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中国国家治理体系的内在紧张与自我调适——基于湖北省L镇综合扶贫改革的个案研究

作者:刘义强 李 壮  责任编辑:网络部  信息来源:《学习与探索》2017年08期  发布时间:2018-10-16  浏览次数: 1450

【摘 要】改革开放以来,中国的国家治理体系呈现出矛盾与成效并存的格局。关于这一问题的研究,众多学者主张立足于政治系统的整体性,并以组织社会学为视角进行综合分析。通过对综合扶贫改革的经验案例的深度分析,可以发现国家治理体系在基层社会中存在着内在紧张—自我调适的运行机制,其紧张机制显现为单向度的治理理念、层级治理结构张力失衡和治理机制刚化等。但是,在自主性提升作用下,政治系统在科层制之外则变通反应出“自我调适”机制,促进内部合作与协调,达到保持稳定、实现治理的目标,其表现为小组政治、组织权变和非正式沟通机制。然而,这种机制也存在内在局限性,亟须未来的改革予以突破。

【关键词】国家治理体系;内在紧张;自我调适;综合扶贫改革


中共十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。总目标的提出,表明我们党对国家治理的认识提升到了新的高度,反映了我们党的国家治理理念和治理模式正在发生广泛而深刻的变革[1]。在全面深化改革之际,将“中国奇迹”背后的国家治理体系的经验及其局限加以理论化研究,是探讨国家治理体系现代化改革的重要议题。改革开放以来,一方面国家治理体系发挥了巨大的制度优势,维护了稳定的政治秩序,在面对社会转型的压力下始终保持着稳定有效的治理能力,是塑造“中国奇迹”背后的制度基础。尤其在扶贫治理成效方面,近15年中,中国带领超过6亿人口摆脱贫困,相当于全球脱贫总人口的约70%,是第一个实现“千年发展目标”(即在2015年前将贫困人口减少一半)的发展中国家,为全球反贫困事业做出突出贡献。另一方面,大量研究者敏锐地洞察到国家治理体系的内在矛盾,诸如中央—地方的财权与事权错置、条块关系紧张、权力寻租与部门腐败、GDP崇拜、政令不通与政策落地难,等等。由此,一个看似矛盾的现象需要解释,即改革开放以来国家治理体系为何矛盾与成效并存?为何在政治体制改革相对迟滞的条件下国家治理体系仍然可以保持稳健的治理能力?本文基于组织社会学分析视角,以湖北省L镇综合扶贫改革为个案,既关注治理体制变迁的动因,又从公共政策执行过程中考察治理机制的微观调整。因此,从案例研究中发现国家治理体系的“内在紧张—自我调适”模式,是解释国家治理体系矛盾与成效并存的中介变量。

一、国家治理体系研究评述

改革开放以来,中国以出乎世界意料的方式,实现了以长时期经济高速增长和政治社会相对稳定并存的中国奇迹。在经济解释之外,人们更多看到国家因素在这场奇迹中的鲜明角色。那么,是什么样的国家治理体系实现了中国崛起?正是基于这样的思考,国家治理体系成为研究中国发展的重要视角。

1.关于中国国家治理体系的基本形态之述评

“什么样的国家治理体系实现了中国崛起?”目前学界基本从国家权力边界、国家建设目标与路径、政经关系三个角度界定1978年以来我国国家治理体系的基本形态,形成了三种主流观点:威权主义体制、发展型政府体制和中国模式。

第一,西方学者以国家权力边界为标准将中国视为威权主义体制(或全能主义体制),即中央政府享有绝对的权威和专断性权力、强大的政治动员能力,地方政府和社会处于被支配和依附的位置。这种观点合理性在于其看到中国一贯的“强政府、弱社会”结构,尤其是强大的领导能力、国家维稳机制、压力型体制。但随着民主化改革、市场经济发展、公民社会发育,国家自主性程度日益下降,单纯的威权体制出现软化趋势,颇为热烈的基层协商民主实践与威权体制并行不悖[2]。亦有学者认为中国已是一个处于发展中的“共治式的威权体制”[3],如许成钢则将其归纳为区域分权的威权主义体制(regionally decentralized authoritarian system[4]。这一视角难以解释中国国家治理在基层社会显现出来的高度灵活性特征,夸大了体制僵硬性的一面。

