当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村新论

当地方治理体制遇到协商民主——基于温岭“民主恳谈”制度的长时段演化研究

作者:林雪霏  责任编辑:网络部  信息来源:《公共管理学报》  发布时间:2018-11-03  浏览次数: 8127

【摘 要】基层协商民主的制度化过程高度依赖于地方治理体制的整合能力和适应程度,它不仅关系到该制度能否持久、有效地运行,也影响到协商民主作为规范性理念的践行程度。本研究以持续了十七年之久的温岭“民主恳谈”制度为具体案例,构建了基于体制自主性、科层惯性与机构动力三个层面的“地方治理体制整合度”分析框架,以此剖析在“民主恳谈”统一称谓下三种不同协商模式的演化过程。由此得出的基本结论是:(1)体制内的基层治理导向与协商民主理念是两种向度的诉求,既不截然对立,也不完全吻合,需要以具体制度为载体,在科层结构运行中进行整合;(2)仅凭借主政者的政治压力不足以保障协商民主制度的持续运行,还需要整个治理体制的配合,否则科层组织的惯性将会削弱或消解制度内在的改革价值;(3)地方治理体制的适应性也可能源自内部组织的积极性,通过激活体制内相关组织的活力能够为协商民主运行寻找到阻力更小、成效更显著的渐进式发展路径。

【关键词】地方治理体制;基层协商民主;整合程度;制度化

 

1.文献综述与问题提出

近年来,中国的基层协商民主实践不再局限于原有的政治协商组织,在公共社会与国家“激活—吸纳”的双向互动中[1],协商渠道拓宽至地方政府、基层政党以及草根社会组织,同时也从实体组织延伸至虚拟网络。与层出不穷的基层实践相伴而生的是相关理论和实证研究的快速涌现。属于价值信念范畴的“协商民主”在基层运行实践中,并不凸显例如中西语境下的协商民主、协商与选举间等宏观认知层面的矛盾,而是强调协商民主与基层公共治理间的互动关系,对此,现有文献或清晰或潜在地基于以下三种研究路径展开:

1)功能路径,此路径将结构—功能主义的动态平衡理念应用于此,将协商民主在基层多样化的制度创新视为地方政府在应对体制内外治理困境时的主动整合行动,试图以此恢复社会秩序的平衡。在该路径下,协商民主在基层治理中的正向功能得到较为充分的挖掘:通过将民主从自由选举引向公共决策、管理和监督等政府过程的中后阶段[2],提升政府决策的正当性与科学性[3];规范并促成乡村社会内部以及与基层行政间的相互依赖、良性合作[4];将干群矛盾转化为群众利益调整,化解或控制社会冲突[5];培养民众政治妥协、理性对话与自我管理的民主能力[6]等。

2)技术路径,即通过确定性、标准化、数量化和普适性的技术设计与程序安排使得民主参与过程能够持续地、最大限度地趋近于“协商民主”的理想状态。这与西方协商民主研究从理论到操作的发展趋势相吻合,包括共识会议、协商民意测验、愿景工作坊等实践形式、操作流程与技术安排,都为协商民主的中国实验提供了指引性的参照。何包钢等学者在温岭市泽国镇进行的县级重大公共事项决策协商[7]与村务民主恳谈会[8],所借鉴的就是菲什金的“协商民意测验”,这是迄今为止在中国基层场域内最早启动的规范性协商实验,作者由此总结出包括主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息公布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度等适合中国“有限协商”的制度性设置。袁方成等以北京市东城区菊儿胡同社区为案例对另一种协商民主技术——“开放空间会议”展开分析,挖掘这种会议模式(包括流程、控制、规则与记录)在促进公民参与度、确保参与平等性、实现需求可诉性以及协商共识可达性方面的独特优势[9]

3)场景路径。在协商民主研究中存在着一个普遍预设,即协商民主作为更高级的民主版本,更可能践行于既有的、较为成熟的民主体制内[10],而在民主存量较低的中国则难有生长的土壤,因而菲什金才将温岭的泽国实验视为“不可能场域内的协商民主”[11]。然而,面对着中国基层越来越多的生动实例,学者们不得不转变观念去探究哪些具体的场景条件有助于催生协商民主实践或保障其运行绩效。安戈等通过偏远村庄、城中村和国有企业三个场域案例指出,基层协商大多发生于形成已久的社区,面对的是成员力所能及的具体问题并且是在政府构建的制度性协商平台内完成[12]。唐蓓蓓则在职工社区、中产社区和回迁社区三个设定的城市社区场景中讨论协商质量,她认为当居委会力量弱于居民或社区内存在较强动员能力和话语权的居民代表时能够取得较好的协商效果[13]

协商民主在基层的实践动力无论源自社区内部还是公共权力,基本上都依托于体制内已有商议平台的激活或地方政府的制度创新,因而这些协商民主制度能否持续、有效地运转,直接关系到基层协商可预期的、合法化的政治空间。在制度的生命周期中,现有研究路径较有说服力地解答了制度生成的环节,功能路径解决的是协商制度“何以需要”的问题,技术路径和场景路径则尝试从制度设计与社会条件回应制度协商“何以可能”的问题,但是在相对长时段的制度持续环节(即“制度化”环节)却面临着明显的解释限度。

“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程”[14],但该进程在现实政治情景中充满着复杂性与偶然性,这种不确定性便是制度变迁所需要承担的成本之一。协商民主内在的治理功能与规范、可操作的民主技术只是制度得以维持的前提条件,当民主制度与技术植入到政治系统时,将会引发权力结构与利益关系的变动,例如社会性赋权对政治权威的威胁或削弱,以及原有权力格局下的既得利益者对制度运行的消极抵抗或强烈反对等等。这些制度化阶段的风险成本能否被消化,又将如何影响民主形式的演化,则高度依赖于现有地方治理体制的整合能力与适应程度。这种研究思路其实也归属于上述三种研究思路中的场景路径,只是现有的场景研究大多采用同一时段的横截面向度,而且主要关注的是社会层面的权力结构与资源条件差异,忽略了政府层面上的地方治理体制这个关键性因素。

为观察地方治理体制对协商民主制度的整合能力与适应程度,本研究选择浙江省温岭市的“民主恳谈”制度进行长时段的实证剖析。温岭的“民主恳谈”制度自创设起便备受学术界关注,从对话机制上升到决策机制,再发展到与人大、参与和预算的结合,各种制度化形态都催生出诸多经验扎实、分析精辟的研究成果。之所以选择该案例“老调重弹”,恰是看中其时间上的可拓展性与制度化阶段的复杂性。温岭的民主恳谈制度整整延续了十七年,期间一再发生协商议题的转变与民主形式的再创新,这些实践经验为本研究议题的观察提供了宝贵的实证场域。此外,对于温岭“民主恳谈”,现有文献大多停留在各阶段具体制度的共时性分析,从过程描述、功能解读、意义阐释到对策建议,尽管为还原当时制度情景保留了丰富的经验材料,但对历时性的制度存续与变迁则缺乏解释力。本文将在温岭“民主恳谈”研究的现有文献基础上,结合亲身的观察体验和深入访谈,尝试性地构建“地方治理体系整合度”的分析框架,并以此对温岭持续运行十七年之久的“民主恳谈”制度进行深入的历时性剖析,辨析三种协商民主模式的转变与地方治理体制间的内在联系。

