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农村社区治理模式转型的探索与实践——基于对湖北省QL农村社区的调研

作者:郭苏建 王鹏翔  责任编辑:中农网  信息来源:《社会科学研究》2018年第5期  发布时间:2018-10-11  浏览次数: 763

 随着我国农村经济社会发展和城乡一体化进程的不断推进,传统的村居模式已经不能适应其发展的内在需求,如何实现农村社区的有效治理成为一个紧迫的现实问题。当前的农村社区治理大多强调一种自上而下的传统管理模式,在现代农村社区治理中具有很大的局限性。本研究通过对湖北省QL农村社区改造由传统村居转变为现代农村社区的实地调研和实证分析发现,将治理机制理论引入农村社区建设,强调居民的主体参与作用及农村社区各治理主体之间的互动作用,推动社区治理模式转型升级,在实践中取得了显著成效,其经验对于推动其他地区的农村社区治理模式转型和实现农村社区治理现代化具有十分有益的参考价值,同时也验证了现代治理机制理论对于指导农村社区治理的有效性。

关键词】农村社区治理;治理机制;治理机制理论;治理模式转型

 

一、引言

改革开放以来,我国农村地区的经济社会发展水平不断提高,传统村社正逐步向社区转型。与此同时,传统的农村管理模式在农村社区治理中呈现出很大的局限性,带来了诸多制约农村地区发展的问题。为解决这一困境,2006年的十六届六中全会首次提出“农村社区建设”理念。此后的十余年里,在农村社区转型和新农村建设中,各地区基层政府和专家学者持续地进行了理论与实践探索。构建农村社区治理体系是社会主义新农村建设以及进一步解决制约农村地区发展问题的迫切需求。在借鉴我国城市社区治理理论与实践经验的基础上,我国诸多农村基层政府正着力推进农村社区建设,这已成为未来社会主义新农村建设和农村社区治理模式转型的主要方向和工作重点。本文把现代治理理论中威廉姆森提出的“治理机制理论”作为分析工具引入我国农村社区建设领域。理论上,“治理机制理论”的引入能够为我国农村社区建设注入新的理论血液,建构新的治理模式。实践上,该理论的引入有助于新农村社区建设真正实现“由管理走向治理”。

二、中国传统治理思想与现代治理理论

长期以来,中国农村地区的治理模式受到中国传统治理思想的影响。早在春秋战国时期,政治思想家就对治理思想进行了相关阐述。《孔子家语·贤君》中有“吾欲使官府治理,为之奈何?”《荀子·君道》中有“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”把“治理”理解为“管理和统治”,是秦汉以后居主导地位的儒家-法家的政治文化传统。由此,在以往的中国治理实践过程中,中国传统的治理思想主要存在“社会控制”和“社会管理”两种价值取向和学理解释。其中,“社会控制”强调国家是单一的治理主体,国家在治理过程中担当着管制和主导作用,权力的运行是自上而下的管控且具有强制性,治理的结果以统治者利益或国家利益为目标导向。而“社会管理”的治理主体乃是统治者或国家/政府,表现为“强国家-弱社会”的治理模式,国家在治理过程中仍然担任着管制和主导作用,自上而下的管理是其权力运行的基础,同样以统治者或国家利益为导向。

现代治理理论与中国传统治理思想区别显著,具有四个基本特征:治理是过程,强调连续性,并非是一套国家制定的规则体系或某种活动;治理以各种利益协调和多元主体为基础,而非政府单一主体的支配性行政管控;治理不仅存在于公共职能部门,还涉及私有领域,尤其是公共部门与非公共部门的合作,即国家与社会的良性互动;治理不是一种自上而下的行政命令和管理机制,而是各个治理主体之间横向协调和协商,以达到公共利益共享与共治为目标的持续的相互作用。格里·斯托克指出:“治理的本质在于,它所偏重的治理机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是,它所要创造的结构和秩序不能从外部强加;它之所以发挥作用,是要依靠多种利益主体进行治理以及互相发生影响的行为者的互动’。”由此可见,“治理”的核心思想在于转变政府单一管理模式,强调社会多元力量的综合运用,发挥各个治理主体的主动性和创造性,以实现从社会管控模式走向以民主法治为基础的现代社会治理。或者说,治理是依靠民主和法治,合理和有效地协调和整合不同利益主体和社会资源,充分发挥居民个体参与治理的作用和积极性,协调和化解各种社会矛盾冲突,科学有效地应对社会风险,保障公民的各种合法权益和公民权利“四权”,以达到公共利益共享和基层社区自治。