第二,从国家建设目标与路径角度而言,发展型国家理论认为规范的国家干预可以迅速提高后工业化国家的赶超速度。此观点是比较分析东亚国家在向现代工业社会转变的过程中,以经济建设为主要目标,以国家推动为主体力量,以经济增长作为政治合法性的主要来源,以资源大量投入生产性部门为特征的政府模式[5]。中国改革开放以来的确依托强大的国家动员能力,实现了被称之为“中国奇迹”的国家主导的快速工业化进程。但是,这一解释进路对国家作用的强调,难以解释为何中国在工业化进程中逐步采取让市场主导资源配置的战略而表现出对国家干预市场负效应的较大关注。

第三,从政经关系出发,部分学者将中国独特的发展道路总结为中国模式。乔舒亚·雷默(Joshua Ramo)将中国模式概括为“北京共识”,主要包括三方面内容:注重技术创新,追求发展的平等性与可持续性,坚持自主发展的道路[6]。郑永年认为中国模式的核心是中国特有的政治经济模式,两者相互关联、互相强化,更重要的是其形成有着深刻的中国历史渊源——贤人政治和强大的国有经济[7]。这种关于国家治理模式的概括显得比较宏观,而如何找出中国模式中更具有解释力的“行动方案”是丰富中国模式讨论的关键。

2.关于中国国家治理体系的具体机制之述评

近年来,除了对基本形态进行研究外,越来越多的学者聚焦于“中国奇迹”背后国家治理体系的具体机制。一些具有中国特色的治理机制被发现和讨论,包括压力型体制、项目制、政策试点体制、行政发包制、锦标赛体制等,笔者将它们归为政府层级关系机制、资源分配管理机制、政策扩散机制三种类型。首先,压力型体制、行政发包制属于政府层级关系机制。改革开放以来,随着经济体制的转变,政府行政体制的运转机制从“动员体制”逐步转向“压力型体制”[8]。但事实上,增压越大,地方政府与社会的反弹力越大,诸如地方政府的截访行为、“跑部钱进”、群体性事件等。要想维持良好的社会秩序绝不能仅靠“压力型体制”。其次,项目制属于资源分配管理机制。渠敬东研究了分税制影响下产生的财政资源配置体制——项目制,并以此主张中国已经进入“项目治国”阶段[9],国家或地方可以直接面对项目承接的基层单位,其意图在于,在层级管理和控制之外,找到另外一条由国家(或地方)直接控制地方(或基层)财政运作的途径[10]。但项目制会导致村庄间差异以及政府—资本结合产生的资源配置不当和社会不平等等一系列问题[11]。再者,政策试点体制属于政策扩散机制。政策试点是我国政策实施过程中一个较为普遍的现象,地方政府层面的试验性政策跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的结合:一是纵向越级互动的“制度化捷径”,二是横向的各层级“领导小组”,三是正式科层制度支撑[12]

这些微观而具体、零散且碎片化的治理机制在不同程度和不同环节上将中国国家治理体系运转的实际情况概念化,触及政府过程、政策过程、央地互动关系等不同治理层面。但是现实政治是完整的,是政治体系、政治过程、公共政策的综合体。进而言之,如何通过深入案例研究将多层面的治理经验放入同一个分析框架,将是解释国家治理体系矛盾与成效并存的关键。

