济发展不景气、负债累累,一个重要的原因就是财务管理混乱,村民没有真正的管理权,集体资产不明。因此,新班子上任后,组织村民理财小组,在全村范围内开展一次全面清理集体资产的专项行动,共花了一个月的时间,对农村集体资产进行全面账物核对,对企业用地全部登记造册,并将清查结果张榜公布,让村民查清自己的家底到底有多少,也为农民行使管理权奠定了重要基础。不仅如此,村委会还组织村民代表全面清理规范各类合同,统一制定资产租赁费、水电气使用费等收费标准。

可见,管理权的落实既是民主的内在要求,也是民生问题的重要体现。因为民众只有拥有真实的管理权,才有可能影响或决定公共权力的走向,同时,也是民众参与的重要基础,为治理主体间的协商提供可能。

四是还农民的监督权。在上述好民主好民生的理论模型中,其基本要素就在于民众与政府的良性互动,并嵌入治理的过程中。农民监督权的落实,意味着普通民众不仅参与治理的全过程,而且拥有控制公共议程的权力。

山泉村不仅通过村务公开,向村民代表会议报告工作,接受村民的监督,而且推行民主监督由事后监督向全过程监督转变。比如,山泉村为了便于村民对村务的全过程监督,推行“大事记”制度,即把每月发生在村里的大事记录下来,并向村民公开,接受村民的监督。另外,强化效能监督也是山泉村落实村民监督权的重要举措。

总之,山泉村的协商参与实践从落实村民的基本权利入手来提高治理的绩效,村民权利的落实反过来又夯实了民主的社会基础,推动了好民主好民生治理机制的形成。当然,与选举民主不同的是,协商参与是一种治权意义上的民主,不是通过选举来委托授权,而是一种公共事务治理的民主化。因此,协商展现的是精英与民众的相互嵌入的过程,正是这种相互嵌入,推动了治理质量的提升。

(三)“罗伯特议事规则”:规则下的协商参与及其后果

南塘村,位于中国北部一个经济欠发达的省份,7个自然村,人均耕地不足1亩,是一个经济落后、干部腐败、农民负担重、社会风气不好、干群矛盾突出的村庄。

YB的维权经历,使其认识到村民参与的重要性,也意识到村民形成合力对于目标的达成是不可或缺的。也就是说,只有让每个村民都有参与表达利益诉求、发表见解的机会,让村民真正享受民主权利,才能让村民真正用好自己的权利。但在现实中也碰到一些问题,由于村民之间彼此知根知底,传统的开会方式无法解决问题,更无法实现民主,因此,如何开会,如何表决,成为杨YB苦思冥想需要首当其冲解决的问题。经人介绍,杨YB认识了《罗伯特议事规则》的中文版翻译者袁某,在他的帮助下制定了中国式的“罗伯特议事规则”,并结合南塘的实际,进一步精简,称之为“南塘十三条”。

与真正的“罗伯特议事规则”相比,尽管“南塘十三条”无论在内容上还是形式上都进行了简化,但村民还是无法理解。于是,杨YB想了一个法子,把规则的精髓编成一首歌,转换成村民耳熟能详的口头语,叫作“萝卜白菜议事歌”。“有口难言,主持中立;要算本事,得算是动议……”这样,复杂的“罗伯特议事规则”,结合南塘村的实际,简化成村民议事的规则,虽然经过简化,但规则所蕴含的精髓并没有变,就是要通过规则,培养村民参与公共事务的兴趣,形成自我约束、尊重契约、共同协商的习惯。

制定规则,是为了使民众对公共事务的介入有章可循,更是希望以规则来规范村民的行为,提高村民的合作能力,进而为大众谋福祉。20013月,在杨YB的动员下,南塘成立“农民维权协会”,协会的宗旨就是希望村民能够团结起来,相互支持,理性维权。由于之前有议事规则,农民维权协会对议题的讨论、村民的动员、行动的方式都是在规则下进行的,规则规避了行动者的风险,规则凝聚了合力,因而,行动的效果非常明显,“三合镇政府的脸色好看了”“扶贫款发到手里了”“打人的村干部被法办了”。

此后,南塘村在村委会换届选举中,杨YB成功当选为村干部。在他的带领下,成立了老年协会,开展了农民文化周活动,改变了村里的社会风气,崇尚中国传统美德,被称之为“温柔的革命”。

由于有了村民的积极参与,而在协商过程中大家非常注重规则、程序,因而,协商后达成的结果能够得到大家的认同,即使某个人可能不同意,但仍然会遵守基本的规则,并在规则下自觉约束自己的行为,服从大局。

南塘合作社的发展如火如荼,小额贷款已超过700万元的规模,2011年每股的分红已达到200元,市盈利率为10%。更为重要的是,村民在协商讨论中,学会了包容、妥协,在参与中培养了合作精神,“一家有难,八方支援”这种现象,在南塘已成为家常便饭,已经融入老百姓的日常生活中。各种活动非常多,比如,周一有社员例会,周三有老年协会的活动,周六和周日有为留守儿童举办的各种活动。在南塘,有社区图书馆、幼儿园,各种亲子活动、社区广场舞等非常频繁。合作使大家得到平等的关怀,合作有效地维护了自己的权益。

