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“贷”动式扶贫:金融助力打造脱贫“绩优股” ——基于湖北省京山县金融扶贫创新的调查与启示

作者:焦方杨  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究院  发布时间:2018-10-26  浏览次数: 740

习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出:“要发挥政府投入的主体和主导作用,发挥金融资金的引导和协同作用。”当前,扶贫攻坚已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期,如何强化政府统合力,发挥金融资本助推力,是打赢扶贫攻坚战的关键。然而,扶贫资金缺整合、金融参与缺机制、贫困户脱贫缺内力使扶贫战略落地步履维艰。为此,湖北省京山县统筹扶贫资金,完善金融参与机制,携手新型经营主体,以“贷”动式扶贫打造脱贫攻坚“绩优股”。具体而言,通过政策资金一体化统合各类扶贫资金、小额信贷股权化牵引新型经营主体参与扶贫、风险分担协同化嵌入保险扶贫机制,集成整合优势,凝聚扶贫动能,形成了政府发动、贫困户主动、新型农业经营主体带动、金融参与联动的社会化大扶贫格局,为决胜2020年脱贫攻坚提供了可借鉴样本。

一、资金分散,政策悬浮,安常守故难改扶贫“陈调”

长期以来,扶贫投入使用分散、方式单一,整合不够、精度不高,在政府主导主推模式下,社会参与有限,贫困户内生动力不足,扶贫攻坚举步难前。

(一)思维不宽,资金使用难成“一盘棋格局”

分散化、单一型、粗放式的投放办法导致扶贫“雨过地皮湿”。一方面,资金较零散,难以形成“大元气”。京山县扶贫资金基数大、种类多,除了到户民生资金,另有专项扶贫、驻村帮扶、社会捐助等5种扶贫资金,分散在22个部门,名目繁多,分头使用,效能大打折扣。另一方面,脱贫靠输血,难以形成“内动力”。资金直投模式使部分贫困户养成了“等靠要”的懒汉思维,加之劳力有限、资金不足、技术短板,贫困户脱贫内力不足。

(二)路径不畅,小额信贷难解“一公里难题”

2015年京山县就开始试点小额信贷,但因配套机制不完善,政策落地迟迟没能打通“最后一公里”。一是贫困农户不愿借钱,难克“人穷志短”。种养业门槛低、上手快,是发展脱贫产业的优选,但技术不成熟、风险抵御能力弱仍是挡在贫困户创业面前的“拦路虎”。罗店镇绿丰家庭农场负责人李清阳谈到:“2016年,部分贫困户贷款发展种养业亏了本,许多贫困户看到这种情况,就不愿贷款搞经营了。”二是涉农银行不敢放贷,惶成“过河之卒”。2016年,农商行对388户贫困户放贷2477万,大部分没有回本。“有些贫困户经营不善亏了本,有的好吃懒做,贷款拿去买手机、摩托车。”人保财险京山分公司张经理尴尬地说:“直接贷给他们就是肉包子打狗,有去无回!”

(三)机制不全,创业风险难破“一人担困境”

京山县农村地区发展种养业较为普遍,但因对自然和市场风险的抵御能力较弱,贫困户对其望而却步。其一,自然条件不稳,经营成败“听天由命”。京山县地处鄂中丘陵,雨量充沛但分布不匀,易发旱涝灾害。20167月,持续暴雨导致特大洪水,全县共淹死生猪5万余头,永隆镇损失严重,许多贫困户搞养殖创收不成,反遭雪上加霜。其二,市场运行波动,交易常遇“谷贱伤农”。2016年11月,京山县部分村镇出现禽流感疫情,引发市场强烈波动,禽类价格大幅下跌,本来贫困户就很弱,培植的扶贫项目又遭市场冲击,许多贫困农户抱怨:“扶贫扶贫,越扶越贫!”