本文采用组织社会学视角,选取湖北L镇综合扶贫改革为个案,着重研究贫困治理中政府组织层级关系与行为的演变,分析国家治理在基层实践的行动,以透视中国国家治理的实践逻辑。湖北恩施州L镇位于我国集中连片特困山区——武陵山区,国土面积286平方公里,现辖1个社区、18个行政村、148个村民小组,2012年末全镇总人口68663人。2014L镇调查显示,贫困人口20618人,贫困发生率30%5个村的贫困发生率超过50%[13]2012年和2013年李克强总理两次考察L镇,并做出“要求恩施在扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整等方面先行先试”的指示[14]。恩施州以L镇为点、恩施为片,以综合扶贫为抓手,以支持加快城镇化步伐和发展特色产业为“双轮驱动”,加快区域发展和扶贫攻坚步伐,为中西部连片特困地区脱贫致富探路子、积累经验、提供样板。L镇从2012年至今作为湖北省综合扶贫改革试点,伴随综合扶贫改革的开展,其治理体系经历了多次革新与调整,是管窥国家治理体系运作的典型案例。

二、“内在紧张”:扶贫过程中国家治理的结构困境

面对社会多元化,国家治理并未陷入“政府失败”论的困境,没有遵循新公共管理学派提出的“市场式政府”“参与式国家”“解制型政府”等改革药方,反而化解了其内在紧张。这里所说的内在紧张是指国家治理体系面临社会快速现代化时所表现出来的结构性矛盾与治理乏力,表现为公共政策的执行梗阻与目标偏离。从扶贫历史中可以归纳出国家治理体系的三大要素:治理理念、治理结构、治理机制。治理理念是公共政策制定与执行的宗旨;治理结构是政府层级之间及其与社会、市场的关系;治理机制是在预设治理结构中围绕资源配置而形成的分配、使用、监督、沟通等机制。L镇的综合扶贫模式,以政府主导、资本介入、社会协同的方式推动了资源下乡,改变了“山区三农”的贫穷面貌,这种模式嵌入中央与地方、部门与部门、政府与市场、社会的治理结构之中,可以看到原有治理体系面临的“内在紧张”。下文拟从治理理念、治理结构、治理机制三个方面予以描绘“内在紧张”的产生机制与具体表现。

1.单向度的治理理念:单向扶贫vs综合扶贫

作为世界上最大的发展中国家,贫困一直是党和政府治理的重心。中国大规模减贫是从1978年开始实施的,贫困治理理念在扶贫政策变革和治理体系变迁过程中发挥着至关重要的源作用。第一阶段:农村经济体制改革推动下的发展型缓贫阶段(19781985)。此阶段的扶贫政策以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革为重点,释放体制红利搭建脱贫致富的制度平台,此阶段的扶贫政策绩效显著并促使反贫困能力形成。第二阶段:以贫困县为重点的区域型扶贫开发阶段(19861993年)。此阶段的扶贫政策以重划贫困县并对其对口支援为重点,以打造贫困县产业基础为主要扶贫措施,此阶段的开发式扶贫绩效较前一个阶段更为突出,但也出现项目不经济、发展后劲不足、扶贫不精准等问题。第三阶段:以特殊困难区域为重点的攻坚型扶贫开发阶段(19942000年)。此阶段的扶贫政策依托我国西部大开发战略进一步划分集中连片特困区域,国家加大对这些特困地区的政策与资金投入,并引导市场向中西部倾斜。第四阶段:以全面小康社会建设为目标的综合型扶贫开发阶段(2001年至今)[15]。此阶段的综合性扶贫政策结合社会主义新农村建设和新型城镇化战略,主动引入市场与社会主体参与扶贫,根据一村一户不同的致贫原因而采取不同扶贫方案,确保扶贫资源精准到户。

