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提升小农竞争力:日本农业新政策的指向及启示

作者:胡凌啸 周应恒  责任编辑:网络部  信息来源:《中国农村经济》2018年第2期  发布时间:2018-10-07  浏览次数: 341

【摘 要】对于人多地少的东亚国家而言,在日益开放的市场环境下如何强农,是一项重要的挑战。当前,日本农业面临国内外挑战,困难重重,提高农业竞争力已成为迫切需要。为摆脱这种不利局面,日本政府近年来不断优化农业政策规划,将提升小农竞争力作为提高本国农业竞争力的核心指向,并积极进行农政改革。构建“进取的农林水产业”和“农林水产业出口强化战略”的提出,《食品、农业、农村基本纲要》的再次修订,以及《农林水产业地区活力创造计划》《农业竞争力强化计划》等文件的接连出台,体现了日本在提升小农竞争力方面的决心与政策措施的体系化。而强力推进农协改革等农业政策的实施意味着日本在提升小农竞争力方面已经迈出了革新性的步伐。日本提升小农竞争力的思路主要体现在降低生产成本、促进农村产业融合发展,提升农业的产业链与功能价值,强化农业基础条件和着眼开发国际市场四个方面。这些经验对乡村振兴战略背景下中国农业竞争力的提高有着重要的启示意义。

【关键词】小农;竞争力;日本农业;农政改革


一、引言

农业是衣食之源,是人民赖以生存、国家长治久安的基础。尽管随着一国经济的发展,农业产值在国民生产总值中的比重日益下降,但由于农业的特殊性和战略性,其在国家发展中的地位仍至关重要。不久前结束的中共十九大就明确提出要坚持农业农村优先发展,实施乡村振兴战略。提高以小农户为主的中国农业的竞争力,实现农村产业兴旺,具有特别重要的意义。世界各国均致力于对本国农业的支持与保护,随着经济全球化步伐加快,各国市场开放程度进一步提高,迫使农业必须越来越多地参与国际竞争。在多边或双边贸易规则的重重约束下,完全依赖支持和保护政策发展农业的空间已十分有限。能否确立本国农业的竞争优势,并通过合理的发展规划与政策保障着力提高农业竞争力,将关乎这一产业在国际竞争中的“生死存亡”。

一个不可回避的问题是,农业生产的自然属性使得农业竞争力在很大程度上依赖于国内自然资源禀赋,这也是各国提高农业竞争力必须要面临的客观条件。欧美地区自然资源条件优越,人少地多,其大农场为主的农业经营体系具有天然的竞争优势。然而,并非所有国家都具有同样的资源禀赋。不同于欧美,人多地少、以小农经济为主的东亚地区想要提高农业竞争力,面临着更加严峻的挑战。但是,资源禀赋的劣势决不意味着要放弃对农业竞争力的追求,也不意味着无路可寻。恰恰相反,对于人多地少的国家,提高农业竞争力不仅更加紧迫,同时也要另辟蹊径。日本作为东亚地区经济最发达的国家,同时也是世界上对农业支持与保护程度最高的国家之一,在相对不利的资源禀赋条件下,结合国内外新形势,近年来始终竭力提升本国小农竞争力,并勾勒出一幅“进取的农业”宏伟蓝图。为提升小农竞争力,日本政府对本国农业发展进行了全面规划,并积极开展农业政策改革,呈现出农业政策调整的新格局。与日本相比,中国农业经营规模更加细小,小农户数量更加庞大,在开放的市场条件下农业发展所承受的压力更大,所面临的问题也更多。落实乡村振兴战略,提高小农户竞争力至关重要。日本近年来提升小农竞争力的农业政策指向与相关措施能够反映其克服小农局限、提高农业竞争力的思路,这会给面临相似问题的中国提供启示。本文将基于对日本农业政策演变脉络及最新变化的整理分析,力图准确把握其政策出台的背景与目标、问题指向与措施特征,为乡村振兴战略背景下中国农业发展提供借鉴。

