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农村集体经营性建设用地入市改革的评估与展望——兼论农村“三块地”改革的市场化方向

作者:陈 明  责任编辑:网络部  信息来源:《农业经济问题》  发布时间:2018-10-31  浏览次数: 345

【摘 要】内容提要:2015年农村“三块地”改革试点启动以来,农村集体经营性建设用地入市改革取得积极进展,交易规则及制度体系初步建立。但现阶段改革离“建立城乡统一的建设用地市场”这一目标还有很大距离,主要存在与城镇化战略衔接不足、改革举措难以全面推开、与关联改革配套性不够等问题。以上问题只能依靠深化改革的市场化程度来破解,具体而言要在调整规划管理体制、探索市场化机制、深度打通“三块地”改革上有所突破。

【关键词】土地制度改革;集体经营性建设用地;“三块地”改革


一、引言

2015年,国家启动了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革(以下简称“三块地”改革)试点工作。从试点进展来看,各地对农村集体经营性建设用地入市改革(必要时简称“入市改革”)推进最为积极,这项改革效果也最为明显。

截至2013年底,中国农村集体建设用地面积达3.1亿亩,其中经营性建设用地面积4200万亩,约占到集体建设用地的13.3%(叶兴庆,2015)。2015年中国的城市建成区面积约7350万亩,也就是说,农村集体经营性建设用地面积超过全国城市建成区面积的一半。长期以来,我们一边为了城市建设大规模征地,而另一边,如此巨大的一笔土地资源处于闲置状态。本轮农村集体经营性建设用地入市改革,核心就是要探索此类土地直接入市交易的政策框架与市场机制,既要落实农民财产权利,又要激活农村土地资源的市场属性。

近些年,关于农村集体建设用地入市的讨论不断升温(高圣平、刘守英,2007;党国英,2013;于建嵘,2015;)。本轮改革试点启动以来,相关研究大量涌现,这些研究大致可以划分为三类:一是对改革试点中具体案例的典型解剖(宇龙,2016;舒宁,2017);二是对于“三块地”改革的总体评述(董祚继,2016;夏柱智,2017);三是结合此前各地试点开展的比较研究(何格等,2016;丁琳琳等,2016)。以上研究对农村集体建设用地入市的前世今生和典型做法作了系统梳理,但同时也存在两个方面的问题:一是部分研究观念上先入为主,因为目前改革暴露问题或者存在困难就质疑改革方向(夏柱智,2017),在逻辑上站不住脚;这在一定程度上要归因于问题的第二点,即未能对本轮农村集体经营性建设用地入市改革作出全面的专门评估。

对此,本文拟对农村集体经营性建设用地入市改革进展梳理的基础上,对改革的可行性、有效性和协同性等方面进行评估,并提出深化改革的若干政策建议。

二、农村集体建设用地入市:起源与演进

(一)集体经营性建设用地的由来

集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

作为集体经营性建设用地大头的,主要是以前乡镇企业的占地。上世纪八九十年代,乡镇企业能够异军突起成为中国经济重要的经济增长极,与这一时期相对宽松的土地制度不无关系。我国第一部《土地管理法》是1986年制定的,在此之前,农村土地的利用管理基本上处于法律空白状态。即便到1986年《土地管理法》颁布实施之后,农村建设用地的管理仍旧宽松。比如,这部法律中规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,新增农村建设用地由县级政府负责审批,使用存量建设用地乡镇政府就可以审批。正是在这一相对宽松的土地管理制度下,不但乡镇企业出现了蓬勃发展,而且农村建设用地自发的市场交易也开始出现。

不过,这一局面持续的时间并不长,国家很快加强了对农村集体建设用地的管控。1998年修订的《土地管理法》规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定农用地转用年度计划实行指令性管理,并且明确将农村集体建设用地纳入土地利用年度计划。这样一来,政府一方面控制了新增建设用地指标,另一方面垄断了建设用地一级市场。2004年是集体建设用地的分水岭。在此之后,由于以上政策的规制,乡镇企业占地既难新增又难流转,几乎处于固化状态。