前三阶段可以归为生存性贫困理念下的传统输血式扶贫。20世纪90年代以来,相关研究通过对中国农村贫困状况的动态观察发现,中国的农村贫困人口中有2/3的穷人属于发展性贫困群体,1/3的穷人属于生存性贫困群体[15]。生存性贫困理念下传统输血式扶贫可以奏效,但是进入发展性贫困,这种治理体系的绩效开始发生内卷化,如文末图1所示,19952002年我国扶贫每万元投入的边际效益呈递减趋势。经济学家阿马蒂亚·森的社会排斥论认为“低收入并不是贫困的唯一原因”,能力剥夺、社会不平等、信贷市场排斥、医疗保健缺失等才是诱使贫困的关键[16]。“发展性贫困”是国家治理缺位、市场机会缺乏与社会不公平的综合结果。传统单向度扶贫是以财政资源向地方投放为主线,这种扶贫方式与贫困人群的社会需求多元化相矛盾,最终导致“摊大饼、撒胡椒面”的效果。笔者就扶贫搬迁政策对LSYT村的田野调查表明,同样的扶贫搬迁补偿政策对不同阶层群众的影响不同,其中富裕阶层积极响应迁往城镇地区,而贫穷阶层几乎没有搬迁的想法,其原因在于补偿标准虽然符合市场价值但无法补齐搬迁费用,劳动力缺弱是大部分贫困户的致贫原因,他们更需要就地改善劳动力、改造人居环境、增加就业机会,这需要市场、社会、政府的多方参与。另有官方调查显示,占LLM村人口25%的贫困户选择不搬迁的原因,与笔者的结论相同。因此,目前启动的综合扶贫改革则需要充分调动国家、社会、市场因素形成贫困治理的大格局合力,而非政府单向资源投入。

2.治理结构倾斜:层级治理的张力失衡

在国家治理场域中,中央制订的公共政策,与地方制订的公共政策相比,往往具有宏观性特征。在国家公共政策出台之前,中央往往会先出台相关的规划(或称作“纲要”“指导意见”),使其具有宏观性、指导性,然后由牵头部门组织相关责任部门制定可以向全国范围指导和贯彻的一般公共政策文本。同时,“由于国家宏观层面的一般改革政策设计最终是要落实到一定的场域(地方为中观层、基层为微观层),而这个落实过程实际上己经转变为一次次的政策再细化和再规划的过程,地方可能会根据自身的地方性知识、特殊性和地区性利益运用自由量裁权对中央政策采取具体化处理,从而形成形态各异的公共政策,也即政策的层级性”[17]。实际上,政策层级性在政府层级治理结构中是以非均衡的方式展开的,表征为“层级性治理的张力失衡”。一方面,目前我国主要实行五层级结构,即中央——省——市——县——乡镇,宏观公共政策或规划纲要的再细化与再规划的任务并不是在层级结构之间均匀分布的,层级越低,政策细化的压力越大;另一方面,层级政策执行的绩效考核是从下往上考核的,上级考核压力自然集中于下级,从而形成绩效考核的连带机制,即为保证部门政绩,下级的政策执行效率必须快于上级的规划。下面以L镇综合扶贫改革为例分析“层级治理的张力失衡”的产生机制。

第一,高层推动、层级联动,压力型体制积极响应。20121228日—30日,李克强总理第二次视察恩施,提出综合扶贫改革的要求——“在扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整等方面先行先试”。2013216日,李克强总理对财政部部长谢旭人的《关于在湖北省恩施市开展综合扶贫试点的报告》进行批示;38日,国务院副秘书长丁学东批示:“要认真落实克强同志重要指示精神,做好湖北省恩施市L镇综合扶贫改革试点工作”;湖北省委省政府高度重视试点工作,湖北省委书记李鸿忠415日—16日到恩施调研,要求认真办好总理交办的事情;327日,省长王国生根据李鸿忠书记的意见,召开省政府专题会议,研究部署试点工作,并担任恩施综合扶贫改革工作领导小组组长;418日,湖北省委统战部部长张岱梨到恩施调研,督办恩施试点组织工作;副省长郭有明先后两次到恩施,专题调研部署试点建设。截至目前,湖北恩施全国综合扶贫改革试点正式确立并形成“国家战略、省级推动、州市实施”的工作模式。另外,李克强总理还特意通过汪洋副总理向恩施州转达“五年之约”,也就是在综合扶贫改革试点实施五年后他会第三次视察恩施的扶贫进展。高层政治家的治理理念与政治规划短时间嵌入治理体系,并设定任务完成时间表,既是政治机遇又是政治压力,共同刺激着治理体系的连锁反应。