二、日本农业新政策制定的背景

小农经营是日本农业长久以来的典型特征。在20世纪战后百废待兴、农产品国际贸易规则尚不完善的国内外环境下,日本通过对内实行强有力的支持政策、对外实施高关税的保护政策实现了农业农村的发展和农民收入的快速提高。尽管很多学者常以“阻碍了农业竞争力提高”为由对日本高度保护的农业政策进行批判,但在当时特殊的时代背景下,保护小农、实现小农收入的提高或许比提升农业竞争力更为紧迫。不过,自20世纪90年代以来,日本农业发展的国内外环境都发生了巨大变化,尤其是随着WTO贸易规则的形成和国际竞争的加剧,低价农产品不断涌入国内,日本农业的弱质性日益暴露,小农户在参与农产品国际竞争时表现出了明显劣势;其长期实施的农业保护政策遭遇了巨大挑战,继续通过保护来发展农业的政策思路难以为继。这迫使日本不得不认真考虑农业竞争力问题,而将政策指向转到提高农业竞争力上来变得愈发必要。由于意识到本国小农户在同欧美大规模农场竞争时的不足,日本力求通过延伸农业产业链、六次产业化等方式与欧美农业形成错位竞争,并以此为核心制定农业新政策。总体来看,日本近年来制定指向提升竞争力的农业新政策,大体面临着三方面的背景:

(一)农业衰退凸显了农业竞争力不足的问题

在过去二三十年里,日本农业发展遭遇了较为严重的问题,农业总产值、农业收入、食物自给率全面下降。1984年,日本农业总产出曾接近12万亿日元,但自此以后,稻米、蔬菜、水果和以牛肉、猪肉、鸡肉为代表的畜产品等主要农产品的产值都有较大幅度下滑①。到2014年,日本农业总产出只有不到8.4万亿日元,较30年前下降了30%左右,而稻米产值更是降低了60%以上。与此同时,2014年,日本农业收入仅为2.8万亿日元,较20多年前下降了40%以上。同农业产值和农业收入下降相对应,日本食物的能量自给率从1989年的49%下降至2015年的39%,下降幅度达到10个百分点。除了日本严格保护的稻米基本完全自给外,其他农产品的能量自给率都相对较低。

在产值、收入和食物自给率三个方面的全面衰退反映了日本农业当前发展的巨大困境,凸显出农业竞争力不足的问题。

(二)市场开放增强了对提高农业竞争力的需要

日本经济对贸易具有很强的依赖,所以,日本政府十分积极地参与双边或多边贸易谈判。而在贸易谈判过程中,农业是难以回避的重要领域。尽管日本在早期通过各种保护手段避免了本国农产品尤其是稻米受到国际市场的冲击,但是,在当前的国际经济环境下,日本基于对本国整体贸易格局的考量,常常不得不在农业谈判中妥协。比如,在TPP谈判过程中,有日本国内学者指出,加入TPP会造成日本农产品进口增多,国内农业萎缩;廉价农产品大量涌入,国内农产品价格下降;农业收入减少,农民营农意愿下降,这对于劳动力本来就缺乏的日本农业冲击很大(清水徹朗,2016)。尽管如此,日本最终还是在很多农产品的关税上做了让步②,选择加入了TPP③。

市场开放程度的提高会加剧国内农产品同国际农产品的竞争,为了减少本国农业受到的冲击,着力提高农业竞争力显得十分有必要。

(三)农业生产条件约束增加了提高农业竞争力的紧迫性

提高农业竞争力必须要以本国农业生产的客观条件为基础,而日本农业生产条件存在很大的约束,这无疑增加了该国提高农业竞争力的紧迫性。首先,人多地少的资源禀赋是日本提高农业竞争力的刚性约束。日本88%的农户经营着2公顷以下的土地,其中68%的农户规模更是不足1公顷,这与欧美大多数国家的农业经营规模相比都相差甚远(周应恒等,2015)。小规模农户与能够实现大规模机械化的欧美农场相比,在生产成本方面可谓存在天然劣势,在全球农产品市场竞争日益激烈的今天,高成本往往意味着竞争的劣势。而且,尽管耕地资源已经极度稀缺,但日本国内耕地面积仍在逐年下降,2015年降至450万公顷左右,相比于历史最高值减少了159万公顷,降幅超过26%

其次,日本农业生产面临着劳动力数量和质量的双重约束。早在20世纪60年代,日本农业劳动力数量就开始减少,截至2015年,日本农户总量为215.5万户,较1990年减少了44%,年均下降2.2%。其中,销售农户数量由1990年的297.1万户减少到2015年的132.9万户,下降幅度超过55%④。与此同时,农业劳动力老龄化也日益严重。2015年,日本农业从业人口的平均年龄达到66.4岁,较2005年又增加了3岁。其中,销售农户中的农业从业者有56%以上超过64岁,超过70岁的接近40%。不仅如此,日本农村家庭兼业化也十分严重,农业收入在家庭收入中的占比越来越小(叶兴庆等,2017)。