这一时期的乡镇企业占地构成了我们今天所说的农村集体经营性建设用地的主体。无论乡镇企业是否继续兴办,各地后来在编制土地利用规划和城市规划时,通常都对其所占土地的建设用地属性给予了承认。后来的政策文件中通常把这部分土地将之称为集体“经营性”建设用地,以与农村宅基地和公益用地相区别。所以严格讲,农村集体经营性建设用地并不是一种由法律所规定的用地类型,而是在农村建设用地上兴办乡镇企业之后的遗留产物。

(二)历次入市试点

巧合的是,就在1998年到2004年间强化土地管控同时,我国的经济发展出现了两个重大拐点。一个是乡镇企业开始走下坡路。在此期间,大量乡镇企业倒闭,此前乡镇企业占用的大量建设用地闲置出来。另一个是城镇化步伐陡然加速。伴随着城镇化的快速扩张,全国范围内都出现了建设用地供不应求的情况。这两大拐点的出现使得农村建设用地的固化本身成为“问题”,饱受诟病。为了化解这一矛盾,这一时期国家一面加强了对农村集体建设用地的管控,又同时开始探索农村集体建设用地入市的可行路径。

早在2000年,国土资源部就在芜湖、南京、苏州、湖州、上海市青浦区、佛山市南海区等9个地区布置了集体建设用地使用权流转试点。与本轮改革相比,这一阶段的改革步子迈得更大。

首先,不强调“经营性”。这一阶段的改革并未对集体建设用地作进一步的区分,事实上当时也没有“农村集体经营性建设用地”这个概念。在大部分的试点地区,乡镇企业、村庄公共设施、公益事业占地,以及村庄合并、宅基地整理后新增的存量集体建设用地都可以入市交易。

另外,入市方式也更多。这一阶段的改革允许集体建设用地的使用权通过出让、租赁、作价出资(入股)、联营联建、置换、抵押等方式流转。而本轮改革最初只设定了出让、租赁、入股三种入市方式,直到改革试点了一年以后,才启动了抵押试点。

不过,这一时期的改革探索并没有顺利实现制度化。芜湖、苏州、南海等地都对农村集体建设用地的“直接入市”进行了探索,并出台了“试行办法”。然而2004年修订的《土地管理法》中非但没有体现这些试点成果,反而作出了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。这年下半年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》却又规定“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。这意味着《土地管理法》修订不足一年就再次以中央文件的名义撕开了一个口子。

在后续操作中,农村建设用地使用权流转是以城乡建设用地增减挂钩的形式落地的。重庆的“地票”交易即是一种特殊形式的增减挂钩,也可以说是增减挂钩政策发展的最高阶段。但众所周知,增减挂钩只能使农村集体建设用地获得一定的“指标价值”,新增建设地块仍旧要经过征地程序,农村建设用地并不能“直接入市”,相比于此前试点探索还是大大退步了。

(三)本轮改革试点的关键部署

2015年1月,中办、国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》),对“三块地”改革进行了统筹部署,明确在北京市大兴区等15个县(市、区)启动农村集体经营性建设用地入市试点。

这项改革目标可以分解为以下几个子目标:(1)完善农村集体经营性建设用地产权制度;(2)明确农村集体经营性建设用地的入市范围和途径;(3)建立健全市场交易规则和服务监管制度;(4)建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。最终,这些子目标要归结到建立城乡统一的建设用地市场,实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价这一总目标上。

改革部署后,先后进行了两次重要调整:

一是拓展范围。为了增强改革的整体性和协调性,形成“三块地”改革的共振效应,20169月开始,国土资源部采取“试点联动”的方式统筹推进各项改革。这次调整中,征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革覆盖到全部33个试点地区,宅基地制度改革试点范围仍旧保持不变。

二是延长期限。该项改革试点原计划是2017年底结束,但由于试点探索尚不充分,特别是能够总结推广的制度性成果不多,经中央批准“三块地”改革试点将延期到2018年底。