第二,规划再细化与考核压力陡增,“条条”的“增压效果”显著。笔者在访谈县级与镇级的职能部门负责人时,常常听到来自基层的抱怨:上面千条线,下面一根针,层级越低,工作压力越大。以县镇两级的农业综合开发办公室(下文简称农发办)为例,因为L镇为典型山区农业,农业基础设施差、耕地细碎化、自然环境脆弱,在其职责范围内“农业综合开发”自然成为综合扶贫的基础工作。但是自从L镇启动综合扶贫改革以来共上报项目172个,农业综合开发项目大量增加,2013年比2012年激增1倍,达到38项。县镇农发办既要根据中央与上级部门规划制定本镇的农业开发规划,又要具体制定每个项目规划,同时又要配合环保、国土、农业等部门工作,对于一个只有不到20人的部门来说,项目进展速度如果不能达到上级规划,就要面临年度考核压力和资源分配减少的风险,其政治增压之大正如一位农发办领导所言:

我们部门规划由省农发办拿一个指导意见,自己州、市两级农发办拿一个具体的实施方案,这个要迅速编制,今年的5000万元已到账,我们必须马上编制项目,因为12月份还下不到项目,钱就要收回……另外干了一年,也要给我们财政部门一个说法,光看一个项目不行……如果看去看来跟去年看的没变化,那就不好说了,我不是施加压力,时间紧迫,五年总理还要来,不要等到五年后田才改好,茶叶才栽进去,要有成果,最起码五年农民人均纯收入至少要翻个两三倍,农民的新居改造也要有新亮点。

3.治理机制刚化:条块分割vs多属性治理

美国政策学家詹姆斯·安德森把政策界定为“一个有目的的活动过程。而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的”[18]。这一概念强调的是政策执行的多主体性、过程性与多属性。其中政策的多属性必然需要跨职能部门的联合治理行动。贺东航、孔繁斌以“全国农村集体林权制度改革”为典型案例,描述了大量地方经验和数据资料以展示集生态性、效益性、公平性目标于一体的林权改革,并将这种治理称为多属性治理,即针对公共政策的多属性特点,通过高位推动、信息交流、资源交换等治理手段,实现部门之间的合作,达致公共政策的有效执行[17]。本文所关注的“综合扶贫改革”案例与“农村集体林权改革”具有共同特征——多属性治理。另外,学者认为条块体制是中国政府权力得以运作的基本机制结构[19]。“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构,也包括部门、机构与其直属的事业单位,其行为遵循专业化原则。“块块”是指各级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构,其行为遵循综合性原则。所谓条块分割是指条条部门各自为政,难以协同配合,条块之间行政目标相互矛盾,从而造成组织的整体任务支离破碎。正如前文所说“综合扶贫”是集多重目标于一体的公共政策,其执行必然要求多属性治理,而条块分割很难实现多属性治理的目的,甚至会导致治理机制“刚化”。

L镇作为综合扶贫改革试点,其具体职能已由县镇条条承担,但是鉴于目前该试点承担着中央领导的热切期望与上级的政治压力,能否将经济资源与政治机遇转化为实际政绩将是该试点正式成为国家级试点的关键影响因素。事实上,在财政汲取日益集权的体制下,财政资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形,即财政转移支付采用项目制的方式灵活处理。项目制增加了部门的考评压力,“块块”规划的治理优先性被“条条”部门肢解。各个部门都强调自己在综合扶贫改革中的优先性和特殊性,要求人力物力精力倾斜。某部门领导说:

我们今年得到了7000万元项目资金,明年就不一定,要看整个发展势头,势头好上级部门就多给,势头不好就可能少给,所以我们一定要加紧落实,咱们不包揽天下,但咱们要扮演主角,地位不能忽视,应该给我们增加人手。