再者,日本还出现了农地大面积抛荒的问题,并且愈发严重。2015年,日本抛荒的耕地面积达到42.3万公顷,占耕地总面积的比重接近10%,尽管近年来抛荒率增速放缓,但相比于1990年,抛荒面积几乎翻了一番。大量土地撂荒造成土地利用率不断下降。2015年,日本耕地利用率为91.8%,相比于1990年下降了10个百分点⑤。根据日本农村振兴局的调查,农业劳动力不足且高龄化以及农产品价格低迷是造成土地抛荒的主要原因,这导致日本农业陷入了一种恶性循环(王应贵,2015)。

三、日本提升农业竞争力的政策规划和设计

日本要提升农业竞争力,必须基于本国基本农情,即数量众多的小农户依然是日本农业生产经营的基石。在此前提下,日本想要应对国内农业面临的问题和挑战,实现提高农业竞争力的目标,其关键在于提升小农竞争力。为此,日本政府从2013年开始不断以提高竞争力为指向对农业进行全新定位,同时积极进行农政规划(见表1),绘制了日本农业未来十几年发展的蓝图,试图通过执行“一揽子”农业新政提高本国农业的国际竞争力和影响力。“农林水产业地区活力创造本部”“进取的农林水产业推进本部”和“进取的农林水产业运行本部”等专门机构的相继成立⑥,《日本复兴战略》《农林水产业地区活力创造计划》《实现“进取的农林水产业”最新政策纲要》等规划的陆续出台,《食品、农业、农村基本纲要》五年一度的再次修订,以及2016年和2017年直接指向农业竞争力的《农业竞争力强化计划》和《农业竞争力强化支援法》的分别发布,表明日本正在提升农业竞争力的规划方面步步推进。而这些农业规划和农业政策到底与提高农业竞争力有着怎样的关系,尤其是如何能够弥补小农的劣势、实现小农竞争力的提升,以下将重点说明。


12013~2017年日本农政规划的重要事件


(一)“活力创造计划”的目标和政策设计

2013年底推出的《农林水产业地区活力创造计划》提出了日本农业未来的发展目标(见表2),其中一个主要目标是到2020年和2030年分别实现1万亿⑦和5万亿日元的农林水产品出口。同时,日本为本国农业的六次产业化发展设定了10万亿日元的市场规模目标,以应对开放条件下传统农业产值萎缩问题。另外,完善农业经营结构一直是日本应对国内农业劳动力短缺和老龄化等农业问题的关键举措,因此,培育骨干经营主体也是一个主要目标。

观察上述目标,由日本对农林水产品出口和六次产业化的重视和期待,可见其想将本国小农竞争力与农业附加价值相连接的设想。一方面,日本农产品市场在国际贸易中被动开放,无论其农户规模如何扩张,即使实现了本国制定的经营规模目标,仍无法与欧美大农场相提并论,难以通过生产成本优势实现以量取胜,更何况日本推进规模经营的过程依然困难重重。但日本却充分利用本国小农人力资本水平高、农业生产技术先进、产品质量好等特长,努力打造和提升本国农产品特别是食品的品质优势,这极大地提高了农产品的附加价值,可以实现高价销售。而随着世界各国居民收入水平的提高,对高品质农产品的需求会更加旺盛,所以,这一举措既缓解了农业遭受的国际市场压力,同时也能建立本国农业的核心竞争力。2015年,日本农林水产品出口额超过7500亿日元,在不断创历史新高的同时有望提前实现1万亿日元的目标。另一方面,六次产业化是对农业附加价值的充分挖掘,通过推动农村第一第二第三产业融合发展,能够充分发挥农业的多功能性。日本小农经营的多样性为六次产业化创造了良好条件。从农业多功能性的角度讲,人多地少资源禀赋下的小农经营甚至可以将劣势转化为优势,这可以成为农业竞争力的重要源泉。以提高农业附加价值作为提升小农竞争力的路径,是对不利条件的规避,也是对小农特征的挖掘。