“治理机制理论”作为现代治理理论在公司治理和组织治理中的具体体现,是在经济学的理论基础上发展而来的。威廉姆森在《治理机制》(1996)一书中认为复杂性和适应性是所有经济组织的两个最大特征,该观点为他在此后的研究中向制度建设和社会治理方向拓展提供了理论基础。张群群(2010)对该观点进行了概括:复杂性突出表现在人类社会发展过程的不确定性、有限理性和机会主义三者之间的结合,由此增大了风险产生的几率,这必然会使组织的运作变得异常复杂和多变;适应性则表现为人类(包括个人)作为行为主体对风险具有较强的洞察能力,能够在制度建构过程中设计和形成一种结构功能大致相同但在实质上明显不同的治理结构和组织行为模式,由此形成了较强的适应性并能抵御或克服公共事务治理中存在的各种风险。以经济组织具有复杂性和适应性的观点为基础,威廉姆森进一步将政治学中个体与集体、个体与个体的“契约理论”与“治理机制”进行了结合,强调个体主体意识和个体功能的发挥,在治理过程中通过遵守自制的“契约”及其“契约”精神达到利益协调共享、社会和谐共治。他在《治理机制》(1996)中提出,每一种治理模式(市场、混合模式、等级制度)都需要一种特殊形式的契约法的支持。例如,村规民俗或规则就是契约,强调主体平等、志愿缔约、格守承诺的契约精神。为此,契约法在治理中发挥着不可或缺的作用,与之相应,治理也需关注各种契约风险的鉴别、解释和缓解。契约理论的引入使得威廉姆森倡导的“治理机制理论”实现了由经济学领域向公共管理领域的延伸。因此,“治理机制理论”是在现代治理理论基础上延展出来的一种理论框架,它将契约作为一种途径纳入治理过程,并以契约为媒介将多元主体纳入治理系统中,强调对个体利益、平等和意愿的尊重,以及个体能动性的充分发挥,以此实现多主体治理和利益协调,进而实现治理模式的现代化转型。

本文将以“治理机制理论”为代表的现代治理理论应用到农村社区治理转型的考察和研究中,探寻新农村建设中现代农村社区转型过程中新型社区治理的新模式,进而弥补中国传统治理思想影响下农村治理的不足与缺陷,在改变农村治理格局的同时,使得当前的农村治理能够适应新时代的发展需要。

三、QL农村社区治理转型的困境与影响因素分析

为适应城乡功能的结构调整,推动城乡一体化建设的步伐,湖北省自2013年就开始在农村地区推行农村社区改造工程,主要采取“村民自建”“拆迁还建”和“迁村腾地”三种模式。在由村落到社区这一物理形态变化过程中,如何真正建立健全农村社区治理机制、提升治理效能,这需要将涉及农村社区治理的政策规则、人员结构和制度设计纳入一个统一的整体中进行思考,探索一条适合农村社会发展并能提高农村社区治理水平的道路。

QL农村社区作为湖北省荆门市“拆村腾地”模式的典型代表,是该地区首个进行改造的大型农村社区。QL农村社区由七岭、罗咀、熊店和松店四村集并而成,总面积为19.16平方公里,共有住户820户、3076人。新社区建设的首期规划为450亩,按照“一户一基、统一建设”的模式,社区拟建设民居530套,在社区中完善基础设施,建设党员服务中心、污水处理池、老年人生活照料中心、幼儿园和公共厕所等。在产业规划方面,突出发展“高端苗木、精品养殖、农产品加工、休闲观光”四大产业带,即沿团何路打造花卉苗木产业带,环七岭沟水库和朱家沟水库发展休闲观光产业带,在中部地区发展特色种植、养殖和农产品加工业带,在新埠河以西的熊店、罗咀片区和张贺总干二支渠以东松店片区依托良好的水源条件发展高效种植业带,从而实现组织联建、阵地连并、产业联动的目标。在推动物理形态改造的同时,QL农村社区以治理机制理论为指导,把政府、社区干部、社区居民、团体组织纳入一个治理系统中,着力推动社区治理模式的转型升级。

本研究采用跟踪分析的方法,分别于2014年(社区物理形态改造期)和2016年(社区治理模式转型期)开展了问卷调查和结构式访谈,探究治理模式转型的困境及其核心影响因素,分析和总结QL农村社区推动治理模式转型的主要途径。同时,分析被访居民对社区改造前期和后期治理效果的态度评价,以测评治理机制理论在农村社区转型过程中进行应用的合理性。其中,2014年的调研中总计发放问卷150份,回收141份,有效问卷141份,问卷有效回收率100%,访谈20人次。同一问卷在2016年的调研中总计发放150份,回收143份,有效问卷143份,问卷有效回收率100%,访谈20人次。