三、改革进展及简要评论

(一)总体情况

国土资源部曾多次公开入市改革的交易数据,本文选取部分数据进行了汇总比较。(见表1


1不同时点入市改革的交易数据汇总比较



从全国情况看,每亩集体经营性建设用地的入市价格大约在80~110万元。从趋势上看,入市成交的土地单价有所降低,主要原因是20174月之后入市交易的土地主要来自后来新增加的试点地区,由于经济发展原因,这些地区的土地价格要低于第一批试点地区。

深入反映集体经营性建设用地入市的情况,需要对各试点地区的入市情况进行具体分析。考虑到代表性和资料的可获得性,我们重点分析最初确定的15个入市改革试点地区的情况(见表2)。


2:第一批15个试点地区改革试点情况




因为改革试点在动态进行当中,因此这一统计不可能很准确,但既有数据已经能反映出一些趋势和问题。从以上15个试点地区的情况来看,各地可入市土地面积、成交总价款以及每亩单价都有着巨大差距。

从可入市面积来看,位于前三位的是广东南海、北京大兴、上海松江,分别为25.7万亩、7.96万亩、4.5万亩。这三地可入市面积占到15个试点地区可入市面积总和的85%以上。有5个试点地区可入市土地面积不足万亩,最少的黑龙江省安达市只有956亩土地符合入市条件,但宗数却有173宗,平均每宗只有5亩稍多,十分分散。

从入市总成交价款来看,位于前三位的是佛山市南海区、北京市大兴区、广西壮族自治区北流市,分别为53亿元、40亿元、4.3亿元。这三地入市入市总价款超过15个试点地区入市总成交价款的90%,南海一地即占比即超过50%

北京市大兴区只成交4宗共计675亩,但总成交价款即达40亿元,每亩单价达593万元之巨。此外,广东佛山、上海松江平均每亩成交价格也分别达到272万元和100万元。而形成鲜明对比的是,山西、吉林、河南三省的试点地区平均每亩的成交价格不足10万元。

各方面如此悬殊的差距带来的一个直接问题就是“量少价低”的地区很难有推进改革的积极性。从大尺度上看,沿海发达地区及大城市周边地区集体经营性建设用地存量大,内陆欠发达地区存量小,在一些地区甚至少到无地可入。如何在制度设计上调动这些地区的改革积极性,是未来的改革推进中面临的一个大问题。

(二)入市主体

目前试点中,主要的入市主体有四种:分别是村民委员会、股份经济合作社(联合社)、土地股份合作社或土地专营公司、集体资产管理公司(具体见表3)。


3入市主体及典型地区



一般来说,尚未成立集体经济组织的地区由村民委员会作为入市主体,比如贵州省湄潭县等;已经推行产权制度改革、成立相应集体经济组织的地区通常是由股份经济合作(联)社作为入市主体,比如浙江省德清县、广东省佛山市南海区等。此外,部分地区由村集体委托授权组建了专门机构作为入市主体,比如北京市大兴区以镇为单位组建了土地联营公司,四川省郫县则由以村为单位的集体资产管理公司行使入市主体职能。

各类入市主体在性质上还是有细微区别。比如,同为合作社,股份经济合作(联)社是农民集体经济组织,能够代表农民集体行使土地所有权;而土地股份合作社是农民集体的授权组织,只能按照委托授权开展经营。土地股份合作社、土地专营公司通常是针对此项改革组建的专门机构,而像四川省郫县的资产管理公司则不仅针对此项改革,也负责其他资产管理。

按照改革部署,代表土地所有权的农民集体、由农民集体委托授权的具有市场法人资格的机构都可以作为入市主体。对这项改革本身来说,入市主体类型对改革效果影响不大。但从长远看,通过产权制度改革组建股份社以及股份公司作为入市主体,有利于改革的稳步推进并减少风险,或更为可取。

(三)入市方式

按照中央确定的改革方案,农村集体经营性建设用地入市的方式可以有三种,分别是就地入市、调整入市和城中村整治入市。同时具备符合规划、开发建设所需的基础设施、原址开发利用等条件的可以就地入市;村庄内零星、分散的集体经营性建设用地先复垦后,可按计划调整到本县(市、区)域范围内的产业集中区入市。历史形成的城中村集体建设用地情况则比较复杂。对于需要征地的,要依据规划开展土地整治,重新划分宗地和产权归属;对按规定不予征收的的集体经营性建设用地,才可由农民集体入市。