培育骨干经营主体的目标体现了日本想在促进小农升级方面做出努力,同时也是在为农业培养接班人,这有助于为提升农业竞争力夯实基础。日本在培育骨干经营主体方面的主要政策包括:(1)促进土地向骨干经营主体集中。通过在县级(相当于中国的省级)成立农地中介管理机构,利用政府的信用条件,把需要流转的分散农地从农户手中集中起来,经过整理后连片以低廉价格租赁给新型骨干经营主体。农地中介管理机构的设置对于降低土地交易成本、防止地租过高起到了重要作用。(2)降低大米生产成本。通过推进农业经营结构改革,促进不同经营主体间的竞争,降低农业生产资料价格,进而降低大米生产成本。(3)推进农业从业者年轻化。鼓励城市和第二第三产业劳动力返农以及青年学生务农。政府对45岁以下具有营农意向的人员,开展培训指导并给予政策支持,对实际新就农者不仅在农业生产资料与经营条件方面,而且在生活保障方面给予高额补贴。不仅如此,日本还注重促进农业经营主体法人化,这也是日本近年来农业经营主体培育的重要方向。提升小农竞争力不等于固守小农经营,促进经营规模扩张和农民人力资本增加等举措也是提升小农竞争力的重要组成部分。可以说,“活力创造计划”所提出的目标直面日本农业竞争力不足的问题,并结合本国小农经营的特征,指明了提升小农竞争力的发展方向。为实现“活力创造计划”提出的远大目标,两大类配套的农业政策逐渐形成,一类是产业政策,一类是地区政策。前者主要有三大政策支柱,分别是扩展食品需求的边界、构建连接食品供需的价值链和强化本国农业生产;后者的政策支柱则是发挥和保持农业的多功能性。这四大政策支柱共同构成提高日本农业竞争力的支撑。


2日本农业未来发展的几个重要目标



(二)构建“进取的农林水产业”的设想和政策集合

日本农林水产省2014年发布的《实现“进取的农林水产业”最新政策纲要》概括了日本构建“进取的农林水产业”的设想和相应政策(见表3),这些政策与《农林水产业地区活力创造计划》的四大政策支柱相一致,同时也进一步具体化。

在扩大国内外对本国农产品的需求方面,一是注重向国外推广日本食品和食品文化,其FBI战略就是一种全面的海外推广战略(1);二是增强国人对国产食品的认可,日本将这部分任务的重心放于学校;三是注重消费者食品需求变化以及确保食品安全,这两点重在把握食品消费的发展方向以及赢得消费者的信赖。不难看出,其政策思路依然聚焦于产品的品质。在提高农产品附加价值方面,六次产业化依然是最重要的政策,与此同时,日本还强调要充分发挥地区优势并且在当地转化和呈现,以及不断研发和采用新技术。如果仅从农业的产品功能看,对于同质性很强的农产品而言,随着仓储、物流技术的发展,农产品的长时间储藏和长距离运输变得更加容易,跨境可贸易性越来越高,这使得农产品竞争力主要取决于土地资源禀赋,而小农经营难有优势。日本采用了两种政策方式弥补其在资源禀赋上的劣势:一种是生产出不同质的农产品,尤其是注重提高品质、打造品牌,提高消费者的认知度,产生信任溢价。比如,日本在畜产品生产上的战略就是允许饲料进口,用价格低廉的饲料在国内生产高品质且高价的畜产品。另一种是拓展农业的功能,通过六次产业化创造出同质性低、空间上难以移动的“产品”,这些产品的竞争力更依赖于文化、地域特征和民族特色,由此小农经营的多样化、差异化特征得以发挥。

在农业生产的强化方面,值得关注的是日本对农协改革的推动。作为农民合作的载体,日本农协有效地提高了小农户的组织化程度,它既是日本农民经营活动的指导者,组织农民与大市场形成对接的支撑平台,也是日本农民培训、农村福祉的提供者,还是日本农业政策的执行者(周应恒、胡凌啸,2016a)。但农协也长期因“保护小农”和官僚化、垄断化、阻碍竞争等积弊而“缺乏竞争力”被诟病,因此,自2014年起,日本对农协展开了强有力的改革,最终于2015年出台了新的《农业协同组合法》,并于20164月开始全面执行。新的农协法案要求阶段性地使日本农协全国中央会从特别法人向一般法人转化,都道府县农协中央会从特别法人向农协联合会转化;农协中央经营机构要改制为股份制企业;促进综合农协转型为专业农协,给予基层农协更大的自主性(神田健策,2016)。这些举措的目的都是削弱农协组织的行政力量,排除垄断提高其竞争力,虽有政治需要,也在很大程度上反映了日本政府在解决本国小农竞争力不足问题上的决心。