(一)QL农村社区治理模式转型的困境分析

2014QL农村社区的物理形态改造进入收尾阶段,分散居住的村居模式变为统一居住、统一管理的社区模式,而合村并居的现状对如何重新整合社区资源、强化社区治理提出了极大的挑战。在2014年的态度测评和访谈结果中发现,物理形态转型以后的农村社区,在推动治理模式转型的过程中主要存在以下困境:

1.熟人社会关系逐步瓦解,传统治理的动力趋于弱化

传统村居模式下,QL村依靠礼俗构建了一个熟人社会,邻里关系和睦。但是,近几年伴随着人口流动性的增强,居民之间的熟悉程度越来越低,居民个体原子化特征更加明显,熟人社会逐步瓦解,农村社区治理难度增大。

1 社区邻里关系的态度评价(2014年)


由表1可见,社区居民对于社区内邻里之间关系的评价较差(认为“不好”的占比48.2%)。与此同时,在对农村社区建设中存在问题的预设内容中(如表2),认为“邻里关系冷淡,没有亲善和睦、守望相助的风气”占比25.6%。这表明,农村社区化改造在打破传统村居物理空间的同时,也逐步瓦解了传统村居的社会关系。原有依托人际关系所形成的内生凝聚力被淡化,人际关系淡漠成为农村社区治理面临的新问题。

2 社区建设过程中存在的问题 (2014年)


2.“权力型”治理模式受到挑战,居民对于居委会的信任度下降

在中国的农村治理中,“权力型”治理模式长期占据主导地位。随着强制性行政权力渗透到乡土社会,所谓的乡村治理便是完成层出不穷的政府任务的过程。尽管大部分村干部怀有对善治的追求,但随着居民文化水平的提高以及民主意识的增强,居民对于居委会的态度开始由信任转变为存有戒备和抵触心理,抑或选择敬而远之,干群矛盾和治理风险增加,情感交融式的干群关系几乎很难实现。

3 社区居委会与居民的关系 (2014年)


4 社区居委会的工作现状 (2014年)


本研究在调研过程中针对“社区居委会与居民的关系”(表3)和“社区居委会的工作现状”(表4)进行了调查。调查发现,有68.8%的居民认为社区居委会与居民之间的“关系一般”或者“说不清”,有52.5%的居民认为社区居委会存在着“办事不妥”或者“什么事情也不办”等问题。由此可见,社区居民和社区居委会尤其是社区管理人员的关系没有达到理想状态下的融洽程度。

(二)QL农村社区治理模式转型的影响因素分析

随着社区形态的逐步改造,社区建设的参与主体逐渐多元,影响社区治理的因素日趋复杂化、多样化。本研究将其影响因素概括为总体评价、引导职能、公益服务和民主决策等10项,运用李克特量表对居民的态度进行测评,探究影响社区治理模式转型的几个关键因素。

本研究所采用的主要分析方法为“因子分析”。在正式分析之前对问卷的信度和效度进行析”。在正式分析之前对问卷的信度和效度进行测量,以观测本研究所概括的10项因素是否适合进行因子分析。分析发现:10项的科隆巴赫alpha系数值为0.732,表示10项因素的内部一致性为佳,即因素内部具有较高的区分能力,可以保留,由此进入到下一因子分析程序。如表5所示,样本的KMO值为0.731Bartlett的值为756.553df=55p=0.000),表明数据的相关矩阵不是单位矩阵,可以进行因子分析。

5 KMOBartlett的检验



1 碎石图

采用主成份分析法,结果表明特征根大于1的因素有2个,累计可以解释总体变异的68.836%。根据碎石图(图1)进行观察,第2个因素以后的数据呈明显的平缓趋势,因而决定提取2个因素,累计可以解释总体变异的61.625%。对10个项目进行因子分析,方差最大化旋转经3次迭代收敛。具体结果见表6。探索性因子分析共提取了2个因素(包括10个项目),具体如下:因素一包括项目X1X3X2X4,共计4个项目。主要反映的是作为农村社区的居委会干部在农村社区治理过程中能否充分发挥其积极引导社区居民参与社区治理的职能,将治理的主导权实质性地转移到社区居民手中,本研究将这一因素命名为“引导因素”。