试点过程中,直接入市又细分为直接出让(租赁、作价入股)和原址原主补办手续等做法;而调整入市也细分为改变原用地计划调整和零星分散土地复垦后调整两种做法。至于城中村集体建设用地整治后入市,由于情况复杂,在各地试点中成熟的案例不多,广东南海有一些积极经验。(具体见表4


4入市方式及典型地区



在改革的原初设计上,主要考虑的是农村集体经营性建设用地入市的增量改革。而像原址原主补办手续或者改变原计划调整用地等则属于“搭改革便车”的做法。这种搭便车做法与改革精神并不违背,理论上可以允许。但实际上,由于长期以来“隐性市场”的存在,很多地方的集体经营性建设用地已经通过“合作办厂”、“长期租赁”等形式流转到了真正的使用者手中。有的试点地区希望通过“原址原主补办手续”的办法使这部分土地合约合法化,但通过正式程序入市需要交纳为数不少的增值收益调节金,因此土地所有者对这一政策的响应并不积极。同时,改变原用地计划调整入市受多方面条件限制,实施的亦只是少数。总的来说,改革中主要的入市方式并没有超出改革方案的预设。

(四)土地增值收益调节金征收

按照中央改革方案,县(市、区)政府要按照合理比例收取农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金。中央对于这一“合理比例”的确定只提了一条大原则,即集体经营性建设用地入市与土地征收转用取得的增值收益在国家和集体之间分享比例的大致平衡。

目前,各试点地区征收方式和标准呈现出多样性特点,既有按固定比例征收的,也有采取差别化征收的;差别化征收又存在交易环节、土地用途、转让方式等若干划分标准。(具体见表5


5土地增值收益调节金征收方式和征收标准




根据改革出发点,土地增值收益调节金主要是承担国家和集体之间收益平衡的任务,这意味着它既不是税、也不是费,而是政府为降低改革不确定性干预再分配的一种政策工具。通过政策手段直接参与再分配不是市场行为,不宜长期存续。在这种制度设计下,任谁也很难去评判哪种征收方式更合理。我们预见,随着改革的不断深化,城乡统一的建设用地市场得以形成,收益分配自然可以通过市场并辅以合理的税收制度进行调节,到那时土地增值收益调节金也就完成了其历史使命。

四、如何评价本轮改革的总体效果?

对标改革目标,农村集体经营性建设用地入市各项子目标基本得到了形式上的完成。用国土资源部部长姜大明的话来说是:“形成了比较完整的试点工作制度和政策体系,已形成相对成熟的规则体系。”如果从一项工作的层面来看改革,每个试点地区的工作都是合格的。但是,由于关联领域积弊太深,特别是改革启动时配套程度又不够,很多地方陷入了一种“有试点、无市场”的改革“内卷化”境地。从操作层面看,至少有以下问题需要重视。

第一,试点地区对中央改革精神理解不到位。不少试点地方政府推动改革过程积极性不高,或满足于完成“规定动作”,或将之看作“政治任务”,更有甚者将之作为解决历史遗留问题的“窗口”,总之未能领会中央改革部署的深意。

第二,封闭的要素市场未能全面开放,入市价格、入市主体市场化程度尚低。大部分地区的入市价格是根据土地整理、拆迁安置成本等因素人为设定的参考价格,并非市场供需关系所形成的竞争性价格。北京市大兴区的“镇级统筹”、佛山市南海区的“土地整备”直接上收了村组一级的土地使用权限,特别是土地指标化以后,意味着连“土地所有权”也实质上发生了转移。这时,各类入市主体的行为实际是在地方政府的直接干预下作出的,其作为市场主体的意志并没有得到充分体现。

第三,试点范围和政策体系的局限限制了真实市场的形成。在每省只有一个县、每县只有几块地的试点范围中,根本不足以形成一个真实的市场,当然真实价格也就更无从谈起。加之目前规划、税收、土地收益调节金等制度仍旧带有城乡二元性质,城乡建设用地入市的制度环境尚不一致,所谓同等入市、同权同价还停留在概念阶段。