2.温岭“民主恳谈”的制度化历程:三种基层协商模式的生成

制度平台与参与机制在很大程度上决定了协商民主在基层治理所能达到的深度与广度。作为东南沿海、市场经济先发的县级市,温岭市自1999年便开始在“民主恳谈”的旗帜下开展协商民主实践。现有文献习惯于以初创、探索与深化等发展阶段划分“民主恳谈”的制度化历程,尽管在时间节点与阶段表述上有所差异⑴。这种基于时间序列的分类方式容易将“民主恳谈”十六年的制度演化简单解读为由低级到高级的线性发展过程。

现今温岭的“民主恳谈”形式不仅在人大内部推行,也拓展到交通、公安、工会等各政府部门和群团组织,更重要的是,尽管市里出台了明确、统一的制度性文件,但散落在温岭各乡镇(街道)的民主恳谈实践在形式、程序与议题上都各有侧重。这种多元并存的现状表明,“民主恳谈”的制度化历程具有复线式、复杂化的发展模式,虽然统称为“民主恳谈”制度,但是在十余年的实践历程中至少可以清晰地辨识出三种具有代表性的协商民主形式。尽管演化过程中存在沿袭与借鉴的成分,但从根本上来说,这三种形式并非同一制度逐步完善的三个阶段,而是三种适用范围、功能定位与制度形态都相当迥异的协商民主模式,分别是发源于松门镇的需求—回应模式、以泽国实验为代表的决策—协商模式和最先实践于新河镇的参与式预算(详见图1和表1)。

 

 

 

2.1 源自松门对话的需求—回应模式

1999年6月松门镇开展的“农业农村现代化教育论坛”是温岭“民主恳谈会”的原生样态。此次活动的本质是自上而下布置的思想政治任务,用以宣传政策、普及观念,由主管理论与宣传工作的党委宣传部门负责组织。创设和持续推动民主恳谈制度的C主任回忆道:

“以前这种教育活动大多都是集中学习,干部、党校的老师在上面讲,群众在下面听,听的效果好坏根本不知道。于是和当时松门镇H书记商量,想改变一下形式,搞成对话式的,像记者招待会。当时真没想到要向民主政治方面发展,只是觉得思想工作问题有利益的因素,利益问题得到解决就能更好推动思想政治工作。”(访谈记录C20150802)⑵

此次活动虽然是以传统的思想政治教育为平台,实际上为干部与群众的面对面沟通与交流畅通了渠道。镇领导列坐席上,与两百多名自发赶来的群众平等地展开对话。对群众提出的诸多问题,从乡镇投资环境、村镇建设规划到自来水价格、邻里纠纷,镇干部都力求在现场做出周详的答复和解决,余下的则承诺了具体的解决措施或回复时间。“松门论坛”取得了圆满的成功,市委领导将该模式在全市各乡镇进行试点推广,更以可观的比重将其纳入乡镇综合目标考核。这充分地调动起各乡镇的积极性,推出以畅通民意、改善服务为取向的一系列再创新实践,例如“民情直通车”、“便民服务台”、“村民民主日”、“电话热线”等,最终统一称为“民主恳谈”。

这种“协商民主”形式本质上是为了建构畅通民意的制度内平台。现代国家,无论是公共服务的供给还是公共意志的贯彻,都高度依赖于以科层结构组织起来的政府系统。金字塔状的科层体制善于高效率地分解和执行自上而下的指令,但在自下而上的信息传输时却容易导致大量的超载或阻塞。单位时代,社会个体与公共体制间的连接通道建立在城乡二元基础上各种“单位”组织之间,例如行政机构、工厂、人民公社、生产大队等。这些“单位代理”发挥着上下连接、诉求代表、信息传递与沟通协调的功能。经济体制改革与去单位化使得民众与公共连接的通道中断和代理空缺,进而出现“利益通达性的阻塞”[17]。让科层制的政府组织直接面对民众的结果就是政治冷漠与官民矛盾刚性化两种极端趋势。因而,地方政府希望通过这个对话平台重构转型期间民众与公共生活的制度化关联,借此调和干群间的紧张与政社间的疏离。

基于这一目标,温岭各乡镇政府定期向民众开放民主恳谈会,所接收与回应的议题也多是民众日常生活的切身需求,例如民众个体、家庭或村社辖区的福利分配、权利诉求、利益纠纷或政策咨询等等。目前这种“需求—回应”的协商民主模式是全国各地推行基层协商的一种重要形式,尽管它与协商民主的规范理念(例如平等对话、偏好转变或参与决策等)有一定差距,但是这种自下而上的单向度政治参与契合于社会转型最基本的治理需求,因而成为地方政府制度创新的一个核心出发点。例如重庆垫江县的“两代表一委员”制度[18]、深圳市的“党代表任期制”制度[19]、南京市的“市民论坛”[20],尽管在组织形式和制度平台上有所差异,但都致力于构建民众诉求向公共议题转化的中间联通渠道。

2.2 以泽国实验为代表的决策—协商模式

21世纪初,创设“民主恳谈会”的政治企业家们在前两年实践的基础上,又开始探索新的制度形式。20016月,牧屿镇政府以“牧屿山公园建设”为主题召开面向公众的恳谈会,自愿前来的百位民众对镇政府的初步建设方案展开了热烈讨论,提出了包括公园建筑风格、景点布局乃至周边污染治理等35条建议,经建筑设计专家论证采纳了其中17条,并大幅修正原方案。次年8月温峤镇政府召开“江厦学区校网调整民主恳谈会”,商讨将青屿中学撤并至江厦中学的方案。镇政府本意是借此优化教育资源并提高教学质量,却遭到青屿片区居民的强烈反对,理由是这将增加学生食宿、交通等费用,上下学的安全也没有保障。在充分研究民众意见后,镇党政领导在恳谈会现场做出暂缓撤并青屿中学的决定。

这两次尝试同样运用了“民主恳谈会”的平台,但对松门实践进行了一个关键调整,即将协商议题由无预期、琐碎繁多、源自民众的个体化诉求转变为预先设定、公共性、全局性的政府事务决策。这一差异导致民主恳谈制度的定位由“沟通民意”转向“民主决策”。尽管决策—协商模式缘起于牧屿镇,但泽国镇则因引入科学的民主技术从而完善了该模式而著称。时任泽国镇J书记提到:

2001年温峤镇开始搞民主恳谈,当时没有头绪,比如要有什么样的程序、什么环节,但是我们进行了一个校网合并的民主恳谈(温峤),让百姓知道‘板为什么拍’、也让干部知道群众的意见。之后我调到了泽国,刚开始也是按温峤模式进行,但是深度推进后发现:要保证协商质量,还需解决诸多操作性的问题。”(访谈记录J20150801