3日本“进取的农林水产业”的设想和具体政策




(三)《食品、农业、农村基本纲要》的再次修订及政策主张

1961年,日本制定了《农业基本法》。这是日本出台具有宏观指导意义农业法律的开始,它为农业发展规划的设计和实施提供了最基本的法律依据。彼时,《农业基本法》的制定是为了提高农民收入和生活水准,最终实现农业劳动者与其他产业劳动者的工资水平基本均衡,各类农业政策也纷纷指向这一目标(速水佑次郎、神门善久,2003)。与此同时,日本政府也提出了对农业发展的设想,即建立以自立经营农户为主的农业结构,打造自立农业。《农业基本法》实施近40年后,虽然收入均衡的目标基本得以实现,但是,日本农业发展的现实与自立农业的设想之间却相距甚远。鉴于此,日本国会于1999年废止了《农业基本法》,取而代之的是《食品、农业、农村基本法》(简称《新基本法》)。《新基本法》对日本农业发展进行了重新规划,设立了农业未来发展的四个基本目标:保障食品的安全供给、发挥农业的多功能性、促进农业可持续发展和振兴农村。同时,还将制定《食品、农业、农村基本纲要》纳入《新基本法》的内容中。2000年,日本颁布了《食品、农业、农村基本纲要》(简称《基本纲要》),确立了日本食品、农业、农村支持和保护政策的基本方针和措施,全面对接《新基本法》的农业发展目标。《基本纲要》在促进女性和高龄劳动力参与农业、培育农业人才、加强农业技术开发和推广、加强农业生产组织的活动、保护耕地等方面都制定了较为详细的方案。《基本纲要》每5年修订一次。2005年修订的《基本纲要》提出要打造具有高附加价值的农业,促进高品质安全农产品的出口,与此同时更加重视对环境的保护。2010年,日本再次修订了《基本纲要》,提出要重振食品行业和促进农村地域繁荣,开始实施生产者户别收入补贴、六次产业化提升农业、三产协同振兴农村等支持政策。

2015年3月,《基本纲要》迎来了又一次修订。修订后的《基本纲要》提出要力争打造“强大的农业”,而强大农业的特质之一就是具有竞争力。《基本纲要》调整了之前的食品自给率目标:将2025年食品的能量自给率定为45%,较2010年设置的目标降低了5个百分点。与此同时,鉴于日本畜牧业饲料自给率有不断下降的趋势,《基本纲要》还对饲料自给率设定了目标,并将2025年的目标定为40%,相较于2013年基准年要提高14个百分点。为了食品自给率目标能够实现,《基本纲要》对耕地面积和耕地利用率做出了规定,要求2025年耕地面积不少于440万公顷,而且耕地利用率要达到101%。《基本纲要》还首次提出了“食品自给力”(或食品的潜在生产能力)这项指标,借以引出提高食品自给力的政策。

为了能够基于现有以小农为主的农业条件实现“强大的农业”目标,修订后的《基本纲要》主要制定了四个方面的政策:第一大类是确保食物稳定供应政策。一方面,要消除出口障碍,促进农产品的出口,推进食品企业的全球化发展;另一方面,还是要不遗余力地发展六次产业化,构筑农产品生产、加工、流通等环节的全产业链。第二大类是促进农业可持续发展政策。不仅要通过农业政策支持认定农业者、集落营农等主要的农业经营主体,促进农业法人的发展和涉农人才的培育,还要继续通过农地中介管理机构促进土地向他们集中,避免土地抛荒问题恶化,而这些多样化的农业经营主体或者是对小农的改造升级,或者是利用小农合作实现组织化经营,都有助于小农竞争力的提升。第三大类是振兴农村政策。农业农村农民是一个有机系统,提升小农竞争力也是一个系统性工程,离不开农村发展的支撑,通过振兴农村能够实现对农业发展的支持。第四大类是重整与改革农业团体政策。强调了农协和农业委员会改革方案的实施。总体而言,最新修订的《基本纲要》延续了前期农业发展规划的基本思路,同时对农业政策的阐述更加具体,打造“强大的农业”的设想和政策设计使得提高农业竞争力在日本农业发展中的重要性进一步提升。