在谈到2013年的年度考核不理想时,该领导将原因归结为环保部门、审计部门不配合,没有及时履行该部门实施项目的环保评估和资金审计。造成这种条条阻隔的原因有两个:一是该部门必须首先应对上级“条条”的直接领导与项目摊派,为追求效率只能将涉及其他“条条”的业务搁置或延后;二是“块块”在“条条”的考核中比重大,遵循综合性原则考评“条条”,致使该部门不能获得高名次。这种政策执行的“孤岛现象”在县镇两级部门的每月工作汇报中亦有生动的体现(如下表所示)。


表每月工作汇报表



在改革开放以来的行政体制改革中,“条块”之间的互动机制历经了多次调整。在新中国前30年,政府部门的权力和资源大多下放到属地政府层次,因此“块块”权力更为重要;而在后30年,中央政府加强自上而下的管理和支配,从而强化了“条条”权力[20]。近年来,随着国家高层领导人对综合扶贫的重视,项目制成为迅速落实来自高层的政治规划,大量的财政资源通过“条条”传递与分配,“条条”权力得以强化,进一步刺激“条条”部门的利益追求欲望。相比之下,“块块”权力呈现收缩趋势,只剩下事中的协调权与事后的监管权。另外,在政策试点过程中,为达到正向政治示范而不是负向政治试错的目的,试点区往往在本级“块块”之上架设×××领导小组,打通与上级甚至高层“块块”的政治联系。这种政策执行机制也在一定程度上弱化了本级“块块”的重要性。无论处于作为一个整体的地方利益共同体角度,还是公共政策的多属性角度,条块融合与多属性治理是通向善治的必经之路。

三、“自我调适”:治理的经验与局限

前文分析了L镇综合扶贫治理体系发生的内在紧张,包含单向度的治理理念、层级治理结构的张力失衡、治理机制的刚化。为保证综合扶贫改革顺利开展,该县和L镇发挥组织自主性,针对内在紧张因子在原有治理体系上进行适应性变革,可以称之为“自我调适”机制。其调适反应分为:学习—拓展机制,可以有助于转换治理理念,实现“软指标硬指标化”;小组政治促使层级合作协调,形成联合行动;通过中国特色非正式治理机制增加条块互动机会,减少摩擦系数(详见文末图2)。

1.理念转换:学习—拓展机制

单向度的治理理念长期存在,不仅导致政策工具失灵,而且塑造了官员的扶贫思维。为避免综合扶贫理念被“老思路、老办法”侵蚀、违背高层指示精神,试点采取多种渠道加强官员的理念认同。具体来讲,治理理念的转换需要地方政府的政策试验以及制度创新来实现。但是地方政策试验在中国并不等于放任自流反复试验,或者随心所欲扩大政策范围,在分级制度之下最大限度地进行政策试验,恰恰体现了地方积极性和中央决策精神之间的辩证关系[21]。中国辽阔的地理疆域、单一制的结构形式、政党的核心行动者角色等基本条件都为地方试验提供了弹性空间。最重要的是,理念转换成功与否取决于地方政府的学习—拓展机制,即将来自外部的理念阐释和内化,并且采取一些手段适当拓展其内容,实现软指标硬指标化。这主要通过省州市领导小组的频繁开会研究,并将地方性知识与外来理念融合;再有各职能部门做出规划,然后上报中央主管领导,获得其意见,或者邀请主管领导视察指导。但是一旦有来自外部的新鲜理念更具号召力,则先前理念就会被淡化或遗忘,这似乎带有改革开放前“口号政治”的色彩。另外,笔者在实地调研中发现两个类似现象就反映这一点。恩施市处于集中连片特困地区,自综合扶贫改革试点以来,脱贫人数成为政府绩效考核的首要指标。20158月该市进行“六城同创”运动,将所有扶贫开发干部调离岗位,以达到短时间确保“六城”帽子的存留,访谈一名干部得知:“扶贫工作不可能一蹴而就,荣誉帽子可以喊喊口号就可以,而且还可以把‘六城同创’看作综合扶贫的成果,这不就一举两得了吗?”从中可以发现,组织学习与地方拓展机制虽然可以迅速凝聚官员共识与强化行动力,但口号政治的影子仍然存留,被动接受的理念的政治色彩浓于公共理性。2014年中央提出精准扶贫的理念,试点区同样迅速响应,将“政府便民服务大厅”换成“精准扶贫中心”,“牌子一换就意味着理念一变”,究竟综合扶贫与精准扶贫是什么关系并没有理清,造成了扶贫理念上的两套“符号系统”并行的局面。