泽国镇于2005年引入美国斯坦福大学菲什金教授的“协商民意测验”技术指导民主恳谈会。年初,镇政府根据“小城镇综合发展”试点要求列出包括道路、桥梁、旧城改造、规划设计等三十个需要建设项目,共需资金13692万元,而当年可用城镇建设资金只有4000万,于是恳谈会的议题就是在给定资金的前提下进行项目选择。这次恳谈会凸显出流程设计的科学性和民主技术的严密度,例如随机抽样挑选代表以保障参与代表的广泛性与真实性;预先公开信息让代表对恳谈内容有所了解与准备;培训中立的主持人和观察员,在协商过程中发挥引导作用;两轮小组讨论和大组汇报让所有代表有充分而平等的发言机会;协商前后二次问卷调查与定量分析让决策者能准确把握参与者的意见[7]。这些民主技术的使用大幅地提升了协商对话的信度与效度。

目前,基层“决策—协商”的协商民主模式逐渐为各地方主政者所认同,形式也日趋多样化,除了“民主恳谈会”之外,还有四川彭州市的“社会协商对话会议”制度[21],河南邓州市“四议两公开”的社区协商制度[22],引入开放空间会议技术的北京市菊儿社区“社区参与实践”[9]。这种模式与需求—回应模式最大的区别就是将基层协商由国家—社会的沟通转向公共决策的制定,民主参与的价值也由个人利益的维护转变为对公共资源分配的探讨。在这种定位基础上的协商与源于西方的协商民主理念具有较高的契合度,包括将协商民主定位于公共决策的前置环节;尽可能促使民众间开展以平等参与和自由表达为基础的理性讨论;以协商后的偏好转变而非简单的偏好聚合(票决形式)提升决策合法性等。

2.3 始于新河探索的参与式预算模式

与泽国实验几乎并行的另一条制度演化线索是:将“民主恳谈会”形式与基层人民代表大会制度相结合,进行针对公共预算的民主协商。新河镇的预算民主恳谈经历了两年的尝试,2005年仅限于会期内的人大代表民主恳谈,次年在专家的“外脑”支持下不仅吸引公众参与,而且增加具有法律效力的预算修正案环节,从而形成了相对规范、可供复制的预算民主恳谈、预算执行与监督的制度流程⑶。

新河镇参与式预算主要由人代会期间的两轮预算恳谈审查与非会期的常设财经工作小组完成。(1)由镇人大财经小组组织预算报告的初审。在该环节,参与民众根据职业划分为农业组、工业组和社会发展组,分组参与预算报告讨论(而今更改为以人大代表工作站为单位组织恳谈)并详细记录初审意见。为保障恳谈质量,事先公布预算草案、恳谈告示、并对参与者进行培训。(2)人代会期间由人大代表参与的预算审查。代表们在了解初审恳谈情况后,对预算草案提出质疑与建议,镇长与分管副镇长现场解答。政府根据两次恳谈会意见和建议进行调整,重新提交《修改方案》。全体代表对修改方案重新讨论,若有不满意之处可联名提出“预算修正议案”,一旦修正议案表决通过则具有强制性的法律效力。(3)人大会议闭会期间由财经工作小组监督政府的预算执行情况。镇政府需每季度向该小组报告预算执行情况,特别是预算变动、新增预算等重要信息[24]

参与式预算较好地保留了协商民主的内在价值,民众直接参与预算过程,通过偏好表达与理性协商影响资金的分配决策,并对公共支出进行全过程监督。与此同时,该模式将议题聚焦于公共财政预算,既推动了预算的公开化、透明化改革,又激活了处于休眠状态的人大制度,这些功能超出了前两种协商模式,与现代税收国家的基本精神相契合,因而有学者称其“代表了我国建设公共财政的方向”[25]。参与式预算最早实践于巴西阿雷格里港,近些年除了温岭外,国内一些地方政府结合本地实际也在尝试参与式预算试验。与温岭的全预算民主恳谈不同,上海浦东新区街道、无锡市各区县街镇、哈尔滨道里区街道进行的参与式预算是针对政府可自由支配的特定公共支出,由民众参与投资项目的讨论与决策,特别是公共服务项目的选择;而河南省焦作市则是将温岭的全预算审查扩展到市级层面,经网络投票、专家论证和社会听证,对重点项目和部门预算进行公开协商[26]

3.地方治理体制对协商民主的整合度:一个理论框架的建构

这三种协商民主模式为何会按照特定时序出现在温岭“民主恳谈”的制度化历程中?期间不同模式间的更替与演化是由哪些因素导致的?这是协商民主在制度化环节的核心问题,何俊志的两篇论文是为数不多试图回答这一问题的研究,他提出了“民主工具”视角,认为民主恳谈是基层党委和党务官员在面临上下双重压力时逐渐寻找到的新的政治工具[27]。为解释政治工具的开发过程,他将观念与治理技术与权力要素相结合,指出这三者的出场顺序和结合方式“是决定温岭何时、以何种方式进行‘民主恳谈’的结构性原因”[28]。从民主工具到权力、观念与治理技术的接合,何俊志的研究从正面的发展向度为“民主恳谈”制度提供了具有启发性的动力机制解释,但他的分析框架存在着一个盲区:由于他将权力简化为党政主要领导和极具创新雄心的政治企业家,因而忽略了条块结构、科层运行的地方治理体制,也忽略了该体制对“协商民主”制度本身的内化过程与整合能力。

从外延上界定,地方治理体制是指广泛意义上的“地方政府”,主要构成是地方党政机构,因为它们在地方治理中是掌握核心权力与资源的常规行动主体,此外也将地方人大、政协系统和群团组织纳入其中,因为它们已经被体制高度整合,与党政组织密切结合在一起,更重要的是,它们在积极地探索与尝试制度创新,以重新找回组织的合法性基础,这些作为在一定程度改变了地方治理体制原有的系统平衡。

3.1 地方治理体制对协商民主的整合度

协商民主作为相对成熟的民主理论是在西方语境下诞生的。在对主流票决民主的现实困境进行反思的过程中,毕塞特、曼宁、科恩、罗尔斯和哈贝马斯等学者引领了“协商民主的转向”。尽管他们在概念表述、适用领域以及具体机制的设定上有所差异,但是普遍认为周期性的选举和简单偏好聚合难以真正彰显民主的价值。协商民主主张公共决策应该通过审慎的公共讨论做出。在讨论过程中要求遵守严格的对话规则,以确保每个参与者都能够自由而真实地表达个人意愿,并且愿意包容地倾听、思考其它观点而重新作出判断。这种理性的协商对话将通过说理和说服转换不同的偏好,进而消除分歧、形成以公共利益为导向的共识[29]。协商后的决策具有更强的合法性,因为它“不仅仅出于多数意愿,而且还基于集体的理性反思结果。”[30]自从哈贝马斯提出“非正式的意见形成”与“民主的制度化的意志形成”互动的双轨协商模式[31]以来,主流的协商民主理论讨论的便是大众型协商民主,衡量民众的“协商能力”或“协商质量”则由三个标准组成,分别是真实性、包容性与影响力。真实性要求在自愿状态下反映参与者的偏好,以便将个性化诉求导向更普遍的原则并展示沟通对话的相互作用;包容性则强调所有相关者或其代表具有平等的机会和能力参与到协商过程中;而影响力则是期待协商对集体决策或社会产出施加影响的能力[32]