(四)注重过程的协商参与

首创于温岭的民主恳谈始于1999年。当时,浙江省提出要“在全省进行一次农业农村现代化教育”活动,并要求层层落实。基于此,台州市委宣传部要求温岭市选择一个乡镇作为改革的试点,以回应省里的要求。经过多次协商、讨论,最后温岭市委宣传部与松门镇党委达成一致,决定首先选择松门镇作为改革的试点区域,采取民主恳谈的形式,围绕农业农村现代化教育搞一次论坛。

1999年625日,松门镇召开了主题为“推进村镇建设,改善镇容村貌”的第一期“农业农村现代化教育论坛”,邀请了200多名群众与镇干部对话,讨论大家关心的问题,内容涉及方方面面,镇干部现场回答村民们的提问,效果非常好,群众的满意度也非常高。这类活动先后举行4次,参加群众达600余人,提出问题110余件,答复84件,承诺交办26件,在群众中引起了很大的反响。

在试点中尝到了甜头,温岭市委迅速总结松门的做法,并将恳谈的范围由镇、村两级向企业、社区、事业单位等延伸,并将这些形式统一命名为“民主恳谈”。

2000年以后,民主恳谈逐渐成为温岭人介入公共事务的最重要途径。人们也开始习惯通过民主恳谈的方式来讨论一些民生问题。前期阶段,基本上是群众提问题,干部解答。在恳谈会前几天,将恳谈的主题、时间、地点以通告的方式告知村民,村民自愿参加,自由提问,干部回答解决。但是,在实践中发现,这种方式比较随意,缺乏制度化,对推动治理的民主化作用有限,因而,从2001年下半年开始,逐渐将民主恳谈的形式制度化和规范化,保留对话协商的形式,但更注重程序和参与的过程。比如,温岭市先后下发了多个文件,对恳谈的形式、过程等有了比较明确的要求。比如,恳谈由党委政府主持,邀请当地人大代表、各利益群体代表等参加,群众代表自愿报名参与。在恳谈会上,党委、政府先提出议题,群众就议题展开充分的讨论、协商,与政府展开平等对话,在认真听取群众意见后,党委、政府再集体研究,形成新的决议,再交给群众讨论。对于达成共识的,通过公布;对于有争议的,暂缓通过,等条件成熟后再通过。

尽管开始注重过程的民主恳谈取得了很大成绩,但如何与现行的制度融合,并进一步把恳谈引向深入,仍然需要在实践中探索、完善。20054月,泽国镇邀请国内一些专家,就群众关心的民生问题来展开协商实验,以摸索恳谈与民众参与的最佳路径和形式。专家首先考虑的是程序,为此,恳谈会参加人员的代表性是首当其冲要考虑的,参与人员在分布上要有均衡性,代表各个阶层,本村户籍人口与外来人口均要涉及。采取乒乓球摇号的抽样方式——2000人以上的村,每村抽4人,15002000人的每村抽3人,10001500人的每村抽2人,1000人以下的抽1人。结果,全镇12万人,抽出了275名代表,问卷在这些代表中发放。后来,其中又有259名代表自愿参与民主恳谈会,这259名代表以随机抽样的方式被分成16个小组开展讨论。代表围绕议题展开对话,就议题的优缺点发表自己的看法,主持人保持中立。小组讨论后,代表再参加大会发言,在听取各组的意见后,再分组讨论,结束后第二次参加大会讨论,最后依据代表对议题的认同率的先后顺序,决定项目的安排次序。此次试验后被称之为“泽国经验”,因注重代表的过程参与而广为关注。

泽国的经验对推动普通群众的广泛参与提供了借鉴,新河镇在此基础上继续深化,主要表现在预算修正议案提交大会表决前设置了一个辩论程序。辩论是为了更好地使参与者陈述己见,使不同利益主体能够充分表达意见,为决策提供更为明确的判断,进而使表决结果更为理性和真实。辩论不仅要求恪守规则,而且要注重过程。辩论采取大会形式,主席主持,主持人保持中立;代表提出议案的理由、论据和方案,其他代表针对议案提出异议,就议案的合理性展开辩论,报告人最后作出回应;辩论结束后,代表通过表决的方式,依据少数服从多数的原则决定是否通过议案。新河镇的经验迅速被推广到其他部门,这种“参与式预算”改革及所引发的政治意义也被社会各界关注。

可见,温岭的民主恳谈更注重过程,注重民众在参与过程中,通过辩论、平等对话来达成共识,也能使参与者对最后的决定作出最为理性的判断。




当然,选择何种参与形式,要根据各地的实际和群众的基础而定,但从四个案例的经验来看,地方政府的权力下放为制度创新提供了空间和机会,而村庄精英的引领推进了协商参与的地方实践进程(见表1)。