总的来看,当前改革主要起到“了解情况、反映问题”的作用,离“建立城乡统一的建设用地市场”这一目标还有很大距离。此项改革的大方向是统筹考虑城镇化战略的基础上布局入市格局,赋予农民(集体)完整充分产权,力促其通过自发交易形成真实的市场机制。当然,在此之前还有许多的深层次问题需要分析解决。

五、改革所涉若干关键问题的评估和讨论

评估一项改革,有这样几个基本面需要把握:一是可行性,即一项改革与宏观战略或正当基准的契合性;二是有效性,即通过目前举措是否能够实现改革的核心目标;三是协同性,即一项改革与改革的整体框架、关联事项之间的配套程度。

(一)可行性评估:城镇化战略框架下的改革调适

农村集体经营性建设用地存量庞大,如此大规模的建设用地再开发,不能不跟城镇化的大战略统筹考虑。否则要犯历史性错误。

这一问题在改革初始阶段未得到足够重视。当前存在的大量集体建设用地处于法律的灰色地带,利用效率十分低下。这些土地很多沦为非正规停车场、废旧厂房等所谓的“棕地”,既不能耕种也无法用于发展。本轮改革是“重新安排河山”的一次有利契机,不过目前如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系,尚未形成十分成熟的方案。

目前,各地试点中就地入市是大头,占到全部入市交易的60%-70%。一些地方的就地入市已经暴露出土地利用效益低下、基础设施等配套成本高等问题。设想如果改革范围扩展到全国,几十万个村庄都搞就地入市,那么相当于在农村地区一下新增几十万个非农建设点。这就有些非理性甚至荒唐了。因此,这项改革要向全国推广,就必须依据人口和城乡空间布局,对就地入市有一个更加严格的规划和约束。否则后患无穷。

北京市大兴区在改革中做了一些积极探索。大兴区在推动改革中坚持“减量入市、提质升级”,全区整体腾退的7.96万亩集体经营性建设用地中约4万亩要“还耕还绿”,其余的土地也要到产业引导区集中入市,只有少部分“宜绿宜农”等对环境无影响的土地可以就地入市。

从全国层面看,在城镇化的框架下推进农村集体经营性建设用地改革,要把握两个基本原则。

第一,避免新的无序建设。这项改革中,既要避免市场失灵也要避免政府失灵。如上所述,许多地方带有随意性的就地入市会造成无序建设,这是典型的市场失灵。而入市中地方政府的管制和包办,也存在政府失灵的风险。市场失灵会带来建设的无序化、碎片化,政府失灵则表现为有序开发表象下的经济低效和规模不经济,这也是一种建设上的无序。

第二,促进城镇化质量提升。按照发达国家的经验,早期的低质城镇化空间通常有两个发展方向,一是通过再开发提质升级,再一则是沦为贫民窟。我国的城镇化质量并不算高,这次改革是提升城镇化质量的一次有利契机。从微观尺度上看,改革方案中的城中村土地整理入市就是为提升城镇化中的历史遗留问题而设计的。从宏观尺度看,调整入市的作用发挥好对于总体上提升城镇化水平意义更为重大。这项工作要抓好两头,在农村这一头,要实现建设用地的减量化,为更大范围农田连片保护和耕作创造条件;在城市这一头,要提升建设用地利用效率,实现土地资源优化配置。