地方治理体制对协商民主的整合度,是指当协商民主作为创新性的制度或工作方法被纳入常规基层治理中,作为主导者的地方政治系统(包括一系列组织以及相匹配、相互交织的权力资源结构和制度流程设置)对其接受、学习与内化的意愿以及改变现有稳态结构以实现与之有机融合的能力。这一过程直接影响到基层协商民主的制度化命运,包括制度安排对“协商民主”理念的践行程度,以及在持续的制度化过程中,原有制度是被忠实地执行,还是被弱化、虚化。

具体而言,地方治理体制对协商民主的整合程度表现为地方治理体制的韧性与适应性两种向度力量间的张力和调适。“体制韧性”(Resilience)强调的是结构的稳定性与体制的贯彻性,具体而言,该体制将根据相对独立的自主意志,利用惯常的体制运行方式去整合外来变革,倾向于维持体制既有的稳定结构⑷。而“体制适应性”(Adaptation)则是指该体制进行结构上的自我调整或制度上的学习创新,以此迎合变迁并保持系统整体的持续。适应性变革既可能是源自地方体制在治理目标上的调整或转变,是基于自身偏好的主动推行,也可能是基于外在环境的挑战,改变自身以回应社会需求的变化⑸(见图2)。

 

 

2中,“ ”号是指体制适应性将加强地方治理体制对协商民主的吸收和内化,有助于基层协商民主的持久制度化;“—”号则是指在体制韧性的作用下,将削弱、甚至虚化协商民主制度的功能,使其耦合于现行的体制惯性。进一步分析,体制的韧性与适应性主要取决于三个层次的内在因素,分别是体制层面的治理自主性、制度层面的科层惯性与组织层面的机构动力。

3.2 影响地方治理体制整合度的内在要素

1)地方治理体制的自主性是形塑基层协商民主的核心要素,可能会同时诱发体制的韧性和适应性。作为国家权力结构的地方载体,地方政府持续地表现出较强的自主性,即摆脱各种社会组织影响而形成内生的或自我生产的偏好[36],同时对社会具有较强的调控能力,以此保障它根据其偏好决定社会规则、依托复杂而有机协调的官僚机构实现其偏好。改革开放以来从经营乡镇企业、招商引资到经营城市,地方政府的发展导向便是其自主性的突出表现之一。相对于发展导向,在地方政府的自主偏好中更基础、序列更优先是“基层治理”诉求。这里的“基层治理”并非西方学界所谓的“多中心”或“没有政府的治理”,而是对政权合法性、稳定性和有效性的诉求,“首要的和最根本的目的是维持政治秩序,以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配”[37]

基层治理诉求是多层次的,米格代尔将其区分为基于武力和资源控制的服从、对制度的自愿运用和参与,最高层次也是“最有力”的因素是对权威的认同和信仰,即“合法性”[38]。在转型时期,仅仅依靠意识形态动员或经济绩效已经越来越难积累合法性资源,如何吸纳民众的政治参与并消化呈井喷式的利益表达,这对地方政府而言是全新的问题。协商民主理念尽管源自对西方选举民主的反思,但它所倡导的理性参与以及由此带来的合法性资本是解决这一问题的有效渠道。自主性较强的地方政府是有意愿引入这种民主理念和运行机制,以提升适应环境挑战的能力和存活能力,这是形成体制适应性的重要考量。然而,一般而言,地方治理体制所掌握的资源存量越大,对社会的调控能力越强,则对于治理的绩效偏好和对于最终决策权力的占有也就越加稳固,这显然与具有“乌托邦”成本的协商民主理念不完全吻合,由此将引发体制韧性,在基层实践中对民主理念和制度形式进行重新塑造。很难明确说明或罗列体制自主性启动体制适应性或韧性的具体条件,因为它更多是基于特定治理情景下的相机研判,根据采纳协商民主可能的收益与风险,决定民主的实践程度与公共资源的配置状况。

2)根植于科层结构内在的组织惯性是影响基层协商民主的制度性因素。从广义层面看,制度不只是成文规则,能够向场域内的行动者提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性的要素都包括在内[39]。在地方治理体制内最稳固且不断再生产的便是科层组织形式,斯考切波在分析国家的社会政治影响时曾提到“其组织结构及其整体行为模式会影响政治文化,鼓励某些(而非另一些)类型的社团的形成与集体政治行动,并使得某些(而非另一些)政治议题的出现成为可能”[40]。她强调的是治理体制的组织特征对外来的观念、制度与行动的筛选和形塑作用,因为该体制在长期运行中已经形成相对均衡的权力配置结构与普遍认同的行为方式和制度文化,这些已经内化为它们的“组织惯性”。

科层惯性具有很强的保守性,等级结构与专业分工、权力向中央集中以及规章制度至上[41],这些组织特征使得整个体制更倾向于维持稳定的运行环境,运用传统的管理方式和技术手段,对革新和学习大多抱持着抵制的心态[42]。在对基层官僚的行为研究中可以发现,尽管执行官员很少明目张胆地违反法律或者是上级指令,但是在政策执行过程中还是具有一定的自由裁量空间[43],例如项目政策执行的“打包”行为[44]、向社会攫取资源的“逆向软预算约束”[45],以及在多任务执行中的变通、选择性执行和共谋等隐形抵抗手段。当协商民主作为一种治理制度在基层运行时,很容易诱发制度韧性,因为作为具体执行者的科层组织和基层官员,他们总会有意或无意地保持现有的权力结构,或者以惯习的科层执行方式去改造协商民主的技术程序。

3)基于组织存续和扩张所形成的机构动力是推动基层协商制度化的重要因素。庞大的地方治理系统呈现出高度“碎片化”的权力结构,其中,不同的部门或机构在各自的职能履行时形成相对固定且各不相同的组织偏好和资源配置[46]。米歇尔斯曾提出组织的目标替代现象,“组织从当初的手段变成了目的……此后,首要的任务就是避免任何可能阻碍这架机器正常运转的东西”[47]。对组织存续的追求在科层体制中突出表现为对机构职权、财政预算等资源的争夺。地方政治体制看似稳定却隐藏着相当的张力,处于优势地位的机构会千方百计地维护既有的权力、地位和资源,而不会轻易地推动民主化的变革或创新。而相对劣势的机构,例如人大、政协系统,它们在现有的政治结构中处于边缘位置,部门预算也相当有限,而协商民主的引入为它们带来了扭转这种局势的契机。具体而言,通过积极地参与乃至主导基层协商的制度创新,这些劣势机构能够在现有组织行为和可能的预算约束前提下,使本机构原本虚化的政治职能实质化,有效地提升其政治地位,这被敦利威称为“官僚机构塑造”策略[48]。换言之,在零散、分割的政治结构中,在充满讨价还价、求同存异的政策过程中,地方主政者或体制内组织有动力去尝试改革或创新制度,在提升体制适应性的同时也实现机构扩张。而组织活力的激活同时也为协商民主的实践与制度化提供了体制内的合法身份与资源保障。地方治理体制对协商民主的整合度框架见图3