五、讨论与总结

上文我们结合四个案例,陈述了协商参与的四种类型,并就每一种类型的侧重点做了简要的比较分析,下面就相关的议题再做一总结。

作为一种新型的政治参与形式——协商参与,与竞争性选举相比,其制度前提、条件都有一定的差异。在某种程度上,由于竞争性选举是通过大多数选民对其领导者实施有效控制来约束公共权力,因而,其前提条件相对比较苛刻,不仅需要选民的积极参与,而且需要政治体系对权力的下放,并创造权力竞争的制度环境。显然,在村“两委”关系难以从制度上厘清的前提下,竞争性选举在中国基层一直未能很好实施,它对推动基层民主化治理、提升基层治理绩效未能发挥应有的作用。相对而言,协商参与所需要的制度条件相对宽松,只要能够把介入公共事务的权利交给普通民众,以平等、对话、协商的方式进行,就可以实现预期目标,对现有的政治结构和框架不会构成挑战,因而,能够被地方政府接受,也不会带来大的政治风险。

我们把协商参与的形式,区分为四种类型,这四种类型都是根据各地的实际而探索出来的一种新型的政治参与形式,都取得了一定的效果。如前所述,四种类型分为两组:一组以参与主体为维度,分为大众和代表协商参与。大众的协商参与,其特点主要在参与的主体方面没有太大的选择性,只要有参与诉求,都可参与村庄的公共事务。当然,这种参与方式需要有比较好的平台,比如,下围村的经验就是利用村民议事大厅的方式为广大民众的参与提供条件。大众的协商参与方式,不仅可以提高村民政治参与的积极性,也能在公共协商中培育他们的公共精神,从而对提高治理绩效十分有益。当然,这种方式对参与者的要求比较高,因此,有些专业性比较强的公共事务的讨论,也是通过代表的方式予以解决,但大众可以全程监督。代表的协商参与则主要在参与主体方面有一定的选择性,因此,这种参与方式有两个关键环节:一是代表的产生是否具有广泛性和代表性,二是如何来评价或者监督代表的参与行为。从山泉村的经验来看,主要选择了村务公开的方式,通过信息的充分公开来督促代表的行为符合大众的意愿。另一组主要以参与程序为维度,分为注重规则的协商参与和注重过程的协商参与。注重规则的协商参与,这种参与方式把复杂的规则进行简化,这样,普通老百姓不会因为文化程度低而影响参与,可在参与过程中遵守基本的规则,从而达到在实践中提高参与公共讨论的水平,也可调动其参与的积极性。南塘村的经验充分说明,在文化程度不高的农村,同样可以有规则,有争议的公共议题同样可以在讨论、协商、对话和妥协中达成某种共识,而这些正是民主的基本品质。注重过程的协商参与,对参与的过程比较关注,因而,也注重其参与的程序性,在过程中又突出了辩论,在辩论中让参与者能够充分表达,温岭的各乡镇的各种改革实践,也证明了注重过程的参与也可成就某种民主品质,提高参与的水平,继而达到提高治理绩效的目标。

当然,协商参与也需要一些条件。比如,公民的基本素质,地方政府对改革创新的宽容,地方精英拥有的公共情怀以及精英们的精心策划。但不管如何,作为一种新型的政治参与方式,其所引发的政治效益、政治价值毋庸置疑,已经引起了社会的关注。同时,协商参与对丰富协商民主理论在中国的地方实践也提供了很好的范例。当然,这种参与形式在推动中国基层的民主发展方面的作用有多大,能够走多远,还需要更多的样本来检验。

 

注释:

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[2]房宁.中国政治参与报告(2016[C].北京:社会科学文献出版社,2016317-339.

[3][19]詹姆斯·博曼.公共协商:多元主义、复杂性与民主[M].黄相怀,.北京:中央编译出版社,20062-35.

[4]哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,200354.

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[10]任勇,许琼华.基层协商民主中的参与式预算:困境与出路[J].公共管理与公共政策评论,20143):56-63.

[11]刘德浩.协商机制与公民参与:政府间养老保障责权划分的机制选择[J].思想战线,20106):48-52.

[12]盛福荣.当前中国公民的协商参与:以制度性政治参与为视角[J].聊城大学学报,20044):91-96.

[13]裴志军.政治效能感、社会网络与公共协商参与——来自浙江农村的实证研究[J].社会科学战线,201511):195-205.

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[16]邓大才.村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察[J].政治学研究,20146):71-83.

[17]谈火生,霍伟岸,何包钢.协商民主的技术[M].北京:社会科学文献出版社,201495.

[18]何包钢.协商民主和协商治理:建构一个理性且成熟的公民社会[J].开放时代,20124):23-26.

[19]黄卫平.当代中国研究报告:第7[C].北京:社会科学文献出版社,2009156-176.