2.合作与协调:小组政治

针对层级结构的张力失衡,湖北省政府与恩施州的主管领导和主要扶贫部门成立综合扶贫改革工作领导小组,恩施市(县级市)与L镇联合设置综合扶贫试点办公室(简称试点办),在本试点区域内的中心集镇(指LM村)设置试点办的派出机构,这些组织在纵横方向上起到促使部门间的合作与协调。所谓的小组政治治理机制,是指不属于正式的制度化运作方式、但又与正式制度紧密相关的非正式治理机制。在重大公共政策执行中,中央与地方往往会设置临时的“中共××小组”或“××试点办”。在恩施,这些“准正式”的治理机制具有三个特点:其一,组合性。“准正式”的治理机制本身难以通过有效的渠道独立完成相关任务,而是需要从正式制度中“抽调”出相关的要素,并对其进行“重新组合”,接着再按照新的方式进行运转。其二,灵活性。“准正式”的治理机制并非法定制度的组成部分,在法律法规中并无约束性的规定,较少受到成文规则的约束,没有那么多固定的原则或程序遵守,在开展实际活动时虽也有一定的工作步骤,但无须时时刻刻严格地遵循,运作过程的灵活性较为突出,在必要的时候常常突破相关的条条框框。其三,协调性。“准正式”的治理机制毕竟不属于正式制度,并不彰显于整个治理体系的外层,它们隐藏于正式制度框架之中,相关的功能分布于体系中各个层面和单元,由一系列“无形而有力”的精巧的治理方式构成[17]

为保证试点区的治理能力,恩施实行了配套的“高职低挂”人事制度,市镇两级的主管党政干部逐步派到基层担任主要领导干部,镇政府主要领导和基层工作经验丰富的干部到18个农村驻村,这样的人事制度就形成从州市——镇——村的一体化工作机制。虽然这种小组体制保证了项目进村的力度和公共政策执行的效度,利于不同层级的政府或条块部门有效沟通,通过多层级治理和多属性治理破解综合扶贫改革政策执行的困境,但是这种领导小组体制也具有明显的局限性。首先,这种“一竿子到底”的体制大包大揽,没有发挥社区作为基层自治单位的治理作用,常常以管理代替治理,明显与村民自治的基本政治制度相违背,甚至与《村民委员会组织法》相违背,暴露出轻法治化的特征。其次,L镇试点领导小组并未在正式组织设置上得到确认,导致权责不清晰,内部结构与人事常随项目的变动而变化,试点的协调监管功能往往只是符号化,重要决断权仍在部门领导手中。

3.双向互动:中国特色的非正式治理机制

为消解治理机制的刚化效应,中国政治系统衍生出具有中国特色的非正式互动机制,这些机制可以分为两类。

第一,临时性合署办公。两个或多个职能部门根据任务属性及项目数量临时合并,从而减少部门。在L镇扶贫工作办公室(下文简称扶贫办)主要负责整个试点区的扶贫总体规划、扶贫资金配置和贫困人口检测;而项目管理办公室(下文简称项目办)则负责项目的规划、申报、整理与验收,在2013年综合扶贫改革启动一年后,各种项目纷纷上马,项目办成为主力军,于是从扶贫办中分离,后因项目规划减少进入项目监管程序,与扶贫办的职能重合,两者成立精准扶贫办公室,但内部仍然分成两套班子。