(四)《农业竞争力强化计划》的全面实施及政策规划

经过几年的规划和发展,20161129日,日本农林水产业地区活力创造本部确定并颁布了《农业竞争力强化计划》,明确了指向竞争力的农业发展规划。该计划试图通过提高农业者收入,创造农业者可以自由开展经营的环境,解决难以通过农业者自身努力而解决的农业结构性问题,最终实现农业竞争力的提高。该计划共包含13个项目,涉及农业生产、农产品流通、农业人才培育、食品出口、农村产业发展等多个方面。虽然不能说这一计划只是针对小农户,但它依然符合提升小农竞争力的需要。表4展示了该计划的部分主要项目和内容:在降低农业生产成本和改善流通加工体系方面,再次提到要利用对农协的改革达到预期目标,因此,农协改革将发挥至关重要的作用,降低成本对于小农参与国际竞争尤其重要;在培育农业人才方面,提出要充分利用非农产业人才以及国外农业人才,这有助于解决农业劳动力短缺的问题;在出口战略方面,20165月,农林水产业地区活力创造本部提出了《农林水产业出口强化战略》,要将1万亿日元的出口目标提前至2019年实现,而《农业竞争力强化计划》延续了该战略的目标和措施;在农村就业方面,更加注重农业关联产业在农村的作用,把农村民宿、民食等都作为重要的发展方向。


4日本《农业竞争力强化计划》的部分项目和内容概要



除了表4中的5个项目以外,还有另外8个项目,包括:将原料原产地标识制度推广到所有加工食品;考虑引入代扣会费(check-off)制度⑧,以加大对农产品的市场推广,促进农产品销售;在现行农业灾害补偿制度的基础上发展收入保险制度;继续实施土地改良政策,加强农业基础设施建设;另外四项均和畜牧业相关,涉及饲料大米生产的推进、肉牛和奶牛基础设施的提高、配方饲料价格的稳定和牛奶及乳制品生产流通的改善。

2017年519日,日本国会通过并颁布了《农业竞争力强化支援法》,并于81日开始施行。该法律将提高农业竞争力的规划法制化,进一步增强了提高农业竞争力的重要性。它重点强调了两大政策方向:提供质优价廉的农业生产资料和保障农产品流通更加合理,对应于《农业竞争力强化计划》的前两个项目。而有关《农业竞争力强化计划》其他项目的法制化工作也在积极进行中。

四、日本提高农业竞争力的政策启示

整个东亚地区的农业都面临着相似的资源禀赋和国际市场环境,加之国内复杂的农业问题,要提高农业竞争力并非易事,这更加需要政府细致的规划和政策的支持保护。日本农业面临着巨大挑战,日本政府已经意识到提高国际竞争力是本国农业发展必须要正视的客观要求,因此才会不断调整优化农业发展规划,并积极推进农政改革以实现这一目标。本文认为,日本围绕提升小农竞争力打造具有竞争力的农业,其思路主要体现在以下几个重要的方面:

(一)降低生产成本,提高生产效率

日本政府意识到本国农业生产成本和流通成本居高不下是阻碍农业竞争力提高的重要原因,因此在《农业竞争力强化计划》中将这两个项目放在了首要位置,并专门通过《农业竞争力强化支援法》制定相应政策,农协改革和农产品流通新形态(如直销店)的出现都是日本农业“降成本”政策的直接体现。农协在日本农业中的地位举足轻重,日本政府敢于对农协改革下定决心并强制推行,从中可以看出当局对目前因过度保护小农而导致农业经营效率低下、农业竞争力缺失的严重不满。农协改革对日本农业整个框架都是一种重大的冲击,这项改革能否顺利推行下去,能推行到什么程度,还都是未知数。为农民提供低价优质的生产资料,同时减少流通环节的数量,是提高农民收入和农业竞争力的关键。

(二)提升农业的产业链与功能价值

这主要体现在两个方面:其一是拓展农产品的内涵,不仅包括初级农产品,还包括农产品加工品。日本计划以产业链的形式将整个农业的生产、加工、流通、销售串联在一起,努力提高农产品的附加价值,尤其重视提高产品品质。在扩张农业经营规模难以取得突破的约束下,提高初级农产品竞争力可能十分困难,但提高农产品附加价值是一条可行之路。其二是发挥农业的多功能性,推进六次产业化。把农业功能从单一提供食物,拓展到文化传承、环境保护、休闲观光等多个方面。农村是国家农耕文明的载体,有众多可以挖掘的潜力。日本对六次产业化有着详尽的规划,这是对农业、农村的支持和保护,同时也有利于本国农耕文化的传承,是现代农业发展的方向。农村三产融合发展是提升小农竞争力的重要途径。