6 旋转成份矩阵



因素二包括项目X6X5X7X8X10X9,共计6个项目。主要反映的是社区居民能否树立社区主人翁意识,积极发挥自身特长和优势,在便民活动、就业辅助等活动中贡献智慧与力量,从而实现由被管理者到治理人的角色转变。本研究将这一因素命名为“参与因素”。结合前文对社区治理中存在的缺陷以及影响社区治理因素的因子分析,本研究从社区治理互动过程中的两个重要角色(社区干部、社区居民)出发,将影响治理模式转型的主要因素归纳为以下两个方面:

1.社区干部角色定位偏差

在当前社区治理过程中,社区干部对自身的角色定位存在严重偏差,在实际的互动治理中未能很好地把握住改善治理的两大核心要素。在上文的实证分析中,我们通过因子分析总结了影响农村社区治理模式转型的两大因素:引导因素和参与因素。从实质上看,这两大因素的存在其实对社区干部的角色转变提出了具体要求,即发挥居民主体作用,引导居民参与社区建设,变传统的管理者为服务者。然而,在实际实施过程中该社区的管理者却存在着角色定位偏差,未能真正落实这两个核心要素。以调研中的实际问题看,社区居民认为当前社区治理存在的三大主要问题(见表2)包括“社区服务很少”(63.1%)、“缺乏公共活动场所和公益设施”(44.0%)、“对困难群体的关怀很欠缺”(34.8%),这表明社区干部仍未完全转变自身管理者角色,这是制约该社区治理模式转型的主要障碍。

2.社区居民缺乏融入感

社区居民缺乏社区融入感,参与社区治理的动力不足。当前农村社区治理需要社区居民与社区干部良性互动,缺少任何一方的有效参与都无法达到预期效果。社区居民作为社区治理的主体因素,其作用的发挥具有十分重要的意义。然而,我们在实证研究中发现,受传统思想的影响,加上自身参与社区治理的能力和素质存在缺陷,该社区的居民对于社区治理缺乏融入感,个体力量得不到充分发挥,制约了社区治理发展的内在动力。在对该社区管理者以及当地政府的访谈中我们发现,社区在改革过程中采取过多种途径调动社区居民的积极性,使他们参与到治理过程中,但居民的回应是“你们领导们自己看着办就行,我们没意见”“这些东西我们也不懂”等。为了社区工作的顺利开展,社区管理人员只能自己硬着头皮上。由此可见,该社区的居民对参与社区治理态度淡漠,很难融入到社区治理中,这成为制约社区治理能力提升的另一个障碍。

四、QL农村社区治理模式的探索与实践

2015年底,QL农村社区在实现物理形态转型以后,将社区建设的重点放在了治理模式转型的探索上,社区治理焕发了新的活力:积极引入并发挥政府和社会组织的力量,构建多元互动的立体治理框架;充分调动社区两大行动主体的积极性,培育参与社区治理的能力与水平;增强社区居民之间的良性互动,重塑情感共同体;制定社区管理规范与村规民约,增强社区治理的规范性和约束力;全盘整合社区治理资源,确保治理资源的有效合理应用。具体途径可以概括为以下几个方面:

(一)政府部门:积极引导,合理配置社区治理资源

传统农村治理模式的固化以及农村地区治理资源的匮乏,在一定程度上阻碍了农村社区治理模式的转型升级。因此,转型初期政府部门的引导与资源配置尤为重要。在QL农村社区的转型过程中,当地政府除在人力、财力等方面给予支持,还在智力方面给予了有效支持和帮扶。通过选派帮扶工作小组、专业团队以及社会团体进村进行现场指导,因地制宜地为QL农村社区建设出谋划策。选拔社区干部和居民代表进行集中业务培训和外出参观学习,从知识和实践两个层面,增强社区内部成员对于社区治理模式转型的认知程度,为社区从自身实际出发探索一条可操作的转型之路奠定基础。与此同时,政府部门制定了详细的考核机制与社区居民参与考评的评价体系,将社区治理的效果及居民评议纳入相关单位和部门的年度工作考评中,以此确保各条线工作的精准性和实效性。

(二)社区干部:转变角色,强调资源承接与服务能力

政府部门的积极引导和资源的配置倾向,在激发社区干部工作积极性的同时,也督促社区干部从自身角度出发探索转型途径。调研过程中发现,两年的时间里,社区干部的工作思维发生了明显变化,在摒除传统“一言堂”工作模式的同时,注重发挥社区居民在社区治理过程中的主体作用。以形式多样、特色鲜明的活动为载体,引导社区居民参与到社区治理过程中,激发社区居民参与社区治理的能动性。突出自身服务者的角色,深入社区居民当中,通过上门走访等形式具体了解居民的个性化需求,建立和完善居民档案对居民进行针对性帮扶,成立社区居民自治小组引导社区居民制定社区自治管理条例等,推动落实社区居民自我管理、自我教育和自我约束,增强了社区居民对社区干部的信任感。社区治理着力构建有效的交流互动机制,社区干部在事关社区建设的重大决策制定过程中能够秉承公开、公正的态度,广泛汲取社区居民的意见。注重社区内部社团组织在社区治理过程的能动作用,积极扶持特色鲜明、组织性强的群众社团,并依托社团领袖的个人影响力,引导社区居民参与社区治理,实现社区治理过程的和谐互动。