第二,非正式沟通机制。这类机制主要有三种类型:领导现场办公会、部门现场推进会、不定期请示汇报会。例如,2013922日,主要市委领导和各职能部门负责人在L镇综合扶贫改革试点区举行现场推进会,并安排了各部门具体工作。20131023日,某省级职能部门领导在L镇进行综合扶贫改革工作调研后召开上下级职能部门联系会,L镇该职能部门借此机会与直属上级部门交流改革困难,并提出规划调整等意见,双方就项目申报、资金使用等达成本部门职权范围内的承诺。20146月试点办主要领导亲赴北京向综合扶贫的牵头部委——财政部汇报试点进展情况与成效,得到财政部领导的肯定与建议,也达成试点投融资体制创新的口头协议。

这些政治沟通机制可以看作是中国特色非正式治理机制,其有效性只能决定于特定的人事关系、个体的领导风格、领导人的政治意愿、下属部门的争取程度,其操作方式具有强烈的政治艺术色彩,这些带有协商性质的治理机制往往处于低制度化地带,其协议或共识仅供参考。

本文关注我国社会主义建设事业中至关重要的议题——扶贫治理,并选取湖北省L镇综合扶贫改革为个案,分析国家治理在基层实践的行动,以透视中国国家治理的实践逻辑。基于整体性治理,为回答改革开放以来为何国家治理体系矛盾与成效并存,本文尝试构建一个具有概括性的解释框架——“内在紧张—自我调适”(具体机制文末如图3所示),其作用机制如下所述:当作为组织的初始设置(治理体系的外部环境和内部要素)发生变革时,原始治理体系就会产生新的内在紧张—刺激因子,包括治理理念的转换、治理结构中的增压、治理机制中的权—责—财配置失衡,治理体系的自主性诱发自我调适—反应机制,包括学习—拓展机制、压力反弹机制、非正式治理机制,最终实现治理体系的内部平衡。

这项研究工作的意义在于找寻中国国家治理体系保持稳健的治理能力的机制,将学界关于中国发展道路的讨论从制度模式转向组织与治理机制。此外,从制度变迁角度看,“内在紧张—自我调适”是不同于强制性制度变迁与诱致性制度变迁的第三条道路,是外因推动和内因主导的混合性制度变迁。同时,我们也应清楚地看到这种治理机制的巨大局限性。概言之,这项研究还有相当大的深入空间,如何解释中国国家治理体系的组织自主性的特殊原因,将是完善“内在紧张—自我调适”解释框架的下一步工作。


1政府每万元资金投入的平均扶贫人数(19952002年)



2L镇试点工作体制



3解释框架示意图


参考文献:

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[20]渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009,(6.

[21]王绍光.学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示[J].中国社会科学,2008,(6.

注释:

1、所谓“压力型体制”指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。参见荣敬本、崔之元《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社1998年版,28页。

2、市场式政府、参与式政府、解制型政府等是西方新公共管理学派在反思凯恩斯主义和福利国家基础上提出的行政改革模式,以增强政府治理能力和降低行政成本为特征,旨在应对20世纪80年代以来西方国家经济发展停滞及其他的社会问题所导致的政府治理危机。参见盖伊·彼得斯《政府未来的治理模式》,吴爱明、夏宏图译,中国人民大学出版社2001年版,23页。

3、“内卷化”一词是美国人类学家吉尔茨在《农业内卷化》一书中提出的,是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中,把内卷化这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究,他把通过在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长的方式,即边际效益递减的方式,称为没有发展的增长,即“内卷化”。

4、湖北省联投公司于201310月前往LM村对农民迁移和扶贫政策实施的经济社会基础状况进行了考察。

5、“六城”是指优秀旅游城市、园林城市、文明城市、卫生城市、森林城市、环保模范城市。