(二)有效性评估:操作困难与背后的市场化困境

从城镇化战略出发,大范围的就地入市恐不可取,未来集体经营性建设用地更多要依靠调整入市。但目前看来,调整入市也面临着多重困境。

首先是用地成本问题。调整入市中,通过土地整理复垦形成建设用地指标的一方为调出方,建设用地指标落地的一方为调入方,调入方要向调出方支付一定的费用。这项费用被称作“指标费”,以土地复垦成本为基准,由双方根据入市收益协商确定。调整入市产生的建设用地成本由三部分构成:农地成本、耕地占用税费、指标费。我们在Y县调研了解到,前两项相加大约在5万元左右,指标费通常在5-10万元不等。而从当地入市成交案例来看,出让为工业用途的每亩价格约为8万元,出让为商服用途的每亩价格约为20万元。我们当时就有一个疑问:出让为工业用地岂不是赔本?!该县国土局局长说:“现在指标费是县财政负担,土地增值收益调节金也全额返还给乡镇,因此双方都有积极性。”这意味着,如果没有财政补贴,调整入市后用作工业用途实际是不合算的。我又问道:“如果让它随行就市,出让价格应该可以再涨啊?”局长的回答再次刷新了我们的认识:“用国有土地才11万一亩。我们这土地指标不算紧张,再贵就没人用了。这改革是政治任务,横竖就一年,捏着鼻子干。”

其次是调出方和调入方的利益协调问题。调整入市中要涉及三个参与主体:用地方、调出方、调入方。在目前的市场发育状况下,要让三方形成交易几乎不可能。我们调研所见的调整入市案例,全部是在地方政府的“安排”下进行的。政府几乎介入了投资意向、土地整理、指标调换、项目落地的全过程,特别是调入方和调出方的利益协调,必须要由地方政府从中协调,否则很难形成共识。另外,这种交易方式下指标调出方的收益是一次性的,无法参与未来土地价值的分享,这其中既存在分配公正性问题又潜藏了引发后续利益冲突的风险。而由于政府深度参与了利益的协调分配,因此如果冲突爆发,亦难置身事外。

此外还有一个新时代的老问题,就是不同区位的建设用地指标化之后真实价值实际是被扭曲的。调整入市中,不同区位的土地调整入市,判断最终入市价格的是建新区的位置,与原来的建设用地所处的位置关系不大。如果一套交易体系不能反映资源的稀缺性和经济机会,会带来经济行为的扭曲,这必然导致低效率(North1990)。这个问题在增减挂钩、“地票”交易中就已经存在,这轮改革未得到实质性解决。

当然,更关键的问题是隐藏在上述困难背后的制度壁垒。改革以前,农村集体建设用地不允许入市,土地的转让权是完全缺失的,这次允许其中的经营性部分有条件地入市,意味着把转让权交还给所有者。但目前这种转让权并不完整。尽管在名义上赋予了集体经营性建设用地入市(转让)权,但土地所有者并不能够通过自发的市场行为完成入市交易,而必须依靠政府的介入和安排。简言之,这种转让权处于事实上的被管制状态。按照周其仁(2017)的说法,转让权管制是“事先”执行的价格管制,妨碍了运用市场机制配置土地资源。这时候,所谓赋予集体建设用地的产权仍旧是残缺的,与形成统一市场的改革目标不相适应。

我们通常说本轮改革的目标的“还权赋能”,这实际包含了两个内容,既要还权,又要赋能,即不仅要从法律上明确土地集体所有条件下农民的各项土地权利,还要提供使这些权利得以实现的制度装置。回溯农村土地权利的流失过程,是通过关闭农村要素市场,为城乡土地设定不同的市场领域并垄断二者之间的中介环节来实现的。作为对此前政策的“纠偏”,本轮改革中的“还权赋能”就不仅仅是赋予农民权利或是让与农民利益,而是要通过重启要素市场,建立城乡统一的市场体系来落实农民的土地权能。

因此,农村集体经营性建设用地入市不能简单地“一入了之”,而要减少直接的行政管制,提升入市的市场化程度,推动土地持有者作为真实的市场主体参与土地的入市交易。这才是本轮入市改革要把握的核心要义。

(三)协同性分析:“三块地”及关联改革的配套问题

1.关于“三块地”改革的配套性问题

在初始阶段,农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革是分开操作、封闭运行的,当时政策制定者普遍认为要“注意防范三项改革互相打通”。但是事实恰恰证明,三项改革必须打通运行才能取得实效。