4.地方治理体制的整合度与三种协商民主模式的演化

制度创新往往是在治理危机下的应急反应,或有计划的、自上而下的动员过程。总之,即时、强大的政治压力能够快速集中体制内资源(包括人力、物力和财力),更能够充分调动各部门注意力,暂时性地打破体制固有的权力格局。一旦创新迈入制度化阶段,就意味着从运动式治理回归到常规化运行,此时,上述体制性因素的影响力将得以凸显,其韧性与适应性对温岭民主恳谈制度的存续或模式更替产生了重要的影响。

尽管进入“后全能主义社会”,中国的地方治理体制仍然保有较强的自主意志,从总体上看,该案例中的体制韧性表现为根据体制内在的“基层治理”目标塑造“协商民主”理念的操作化形态。温岭的民营经济发展较早,伴随着工业化和城市化的推进,基层治理面临的最大冲击就是来自基层社会井喷式的利益诉求和参与意愿。从“农业农村现代化教育论坛”开始,温岭地方官员始终在利用协商民主理念构建政治参与平台,因为协商民主的理性参与以及由此带来的合法性资本是解决这种治理困境的有效渠道,从而使得基层治理与协商民主两种诉求较为稳固地耦合在一起。与此同时,协商民主理念的参与要素与体制内的主流意识形态有所契合,则为地方治理体制对该制度的适应性提供了强有力的政治保障。群众路线是执政党从革命实践中发展出来的,强调“密切联系群众”,在初创时期,需求—回应型的协商形式就是在“继承和创造性地发扬党的优良传统作风”的政治主张下被纳入治理体制,所以当时是以“思想政治工作”身份出现的;在由需求—回应型向决策—协商型模式转变过程中,正值十五大提出“四个民主”理念⑹,其中的“民主决策”理念为模式转变提供了再创新的灵感和合法性基础。

4.1 从需求—回应模式到决策—协商模式:科层惯性引发的可持续性问题

地方治理体制是一个由多元行动者参与、高度复杂化的组织结构,当它在接受、内化一项制度创新时,治理功能与意识形态的耦合只是前提条件,在具体过程中还将面临诸多难以预期的潜在否决点。松门镇在1999年举办的“农业农村现代化教育论坛”开创了以回应百姓需求为导向的协商民主模式,也正是它所取得的良好效果使得这种模式被市委宣传部迅速推广至各镇街。然而,在该模式的源生地(松门镇),该论坛的持续开展却引发了镇各职能科室强烈的不满。

对话模式在当时就已经出现问题,1999年下半年H书记已经感觉到了压力,有一次会上人大主任站出来公开反对搞论坛。其实人大主任(在乡镇)是最超脱的角色,也不用实际掌管工作执行,所以猜测应该是有些人向人大主任反映,借其德高望重的位置表达自己的不满。(访谈记录K20150806

这种不满一方面来自于财政压力。资料表明每次论坛镇领导都会收集到八十多个议案,除了不文明执法、交通管理、子女就学等即办议案外,还包括河道疏浚、道路整修、城市拆迁等项目工程⑺。松门镇的财政实力虽然在温岭各镇街居中等偏上水平,但也没有充裕的财政在预算外支撑所有议案的处理;另一方面来自于人员压力。制度要求每个议案都要组成专门的工作小组督办,并制定“挂牌销号”制度,要求承办科室在限期内做出处理⑻。这显然额外增加了各科室公务人员的工作负担,各科室在多种场合下都表示干部的工作精力不足,已经严重影响到了他们的日常工作。当时由于时任松门镇的H书记坚持推行,该论坛又持续了一年,2001H书记调离后松门镇的民主恳谈会便逐渐流于形式。

从论坛向决策民主的转变与H书记被调走密切相关。民主恳谈只好另外选取试验镇。在温岭推行基层协商民主过程中有两个镇街“一把手”起了重要的支持作用,一个是Q书记,一个是G书记。2001年首先找到的是牧屿镇的Q书记,准备继续推民主恳谈会。为了解决可持续性问题,决定不解决个人问题而解决公共性问题,另外当时十五大提出了四个民主,“决策民主”也给了民主恳谈新的突破口。于是就试着搞了牧屿山公园建设方案的决策协商会。(访谈记录C20150803

无论是上述财政、人员压力,还是该官员口中的“可持续性问题”,都源自组织惯性所引发的体制韧性,它不仅在无声地弱化和消解协商民主的质量,还会集聚成终结制度的抵制力量。松门镇的民主恳谈会本质上是为传统的政治系统创设新的、对外沟通的渠道,但是这不仅仅要设置地方治理体系“输入”与“输出”的两个端口,更要在政治系统内部构建起与之相匹配的信息处理与政策生产过程,换言之,就是要对职能科室的常规运行机制进行结构性的重构。从收集到的制度文本看,当时的松门镇也试图搭建从受理登记、归类分流、承诺处理到反馈销号四个步骤的闭环处理流程,并设立定期的“领导班子现场办公会议”,对情况复杂、涉及面广的案情进行集中研判和部门间协调⑼。但是在这个重构过程中缺少一个核心内容,即对基层干部的激励机制。由于没有设立相应的指标体系对任务量进行客观统计,也没有据此设置相应的奖励或惩处办法,基层干部都将其视为“额外”的负担,不但缺乏投入的积极性,还伺机恢复到他们原本所熟悉、稳定的工作节奏。

于是,需求—回应模式持续不到两年时间就偃旗息鼓,而经营“民主恳谈”的政治企业家在重新制定替代方案时,决定将民主协商议题由众多的私人议案转变为单一的公共议题,同时由各镇街党政联席会议对议题内容进行把关。这一变动使得基层政府开始掌握协商议程的设置权限,一方面将民主恳谈转变为他们可资利用的治理工具,根据具体的信息收集需要来设置议题,另一方面也从源头上保障体制与社会的运行秩序,既弱化民众在协商过程中的不可控性,也控制住职能科室在任务执行时的不可预期性,缓解体制韧性的反弹。

4.2 决策—协商模式的实践演化:民主理念与治理目标间的张力

这种建立在功能耦合基础上的协商民主实践必然将改善治理绩效置于首位,其次才是确保平等、自由等价值,这与协商民主的规范性诉求的排序恰好相反,何包钢称之为“威权协商”(Authoritarian Deliberation[49]。在温岭的基层协商民主实践中,无论是最早试验于松门的需求—回应模式,还是随后演化出的决策—协商模式和参与式预算,都充分体现了这种特征,它们始终被定位为“参与机制”和“合法性基础”,但是正如塞尔兹尼克指出的,对于前者,“关键不在于下放决策权,而在于恢复秩序和建立起联系公众的稳定机制”,对于后者,试图调整正式管理造成的不平衡的努力,实际上“共同分享的只是权力所肩负的责任,而不是权力本身”[50]。这种提法也许过于绝对,但却是地方治理体制“韧性”根本的体现。