(三)强化农业基础条件

经营者和土地是农业生产最重要的两个要素,也是日本强化本国农业基础条件的两个关键。日本在培育农业经营主体上呈现出多样化的特征:在农户层面,着重培育骨干农民,实行认定农业者等政策,财政补贴也向骨干农民倾斜;重视培育农业经营体,尤其是组织经营体,以保障农业部门中从业者的经营和管理能力;推进农户和经营体法人化,这是日本强化农业经营基础的重要方向;放松对企业租赁农地的管制,逐渐允许企业进入农业。不仅如此,日本政府也开始加强对非农产业人才以及国外人才在农业领域的利用。另一方面,由于土地资源有限,日本十分重视农地整理和改良,长期坚持高标准农田建设,在该方面的投入和支持力度都是巨大的。同时,日本通过政府力量,成立农地中介管理机构,促进农地集中和改造,确保高质量农地以低廉的价格流向新型经营骨干,以降低农业经营风险。“造强人,修良田,降风险”,这些都为提高农业竞争力打下了坚实的基础。

(四)着眼开发国际市场

在农产品国际市场上,日本政府正在努力推广具有高附加价值的农产品,塑造“日本品牌”,试图打造两类品牌产品:一类是日本优质的农林水产初级产品以及相关加工品,另一类则是日本的“食文化型”产品。为此,日本接连成立了专门机构和组织,在世界范围内加强对本国农产品的宣传和推广。日本政府意图增强世界对日本农产品的认可,进而提高农产品的出口额。此举并非以量取胜,而是追求以质取胜。日本在出口农产品的生产、加工、集散、物流等各个方面都在进行优化,并且在保证农产品质量的前提下简化出口程序,促进农产品快速出口。借助国家力量开发国际市场,也是提高农业竞争力的重要举措。

不难看出,日本指向竞争力的农业发展规划,呈现出“内外兼修、系统集成”的特征:一方面,重点解决国内阻碍竞争力提高的主要矛盾,加强本国农业自身的“修炼”,积极利用六次产业化提高农业附加价值以规避小农给本国农业竞争力带来的局限;另一方面,在国际市场上着力打造国家农产品品牌,从本国的“小农现实”出发,力争以质取胜,而非以量取胜,输出本国优质和精致的农产品及关联产品,拓展国际市场。为此,日本农业政策也在不断优化改革。农业政策支持是任何一个国家提高农业竞争力都不可或缺的因素,因为农产品竞争力在很大程度上取决于政府的支持(钟甫宁,2003),即便是美国、加拿大、澳大利亚等具有资源禀赋优势的国家,每年给予农业的财政支持总量仍呈现扩大的趋势(周应恒、胡凌啸,2016b)。对于以小农为主的国家,农业政策支持在提高农业竞争力方面更是不可或缺。

五、提高中国农业竞争力的政策建议

中国是东亚农耕文明和小农经营最典型的代表。近年来,不断提高的国内农业生产成本形成的“地板”和国际农产品价格构成的“天花板”问题以及由此诱发的“三量齐增”等问题日趋尖锐,中国农业面临的国际竞争压力可谓与日俱增。相比于日本,中国提高农业竞争力的难度更大。这不仅体现在农业问题本身的复杂多样性上,更是因为中国的农业问题还不仅仅源于农业本身,同时也牵扯到农村和农民问题,“三农”的联动性让问题更加复杂。中共十九大提出的乡村振兴战略为解决这一系列问题提供了根本遵循,明确要求促进小农户和现代农业发展的有机衔接,而如何提升小农户竞争力是中国农业发展的关键。日本近年来在提升小农竞争力方面的政策思路和农政改革,能够为中国进入新时代实施乡村振兴战略在以下几个方面提供借鉴:

(一)要转变提高农业竞争力的理念。

农业竞争力不仅仅是农产品的竞争力,更是整个产业的竞争力。要从农业关联产业的视角出发,把农业看作一个完整的产业链条(周应恒等,2012),促进三产融合,提高农产品的附加价值,发挥农业的多功能性,尤其重视农业文化、休闲等功能的发挥,让小农户分享增值收益。加快推进食品加工等农业关联产业的发展,适应消费者的新需求,最终达到提高农业竞争力的目标。

(二)要培育具有竞争力的农业经营主体。

首先,要在人才培养上有所突破,加强对农业从业者的培训和支持,努力提高他们的人力资本积累,培养新农人。其次,要实现规模经济。一方面,要加强小农户间的联合,形成有效的农业合作组织。目前这类组织在中国仍较缺乏,无法满足提升小农户竞争力的需要。另一方面,要发展适应国情的规模经营主体,主要是家庭农场,同时要重视那些依托于社会化服务的规模经营组织形式。