(三)社区居民:逐步适应,积极参与社区治理

农村社区在改革以后实现了散居状态到集居状态的物理形态变化,这一变化使居民对于“社区”这一新的居住条件有了新的认知。与此同时,政府部门的积极引导和社区干部角色发生的变化,提升了居民参与社区事务的自治意识。在居民自治活动的引导下,越来越多的居民参与自治的热情被带动起来。不少居民开始作为直接参与者,以网格员、志愿者等身份承担起了一部分社区治理和服务的功能,在日常生活中借助居民自治小组等平台,积极参与和讨论居住环境、社区服务、环境治理、制定规则、文化生活、居民纠纷等与居民切身利益相关的公共事务,为推动社区自治的转型建言献策,这些活动提升了居民参与治理的自信心。社区居民还自发形成广场舞队、书法班、舞蹈班等团体,这些团体既有助于凝聚社区居民,增强居民和邻里之间的亲和力和信任感,更有利于动员居民参与社区自治活动。此外,社区居民对邻里关系以及社区居委会与社区居民关系的态度也有明显改善,这凸显了新型治理模式在提升社区治理能力方面的有效性。

7 社区邻里关系的态度评价 (2016年)


社区建设过程中存在的问题 (2016年)


9 社区居委会与居民的关系 (2016年)


10 社区居委会的工作现状 (2016年)


本研究于2016年对2014年问卷中关于“邻里关系”以及“社区居委会与社区居民的关系”两部分问题再次进行了测量。在保持有效问卷数量不变的情况下,测量结果(表7-表10)总体表明邻里关系明显改善,社区居民对于社区居委会干部的评价有了明显提升。其中,认为邻里关系好的由51.8%提升到了65%,认为“邻里关系冷淡,没有亲善和睦、守望相助的风气”的则由25.6%下降到9.1%。认为社区居委会与居民关系“相互融洽”的占比由31.2%提升到48.2%,认为社区居委会“工作认真负责”的由43.3%提升到67.8%。与此同时,认为居委会“对部分事情办不妥”和“什么事情也不办”的占比明显下降,分别由46.1%6.4%下降到30.8%1.4%

综合上述分析,QL农村社区治理模式的转型不是一蹴而就的。社区物理形态的改变为其创造了有利环境;政府部门的支持与资源倾向,为其转型提供了有效的外部支持;社区干部和社区居民思维模式以及行动力的转变,为其转型奠定了坚实的基础。由此可见,要想真正实现农村社区治理模式的转型并非通过单一因素影响或单一主体的努力就能实现,它需要运用治理机制理论,将各项主体、各种影响因素纳入一个系统中进行思考,构建内部与外部的有效连接,形成一个多元互动的治理结构。

五、结语

本研究探索了一种现代治理机制理论指导下的农村社区治理新模式。作为一种综合性、系统性的治理模式,它从社区的内部治理出发,将政府部门、社会组织、社区干部、社区居民以及所处社区环境纳入一个系统,实现了多元主体、居民参与、共享共治,突出了个体行动者在系统内部作用的发挥。从“情感”因素中寻求各主体之间的信任联结点,通过“利益”引导社区居民参与治理,并以法治和村规民约等因素为保障,从而实现以契约为基础的多元参与新型治理模式,验证了现代治理机制理论的有效性和可行性。

湖北省QL农村社区将物理形态的改造与治理形态的转型纳入同一轨道,在将原有散居变成集居的同时,将所有治理主体纳入一个统一系统进行统筹改造,突破传统自上而下的治理结构,充分引导、挖掘并发挥居民个体作为治理过程中重要主体的能动性和积极性,提升了治理效能,推动了社区的和谐发展。

党的十八大以来,基层自治实践的重要性越来越突出,社区治理作为基层自治中的一个重要内容备受关注。在经济社会高速发展以及人口流动性急速增加的背景下,能否充分发挥居民在社区治理中的主体性作用以及如何实现多元主体共享共治是衡量现代新型社区治理的重要指标,理应作为一项中长期课题被研究者持续关注。