决策—协商模式是最接近于协商民主理念的制度样态,特别是经由菲什金教授的“协商民调”技术改造后的泽国试验,“通过程序性安排使得它更接近于协商民主的平等、理想的对话机制”[51]。在温岭各街镇的调研中发现,尽管目前“民主恳谈”制度主流和关注焦点集中于参与式预算,但各街镇仍然在广泛运用决策—协商模式应对治理难题,只是采取的形式普遍退回到泽国试验前的运行样态(除泽国镇以外)。据温岭市下辖某街道宣传干事k介绍:

“当然我们承认民主恳谈首先是需要完成上级指派的任务⑽,但是也有社会管理的需要。对村社也有相应的任务要求,但大多是走过场,议题大多是消防安全、警民共建、计划生育等,但在我们街道层面做得就比较实在,都是与民生相关的一些热点议题。我是2012年调到这个部门的,当时做的一个议题是社区居家养老、选了四个小区来协商试点怎么搞;后来又做了老旧小区停车、学区调整、学前教育网点布局、小餐饮经营秩序整顿、村自留地开发以及‘三改一拆’后再利用问题。最近我们打算做村集体经济股改的内容。这关系到很多人利益,是个烫手的山芋,上级要求街道9月前完成,领导想靠民主恳谈先摸摸底,听听民意,要是能取得一些共识更好!其实我觉得在街道工作中,很多时候我们虽然没有用民主恳谈的招牌,也没有严格规定人数、流程,但遇到难题时,也会将相关主体召集起来进行小范围的协商和恳谈。”(访谈记录Z20150807

上述访谈印证了民主理念与基层治理目标之间的耦合性,这增加了体制对它的适应性,各镇街在应付考核之外,也会适时地将协商民主方式运用于具体的治理难题中,期待经由协商的民意与谅解有助于修正方案或者化解矛盾。既然如此,为何泽国模式难以推动,各镇街不遵循这套科学、规范的程序技术去保障协商质量?

这涉及到“基层治理”目标的其它层面,首先是对效率(成本)的考量。倘若严格遵照“协商民意测验”方法,从民意代表的抽样、到参与者的培训、到两小两大的协商会讨论,以及调查问卷的设计与处理,这一过程将耗费大量的人力、物力和时间去筹备安排,更别提将大批民众集合到同一场所;虽然只有一天的会期,但是仅代表的午餐和交通补贴就要花费八万余元,这笔开支对于一般财力的乡镇而言也是笔不小的负担。其次,地方治理体制对于决策控制权的偏好直接关系到协商民主的影响力。在各街镇的恳谈施行细则中都没有明确规定协商结果与最终决策间的相互关系,而在具体的恳谈实践中也更侧重于民众意见的收集而非协商共识的形成。对于后者,除了决策权因素外,也有效率方面的考量,毕竟协商共识只有通过反复的协商讨论才可能实现,若以此目标为出发点组织民主恳谈,不仅结果难以预料,时间、费用、人力成本等都不可控。

由此可见,地方治理体制在基层治理中对合法性的需求提高了其对协商民主的适应性,但是对于决策控制权和执行效率的偏好则形成了体制韧性,通过简化程序、侧重民意收集而非协商决策来重塑协商民主的基层制度样态。因此,一位基层宣传委员评价,“目前民主恳谈停留在‘恳谈’阶段,没有进行‘协商’。”

4.3 从决策—协商模式到参与式预算:激活体制组织的内在动力

尽管泽国试验和新河试验前后相差不到一年,倘若从“牧屿山公园建设”协商算起,决策—协商模式则已经持续运行了四年有余。温岭市官员之所以会在此基础上另起炉灶,去探索参与式预算模式,这除了机遇式的偶然因素,也有源自治理体制的内在驱使。

2001年开始做决策协商,2003年在浙大召开了一个关于民主恳谈的会议,当时有部分学者一致提出民主恳谈是体制外的,没有法律依据,没有合法性。听完以后我懵了,整了半天“民主恳谈”没有法律依据。有学者提到说人大是体制内的,要是和人大结合就进入体制内。所以2004年我花了一年时间去探索怎么和人大结合,我当时在松门镇尝试了6种方案,包括将民主恳谈纳入年初的人代会议案,表决后政府就必须执行;民主恳谈分歧大的,政府向人大提出议案,人大表决;人大代表提出民主恳谈的议题等。Q书记(从温峤调任松门任书记)也很积极配合,我们一种一种试,但是就推广不开,我觉得不可复制的制度没有可行性和普遍意义。2004年是我最痛苦的一年,直到11月份,北京某学者参加完一个公共预算的会议后联系我,说民主恳谈可以谈预算(以前我都是谈项目)。用民主恳谈讲预算,就是用公民参与的方法讨论政府预算方案制定,预算通过人大审查批准。(访谈记录C20150803

学者们所提出的“体制内外”说法是促使当地政治企业家决心去探索新协商模式的主要原因⑾。学者讨论的“体制内外”主要是从规范意义上讨论制度合法性问题,而在政策实践中,参与式预算的“体制内”身份首先增强了其制度影响力,最直接地体现在制度定位上。决策—协商模式是政府为提高公共政策的科学性而设置的前置民意收集环节,是基层政府的自选动作;相比之下参与式预算则将协商民主巧妙地植入人民代表大会制度的法定职权中,成为了基层人大的必选动作。其次,这种制度身份的转换也更实质地践行了协商民主的价值。一方面,由于被纳入到人大制度的法定框架内,民主恳谈活动不仅由当地一定数量的人大代表组织实施,也拥有了稳定的财政预算保障活动的开展,缓解了基层治理导向对成本的焦虑;另一方面,在参与式预算中设置的“预算修正案”环节将人大的预算审查权可操作化,通过人大代表间接强化了协商民主对最终决策的影响力。相对于决策—协商模型中协商影响完全取决于基层政府意志的状况,这一环节设置为民主理念提供了实质性的权力保障。

上述种种的制度改进从根本上是因为参与式预算的“体制内身份”激发出了人大系统的组织活力,进而增强了体制对它的适应性。众所周知,尽管人民代表大会制度在法理层面上是国家的根本制度,但在实际政治过程中,人大系统一直处于地方治理体制的边缘位置,行使着被高度虚化和形式化的权力,故被戏称为“橡皮图章”、“鼓掌机器”。地方人大系统(无论是市级人大常委会还是乡镇人大主席团)内在地具有改变边缘化政治地位的强烈意愿,尽管参与式预算的制度创新并不是由人大系统提出,但是他们敏感地把握这次机遇,利用体制内部和社会舆论的注意力资源进行组织任务的重构,投身参与式预算的实践以突破组织所遭遇的结构性束缚。温岭市某镇宣传干事Y坦言:

“我们镇开始做参与式预算的时候,人大主席团觉得你做就做,跟我也没啥关系,没有意识到对人大的可能影响,而且还有意见,认为人大参与到政府预算审查为什么叫参与式,这本来就是他们的权力。但是新任市人大主任调来后,他很强势也很有政治敏锐性,于是人大从2008年起开始介入参与式预算,现在不一样,从市到各乡镇,参与式预算从民众参与开始,所有环节基本上都是由人大主导,我们宣传部现在只负责协助。”(访谈记录Y20150804

在温岭市人大的积极组织和大力推动下,地方治理体制不仅快速吸纳了新河镇的参与式预算模式,在全市范围内得以全面推广,更重要的是各镇街人大组织的积极性都被充分调动起来,想方设法地进行制度再创新。例如温峤镇最早明确提出“参与式性别预算”概念;泽国镇将原本决策恳谈的系列做法移植作为其前置环节;坞根镇则在决算环节下文章,加强财经工作小组的非会期监督和决算审查;若横镇将新河初审恳谈从集中地点的分组恳谈转变为依托代表工作站的分地恳谈,加强代表工作站的活动力;城东街道则在无基层人大组织的前提下探索替代性的议事代表制度……

人大系统的激活为“民主恳谈”的制度化开创了新局面,但是作为治理体制的组成,由它组织运行的参与式预算则以另一种形式展现出体制的韧性,凸显为体制内代议民主对大众协商民主的挤压。以民众恳谈形式组成的预审环节只是人大代表预算审议的前置环节、提供参考意见,对预算具有实质监查权的是人大代表,对预算的修正决定仍是以“多数决”方式做出的。此外,在部分乡镇,原有统一的民主恳谈平台逐渐被按地域分割的人大代表工作站所取代,通过工作站完成所在辖区内的协商环节再将意见归总。这种形式是人大体系在复兴和强化基层组织结构的副产品,也是一种低成本、科层制所惯常的信息输送方式。然而对于恳谈质量而言,它不仅会弱化民主的代表性和协商质量,而且存在固化参与者以地域为单位、狭窄的利益视野这一隐忧。

5.总结

温岭“民主恳谈”制度连续运作了十七年,经历了三种恳谈模式的演化。最初基于思想政治工作诞生、定位为“畅通民意”的需求—回应模式尽管取得积极的社会反馈,但终因缺乏相匹配的资源与制度供给,最终在科层系统强烈的抵制下趋于弱化。决策—协商模式是在“民主恳谈”旗帜下对前一种模式的更替,根本性的改变在于将议题的创设权限上移到基层政府。由于是围绕着政府指定的公共议题进行民主协商,这种模式既能为地方政府“科学决策”提供参与渠道,又是在政府主导下,是可控和可操作的,因而延续至今。与决策—协商模式并行的是参与式预算模式,它源起于对体制内“合法身份”的追求,却有效地激活了长期处于蛰伏状态的地方人大系统。结合民众的协商审议作为前置环节,人大代表们开始真正地履行起法定权力,而人大系统的组织网络和财政经费也反过来为民众的预算协商提供资源支持。

这种长时段的研究展现了地方治理体制对民主恳谈制度的持续整合和形塑,特别是在吸纳协商民主理念与制定具体形式时,体制适应性与韧性之间的较量与调适。具体来说,这种韧性与适应性既来自于以“基层治理”为导向的体制自主性,也与制度层面的科层惯性和组织层面的机构活力有关。温岭的民主恳谈制度有其演化中的特殊条件,例如专家学者提供了关键性的观念与技术、社会对“协商民主发源地”的持续关注。然而,只要是在基层运行的协商民主制度,都需要面对地方政治体制持续而强势的整合,这是中国场域内的基层协商民主在制度化阶段将面临的共性议题。经过上述分析可以概括性地得出如下结论:(1)地方政治体制的治理导向与协商民主理念是两种向度的诉求,既不截然对立,也不完全吻合,需要以具体制度为载体,在科层结构运行中进行整合,尽管这种整合往往是以弱化协商民主的平等性与影响力为代价;(2)仅凭借主政者(或政治企业家)的政治压力不足以保障协商民主制度的持续运行,还需要整个治理体制的配合,否则科层组织的惯习将会削弱或消解制度内在的改革价值;(3)地方治理体制的适应性也可能源自内部组织的积极性,尽管体制内韧性必然会不同程度地修正协商民主的内在意涵,但通过激活体制内相关组织(例如人大、政协)的活力能够为协商民主运行寻找到阻力更小、成效更显著的渐进式发展路径。

十八大以来由于中央的大力倡导,各地快速衍生出大量形式各异的基层协商民主实践,它们是动员体制下的昙花一现,还是将成为具有持续生命力的制度形式?温岭持续十七年的民主恳谈制度提供了一些重要的实践启示,首先,协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式[52],在制度创设时除了要吸收和借鉴西方的规范理念和技术手段对其加以完善,更重要的是积极拓展协商民主在中国基层治理中的现实价值,激活体制内机构和基层官员的积极性,由此能够增加地方治理体制对协商民主的适应性整合⑿。其次,地方治理体制是个有机、趋向稳定的系统,要使得协商民主实践能够持续地制度化,除了需要政策企业家或主政官员的大力推动,还需要注重对行政官僚组织的重塑,包括组织流程、激励机制以及与旧有制度平台的协调。后者尽管较少被关注,但对于基层协商民主的扎根和有效运行起着至关重要的作用。

 

参考文献:

[1]姚远,任羽中.“激活”与“吸纳”的互动——走向协商民主的中国社会治理模式[J].北京大学学报(哲学社会科学版),20132):141-146.

[2]燕继荣.协商民主的价值和意义[J].科学社会主义,20066):28-31.

[3]郎友兴.中国式的公民会议:浙江温岭民主恳谈会的过程和功能[J].公共行政评论,20094):48-70.

[4]吴兴智.协商民主与中国乡村治理[J].湖北社会科学,201010):38-41.

[5]苏鹏辉,谈火生.论群体性事件治理中的协商民主取向[J].国外理论动态,20156):101-110.

[6]何包钢.协商民主和协商治理:建构一个理性且成熟的公民社会[J].开放时代,20124):23-36.

[7]蒋招华,[]何包钢.协商民主恳谈:参与式重大公共事项的决策机制——2005年温岭市泽国镇公众参与城镇建设资金使用安排决策过程的个案报告[C]//协商民主的发展:协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集.北京:中国社会科学出版社,2006219241.

[8]HEB. From Village Election to Village Deliberation in Rural China:Case Study of a Deliberative Democracy Experiment[J].Journal of Chinese Political Science2014192):1-18.

[9]袁方成,张翔.使协商民主运转起来:技术如何可能——对“开放空间会议技术”及其实践的理解[J].甘肃行政学院学报,20154):55-71.

[10]PARKINSON J,MANSBRIDGE J J. Deliberative SystemsDeliberative Democracy at the Large Scale[M].New YorkCambridge University Press2012.