(三)要夯实农业基础,降低农业生产成本。

结合培育具有竞争力的农业经营主体的需要推进农业机械化,以降低人力成本提高对中国农业的不利影响;加强农地整理和高标准农田建设,开展耕地保护,为农业生产活动创造更好的条件,以提高农业生产效率;完善农产品流通体系,创新流通方式,减少流通环节,提高流通效率,以降低流通成本。

(四)要积极开拓国外市场,推广中国的农产品及关联产品。

中国是农产品生产大国,却并不是出口强国。尽管农产品出口总量很大,但出口规模与产出规模相比仍然较小,而且出口农产品单价与国际同类产品相比普遍偏低。因此,应该积极推动中国农产品出口,注重海外市场的开发,注重对农产品及关联产品的推介,同时要重视产品品质和品牌建设,尽早确立中国农业的竞争优势。


参考文献:

[1].清水徹朗,2017:《TPPの日本農業への影響と今後の見通し》,《農林金融》第1期。

[2].神田健策,2016:《日本における農協をめぐる動向と総合農協の評価》,中国社会科学院农村发展研究所“国际合作社发展系列讲座”演讲报告。

[3].速水佑次郎、神门善久,2003:《农业经济论》,沈金虎、周应恒、张玉林、曾寅初、张越杰、于晓华译,北京:中国农业出版社。

[4].王应贵,2015:《当代日本农业发展困境、政策扶持与效果评析》,《现代日本经济》第3期。

[5].叶兴庆、伍振军、周群力,2017:《日本提高农业竞争力的做法及启示》,《世界农业》第9期。

[6].钟甫宁,2003:《进攻还是防御?略论农业支持政策重点的战略选择》,《农业经济问题》第1期。

[7].周应恒等,2012:《现代农业发展战略研究》,北京:经济科学出版社。

[8].周应恒、胡凌啸,2016a:《中国农民专业合作社还能否实现“弱者的联合”?--基于中日实践的对比分析》,《中国农村经济》第6期。

[9].周应恒、胡凌啸,2016b:《农业投入的财政核算:2010~2015年》,《改革》第8期。

[10].周应恒、胡凌啸、严斌剑,2015:《农业经营主体和经营规模演化的国际经验分析》,《中国农村经济》第9期。

注释:

1、若无特别说明,本章的数据均来源于日本農林水産省統計情報(http//www.maff.go.jp/j/tokei/index.html)。

2、TPP协议生效后,牛肉的关税税率(2017年为38.5%)要在1年后降为27.5%10年后降为20%16年后降为9%;鸡肉的关税(2017年税率均为11.9%)分别要在6年和11年内撤销;猪肉的从价税(2017年税率为4.3%)要在10年内撤销,从量税税率(2017年为482日元/公斤)要在5年后降为70日元/公斤,10年后降为50日元/公斤。

3、尽管美国从TPP中退出,但TPP协议已经达成,且日本仍在积极推进。本文意在借助这一最近发生的贸易谈判案例来说明日本如何基于本国贸易格局的考虑,选择在农业谈判中妥协的事实。这在目前和未来的贸易谈判中都可能会继续发生,日本农业参与国际竞争的趋势不可避免。

4、数据来源:日本農林水産省《農林業センサス》(http//www.maff.go.jp/j/tokei/census/afc/index.html)。其他说明如下:(1)日本农林水产省于1989年调整了农户的统计口径。为保证数据比较的准确性,1989年及该年之前采用旧口径的数据,1989年之后采用新口径的数据。(2)新口径下农户被分为两个类别,一类是销售农户,一类是自给农户。其中,销售农户是经营耕地面积超过0.3公顷或者过去一年的农业销售额超过50万日元的农户。

5、耕地利用率=(耕作总面积/耕地总面积)×100%

6、日文是“攻めの農林水産業”,直译为“进攻的农林水产业”,反复推敲后决定采用“进取的农林水产业”。

7、需要说明的是,这1万亿日元的出口目标中,加工食品的目标出口额占到了50%

8、FBI是指“Made FROM Japan”“Made BY Japan”“Made IN Japan”。

9、美国农业部于1996年开始实施农产品代扣会费制度。该项目是指一些组织向特定农产品生产者收取费用建立基金,并使用这些基金进行市场营销活动及商品的研究工作。这些组织必须采用通用的方法进行营销,而不能宣传特定的生产者。代扣会费的目的是通过市场推广、增加需求及开发新用途和新市场等手段来改善相关产品的市场地位。