其一,征地制度改革既减少地方土地财政收入,又要增加补偿支出,单纯开展这项改革,地方政府着实很难有积极性。

其二,宅基地制度改革的单独推进并不顺利。根据我们调查,除了部分山区结合扶贫移民搬迁等中心工作取得了一定进展外,大部分平原地区的宅基地改革推进缓慢。其根本原因是,作为本次宅基地制度改革核心的有偿使用制度难以落地。在受让方受到严格管控的情况下,宅基地的退出大多要依靠政府或者集体经济组织出资回购,但从长远看,这样的成本分担方式既不现实也难以持续。同时,在封闭市场条件下价格确定要靠协商定价,这不但降低了资源的配置效率,还有可能因为价格不一造成土地冲突。

其三,把集体经营性建设用地和宅基地强行区分开来,不利于解决农村建设用地利用低效问题,而且也不具有技术合理性。从技术性质上讲,经营性与公共性用地甚至与宅基地并无差别。那么人为给其划定一个框框,就显得脱离实际,并且在操作上也存在诸多困难。地方政府和农民总有办法把其他土地“变成”经营性建设用地。比如贵州湄潭的“综合类集体建设用地分割登记入市模式”,承认农民的宅基地兼具居住与小商铺、小旅馆功能,允许将商业部分作为经营性建设用地入市。由于对这类行为进行监管的成本将会很高,实际上宣布了这一范围限定政策的失效。

试点运行了一年多以后,国土资源部下发通知要求将征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革拓展到33个试点地区,宅基地制度改革试点范围仍旧保持不变。这意味着,通过这次调整中,只有15个地区(即初期承担宅基地制度改革试点任务的15个地区)真正全部承担了“三块地”改革。而根据我们的调查,即便是这些地区,以上问题也只是部分地得到解决,“三块地”改革的联动效应并没有充分发挥出来。从目前改革实践来看,三项改革的进一步打通融合将成为将来一个时期农村土地制度改革的总基调。

2.土地抵押融资等配套改革相对滞后

部分欠发达地区,可能还强调“入市”这一标志性动作,而对于发达地区,目光更多投放在合法入市后的融资贷款等“未来效益”上。这从广东省对改革的迅速反应上可以看的出来。各地改革实施方案是2015年六七月间确定的,同年12月人民银行广州分行就牵头印发了《关于金融支持佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点的指导意见》,这比全国性意见的下发早了半年多。

目前集体建设用地入市之后的金融改革还有待深化。一些地方用地企业对使用集体建设用地积极性不高关键原因是其抵押贷款受限。据媒体报道,在长垣县11家金融机构中,只有两家能够开展集体土地抵押贷款的业务。需要进一步丰富金融机构和金融产品,让集体建设用地在抵押贷款这项权利上也能够实现与国有建设用地“同权”。

3.入市改革与集体土地建设租赁住房改革的关系

就在“三块地”改革如火如荼进行时,国家又启动了利用集体建设用地建设租赁住房试点。两项改革都涉及到农村集体建设用地的合理利用问题。

北京市大兴区同时承担了这两项改革,并在操作层面发生了一些冲突。据大兴的同志讲,目前已安排了40公顷的集体土地建设租赁住房任务,根据测算这项工程要30年才能收回成本。现在入市收益比较可观,各个镇对搞租赁不太有积极性。从大面上看,短时间内两项改革不会发生太多交集,因为集体建设用地建设租赁住房先期只在北京、上海等13个大城市试点,与集体经营性建设用地入市改革试点地区大多不重叠。但随着两项改革试点范围的推进,二者关系必须要有一个妥善的处理。

六、进一步深化改革的政策建议

(一)调整规划管理体制

从城镇化战略出发,要通过此项改革带动建设用地再开发、提升城镇化质量,首要的就是调整规划管理体制。核心举措是,划定农业保护区,改按照城市规划区“圈内”“圈外”划分入市标准的做法为按照农业保护区“区内”“区外”划分入市标准。

第一,划定农业保护区。农业保护区是党国英(2016)提出的一个概念性方案,具体是指国家划定的农业发展专属区域。当前我国主要采用划定基本农田的方式来实现农地保护,但是现在的基本农田犬牙交错、细碎分割,生产效率不高,监督成本却很高。农业保护区具有空间连续性特征,需要将连片的建设用地排除在外,相比目前的基本农田模式,边界清晰、便于管理。