二、三资聚合,金融助力,多元主体演绎脱贫“合奏”

为打好扶贫攻坚战,京山县强化三资整合、创新小额信贷入股方式、健全风险分担机制,形成了政府主导、社会协同的大扶贫格局。

(一)三资整合,升级“供给侧”,牵住扶贫“资本牛鼻子”

通过整合三资,创新扶贫资金投放方式,京山县牢牢牵住了扶贫的“资本牛鼻子”。第一,整合政府资金,发展扶贫产业。京山县出台《京山县关于创新建立全县资金整合机制实施精准扶贫的方案》,将扶贫投入高度整合、高效使用。截至20176月底,全县累计整合各级各类扶贫资金8亿余元,着力培育公司制企业127家,家庭农场28个,农民专业合作社884个,带动贫困农民23897人。第二,用活集体资产,盘活现有“基业”。绿林镇上世纪90年代开始发展袋料香菇种植,政府相继出资建设了9个袋料香菇集中摆放点和2个生产车间,但因场地小、设施简陋,不能满足标准化生产的需要。镇政府与永兴食品公司合作,将其租赁给公司改造经营,提取租金收入的80%为贫困户分红,既提高了集体资产利用率,又带动了贫困户脱贫。第三,调动农户资源,助力新型农业。对有劳动能力的贫困户,推行“三合一”培训模式、“三改”招聘方式,解决用工和务工难题。引导贫困户将承包土地、林地等集中流转到新型经营主体,将“储能”变“动能”。钱场镇荆条村23户贫困户将357亩土地流转至盛老汉家庭农场,保底加分红,每亩一年纯收入可达2000元。第四,折股量化三资,推动脱贫事业。探索资金量化折股、资源入股分红,推进“资金变股金、资源变股权、农民变股民”改革。2017年全县整合涉农财政资金和扶贫贷款6000万元,入股到59家农业新型经营主体,带动1660多户贫困户,直接分红800多万元。

(二)信贷入股,满足“需求端”,疏通收入“快速四车道”

京山县政府设立2000万元小额贷款风险补偿金,县农商行按不低于风险补偿金总量1:10的比例放大贷款2亿元,形成“10万元以内、3年期限、无担保、免抵押、全贴息”的小额扶贫贷,并通过“分贷合用统还”的方式,探索小额贷款股权化改革,为贫困户增收打通四条通道。一是保底分红,稳定贫困户保障性收入。引导贫困户将贷款投入到有基础、有优势、有潜力、有前景的新型经营主体,由其还本付息,贫困户获得贷款额6%的保底分红。罗店镇绿丰家庭农场与镇政府签定协议,吸收20户贫困户小额信贷,一户贷款10万元,每年每户保底分红6000元。二是就近就业,增加贫困户工资性收入。通过推动就近就业,让贫困户“劳力转移”,获得工资收入。2017年上半年,全县有2425名贫困农民实现本土就业。钱场镇荆条村单是盛老汉家庭农场就与20个贫困户签订了长期用工协议。三是定额回收,保障贫困户经营性收入。绿林镇集中全镇328户贫困户小额扶贫贷款3000万元,投入到永兴食品公司,公司为有劳动能力的贫困户提供种植菌棒,并签订购销合同,以市场价上浮10%的保底价回收产品,农户获得收入后再返还菌棒成本。四是鼓励创业,拓展贫困户创业性收入。小额贷款为贫困户创业“贷”来资金,“贷”来自信。永兴镇丰泉村一贫困户,丈夫因工伤高位截瘫,妻子为索赔上访十年。在政府引导下,她借助小额扶贫贷养鸡创业,第一年就回本获利。县扶贫办石攀主任说:“创业脱了贫,她不仅不上访了,反而很感激政府。”截至20176月,京山县共为735户贫困户发放小额扶贫贷5747万元,带动创业贫困户310户。

(三)保险兜底,打出“关键招”,形成创业“安全保护翼”

为更好落实金融机构参与扶贫,打消贫困户对贷款创业风险的顾虑,京山县实施政府基金拉动、财政贴息助力,集结各方资源和优势,形成了风险分担的有效机制。首先,四笔细账,算出风险管理“科学分析式”。县政府与人保财险京山支公司精准测算政府投资、群众受益、保险机构运营、承贷银行收益四笔账,奠定风险分担机制的科学基础。其次,三种保险,求得风险保障“分类答题法”。京山县政府与人保财险签订协议,为贷款贫困户提供人身、家庭财产、扶贫产业三项保险,参保费每户200元,保额20万元。2017年至今,全县投保贫困户14942户,总保费287.36万元。最后,四体分担,证明风险承担“多元求解方”。对贫困户因自然灾害、意外事故或市场因素造成的损失,担保公司负担50%,政府风险补偿金负担20%,银行负担20%,人保财险负担10%,以此确保风险发生时贫困户收入不减少、公司利益不损失、银行贷款不落空、扶贫效果不受挫。

(四)多方协同,组成“合力拳”,凝聚脱贫“命运共同体”

创新“政府 金融机构 新型经营主体 贫困户”的协同式扶贫模式,实现由政府单方发力到多主体共同推动扶贫的转变。其一,政府“想出兵法”,做好扶贫总指挥。京山县政府把握扶贫工作大局,明确中心任务,绘蓝图、定路径、建机制,优化扶贫资金整合及使用方式,积极有为的调动各方资源、各类主体参与到扶贫攻坚中来,凝聚了扶贫合力。其二,金融“选好支点”,发挥政策杠杆力。农商行与诚信担保公司、人保财险京山分公司有效合作,筑牢了放大政府扶贫资金的“支点”,理顺了金融扶贫机制。其三,产业“把握航向”,扩大辐射带动面。新型农业经营主体吸收小额信贷资金、利用产业扶贫政策,以其清晰的市场判断、成熟的经营策略、高效的产业链条,以点带面,发挥了强有力的带动作用。其四,农户“撸起袖子”,激活脱贫主动性。通过小额信贷和保险保障,政府鼓励一批贫困户自主创业,引导一批贫困户加入到新型农业经营主体,激发了贫困户的主动性,脱贫道路越拓越宽,越走越实。

三、政府统合,社会推动,同担共建谱写扶贫“新曲”

京山县将政策资金化零为整、将金融资本乘数放大、将风险溶解分散、将三资折股量化,化解了扶贫难题,扫除了脱贫障碍,谱写了政府主导、金融参与、同担共建的京山扶贫“新曲”。

(一)整合政策性资金是发挥扶贫聚合力的必要前提

在扶贫攻坚过程中,政策资金使用分散化、碎片化,一方面使有限的投入不能充分发挥应有效用,另一方面也难以将金融资本聚合到扶贫中来。对此,京山县出台扶贫资金整合方案,将各类扶贫资金整合起来“共办一桌席”,通过引入政府增信带动,“四两拨千斤”,充分发挥扶贫资金的撬动作用,扩大金融资本参与扶贫的广度、深度、力度,解决政府单一主导模式下资金捉襟见肘、投入左支右绌的困局,提升政府引力、凝聚扶贫合力、激活脱贫动力。

(二)折股量化资本参与市场经营是精准扶贫的有效途径

习近平总书记指出,“扶贫开发推进到今天这样的程度,贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”。但以何种手段实现扶贫的精准化,需要不断进行实践探索。京山县一方面通过三资量化折股,确保了股权到村到户到人,另一方面创新小额信贷股权化改革,将扶贫贷款入股到新型农业经营主体,使有经营能力的贫困户获得经营性收入,有劳动能力的贫困户获得工资性收入,无劳动能力的贫困户获得保底分红。通过折股量化资本这一有效手段,为贫困户“雪中送炭”,让扶贫落地落实,让脱贫有精度更有温度。

(三)金融资本参与是构筑社会化大扶贫格局的关键一环

习近平总书记在中央扶贫开发工作会议中强调,“要做好金融扶贫这篇文章。”在扶贫进入攻坚拔寨冲刺期的新形势下,如何调动金融资本参与,是扶贫再上台阶的重要突破口。京山县通过设置风险补偿金,利用乘数放大效应,打通关键环节,撬动金融资本,注入“源头活水”,为推动产业驱动型的“造血”式扶贫奠定了基础,为构筑社会化大扶贫格局找到了关键落点。

(四)健全风险分散机制是金融扶贫可持续发展的重要保障

金融扶贫是拓展扶贫投入的重要渠道,是脱贫攻坚的关键举措。然而,风险分担机制的缺乏严重制约了金融资本参与度和发展的可持续性。京山县联合农商银行、担保公司与保险机构,健全风险分担的长效机制,不仅调动了农户的创业主动性,也调动了银行参与扶贫以及新型农业经营主体带动脱贫的积极性,保障了金融扶贫的全面落实和持续发展。