第二,保护区内外采用不同的集体建设用地入市方案。保护区内,逐步将零星建设用地复垦,农村集体经营性建设用地入市不得就地入市,统一采用向区外调整入市方式,必要时可由政府向农民购买土地发展权。保护区外,开放集体经营性性建设用地交易市场,放松转让权管制,无论是就地入市还是调整入市,政府都不要过多干预,通过自发的市场交易使城镇和居民点布局进一步优化。

(二)探索入市改革的市场化机制

在新近召开的中央农村工作会议上,习近平总书记强调“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,激活主体、激活要素、激活市场”。对于建立农村集体经营性建设用地的市场化机制,一个设想是:

第一,建立城乡统一的建设用地入市交易平台。推动土地需求方和提供方依据市场需求自发交易,政府主要负责平台运行维护、划定基准地价、提供交易信息等基础性工作,集体土地实现国有和集体建设用地同网运行、同网竞价、同网交易。

第二,改革现有调整入市操作方式。改变目前指标交易的做法,由指标产生和落地双方或多方采用股份合作方式推动入市,股权量化、成本共担、收益共享。比如说,可以由拆旧区和建新区的村集体组建一个产业联合体或者股份公司,共同参与建设用地市场交易过程,使得真正拥有存量建设用地的村庄具有更多、更长远的收益。

(三)深度打通“三块地”改革

如前所述,“三块地”改革哪一项也不可能单兵突进,从提升改革效果的角度看,在同一个试点地区统筹推进比较好。而要想实现农村建设用地制度彻底变革,除了三项改革的集成试点之外,改革还需要继续拓展深化。

第一,调整征地制度改革思路。客观上讲,集体经营性建设用地和宅基地的市场机制建立起来后,建设用地供应将比较充分,征地范围完全可以大幅度缩小。征地制度改革要取得实效,必须给征地范围设定一个刚性约束,直接举措就是《土地管理法》修订中必须严格限定公共利益范围。同时要推动征地交易的市场化,征地补偿价格由市场主体自主谈判协商确定,政府主要通过规划和用途管制等间接、事前、可预见的手段以及加强行政执法和司法追究等方式进行干预,而非一味提高补偿标准。

第二,拓展宅基地制度改革内容。宅基地制度改革所存问题要靠深化改革的市场化程度来破解,核心是扩大退出宅基地的受让、承租范围,我们建议初步可以将范围扩大到县域内农村户籍人员。201711月,十九大后首次召开的中央深改组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》,意味着宅基地制度改革范围和内容的拓展已提上日程。

第三,优化国家、集体、个人间土地增值收益的分配。这是本轮改革中的一项重要内容,“三块地”改革都有涉及。从调研情况看,改革后国家明显让利,集体收益增加得比较多,个人收益增加不明显。下一步,深化改革应该注意处理好集体和个人的利益关系,适度增加增加个人分配的比重,集体收益增加后要特别注意防范少数人侵占、支配集体资产甚至透过这一物化形式支配和控制“集体”本身的问题。

第四,加快推进相关配套改革。除“三块地”改革之外,农村集体建设用地确权、“多规合一”、土地抵押担保等改革项目也要抓紧推进,否则也会影响集体经营性建设用地入市改革的深入开展。


参考文献:

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[13].周其仁.产权与中国变革.北京大学出版社,2017120.

注释:

1国家发展和改革委员会:《国家新型城镇化报告2015》,http//www.guoluo.gov.cn/html/2989/232361.html

2姜大明:对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》的说明http//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031267.htm

3姜大明:对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》的说明http//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031267.htm

4Y县国土局访谈(2017820日)

5Y县国土局访谈(2017820日)

6郝迎灿:农地活了产业火了——贵州湄潭农村集体经营性建设用地入市调查,人民网,2017329日。http//finance.people.com.cn/n1/2017/0329/c1004-29175747.html

7高长岭:河南试水城乡用地同权同价出让农地有序进行,河南日报,2016828日。

8大兴区座谈会记录(20171010日)