[11]FISHKIN J,HE BLUSKIN R Cet al. Deliberative Democracy in an Unlikely PlaceDeliberative Polling in China[J].British Journal of Political Science2010402):435-444.

[12][澳]乔纳森·安戈,陈佩华,钟谦.中国的基层协商民主:案例研究[J].国外理论动态,20155):71-81.

[13]TANG B. Deliberating Governance in Chinese Urban Communities[J].The China Journal,2015731):84-107.

[14][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等译.上海:上海世纪出版集团,200810.

[15]卢剑峰.参与式民主的地方实践及战略意义——浙江温岭“民主恳谈”十年回顾[J].政治与法律,200911):56-65.

[16]陈朋.国家推动与社会发育:生长在中国乡村的协商民主实践——基于浙江温岭民主恳谈的案例分析[D].上海:华东师范大学,2010.

[17]张静.通道变迁:个人与公共组织的关联[J].学海,20151):5058.

[18]林雪霏.社会再组织化与代表制度的重塑——垫江“两代表一委员”联系群众制度探析[J].甘肃行政学院学报,20151):53-61.

[19]陈家喜,肖嘉睿.党代表的作用有多大——深圳市党代表任期制的探索与思考[J].特区实践与理论,20104):4-7.

[20]梁莹.“公民论坛”中的地方政府回应——以南京市“市民论坛”为例[J].中国行政管理,20106):69-75.

[21]李强彬.协商民主的实践品质、审视维度与基层观察——以彭州市社会协商对话会议制度为例[J].国外理论动态,20156):79-88.

[22]卜万红.论我国基层协商式治理探索的成就与经验——基于民主恳谈会与“四议两公开”工作法的分析[J].河南大学学报(社会科学版),20155):45-52.

[23]牛美丽.预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇——新河镇预算民主恳谈案例研究[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),20071):14-20.

[24]陈家刚,陈奕敏.地方治理中的参与式预算——关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究[J].公共管理学报,20077):76-83.

[25]胡念飞.新河试验是中国式的公共预算——访中山大学政治与公共事务学院副院长马骏教授[N].南方周末,2006-03-16.

[26]赵早早,杨晖.构建公开透明的地方政府预算制度研究——以无锡、温岭和焦作参与式预算实践为例[J].北京行政学院学报,20144):40-46.

[27]何俊志.民主工具的开发与执政能力的提升——解读温岭“民主恳谈会的一种新视角[J].公共管理学报,20073):102-109.

[28]何俊志.权力、观念与治理技术的接合:温岭“民主恳谈会”模式的生长机制[J].南京社会科学,20109):49-56.

[29]GUNMANN A,THOMPSON D. Why Deliberative Democracy[M].PrincetonPrinceton University Press200413-15.

[30]乔治·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实,20043):35-43.

[31][德]哈贝马斯.在事实与规范之间:关于法律和民主法治的商谈理论[M].童世峻,译.北京:三联书店,2014.

[32]DRYZEK J S. Democratization as Deliberative Capacity Building[J]. Comparative Political Studies,20094211):1379-1402.

[33]NATHAN A. Authoritarian Resilience[J].Journal of Democracy,2003141):6-17.

[34]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科学出版社,1981.

[35]DICKSON B J. Democratization in China and Taiwan:The Adaptability of Leninist Parties[M].New YorkOxford University Press199732.

[36][美]埃里克·诺德林格.民主国家的自主性[M].孙荣飞,等译.南京:江苏人民出版社,201021.

[37]徐湘林.转型危机与国家治理:中国的经验[J].经济社会体制比较,20105):1-14.

[38][美]乔尔·米格代尔.强社会与弱国家:第三世界的国家社会关系及国家能力[M].张长东,等译.南京:江苏人民出版社,201234.

[39][美]W.查理斯·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟,王黎芳,译.北京:人民大学出版社,201056.

[40][美]西达·斯考切波.找回国家:当前研究的战略分析[C]//彼得·埃文斯,西达·斯考切波.找回国家.方力维,等译.北京:三联书店,20092-52.

[41][美]罗伯特·K·默顿.社会理论和社会结构[M].唐少杰,译.南京:译林出版社,2006.

[42][美]彼得·布劳,马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎,等译.上海:学林出版社,2001.

[43]LIPSKY M. Street-level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[M].New YorkRussell Sage Foundation1980.

[44]折晓叶,陈婴婴.项目制的分级运行机制和治理逻辑:对“项目进村“案例的社会学分析[J].中国社会科学,20114):126-148.

[45]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,20052):132-143.

[46]LIEBERTHAL K G,LAMTON D M. BureaucracyPolitics and Decision-Making in Post-Mao China[M].BerkeleyUniversity of California Press199249.

[47][德]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学[M].任军锋,等译.天津:天津人民出版社,2003322.

[48]DUNLEAVY P. Democracy,Bureaucracy and Public Choice[M]//[]米切尔·黑尧.现代国家的政策过程. Hemel HempsteadHarvester Wheatsheaf1991.北京:中国青年出版社,200471.

[49]HE B,WARREN M E. Authoritarian DeliberationThe Deliberative True in Chinese Political Development[J].Perspectives on Politics2011192):269-289.

[50][美]菲利浦·塞尔兹尼可.田纳西河流域管理局与草根组织——一个正式组织的社会学研究[M].李学,译.重庆:重庆大学出版社,20148.

[51]何包钢,王春光.中国乡村协商民主:个案研究[J].社会学研究,20073):56-73.

[52]VALADEZ J M. Deliberative Democracy,Political Legitimacyand Self—Democracy in Multi—cultural Societies[M].BoulderWestview Press2000.

[53]韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主:现代城市治理中的政府与社会互动规则[J].复旦学报(社会科学版),20133):156-164.

[54]谈火生.协商民主[C]//韩福国.基层协商民主.北京:中央文献出版社,201536-58.

注释:

[1]卢剑峰将温岭民主恳谈会的发展历程划分为四个阶段:19992000年为初创阶段,开始于松门镇“农业农村现代化教育论坛”的创设与推广;20002005年为初步发展阶段,温岭市将“民主恳谈”进行形式规范、领域扩展;20052008年是加快发展阶段,由民主恳谈到参与式预算,行业工资恳谈机制进一步完善;2008年至今是全面发展阶段。对于温岭民主恳谈实践的梳理,陈朋将时间与空间进行整合,在发展阶段的划分上较为泛化:从松门的“焦点访谈”到扩展到农村社区、乡镇和市级机关(部门)的“民主恳谈”是实践的萌芽与成长阶段,参与式预算试验的探索和行业工资协商分别是实践的纵向深化与横向深化。参见文献[15][16]

[2]访谈资料编码说明:C为访谈对象的简称,20150802为访谈的具体时间,按年月日顺序排列,以下同。

[3]温岭新河镇2006年的预算民主恳谈邀请了中山大学的预算专家马骏、牛美丽,清华大学的贾西津以及上海市人大常委会培训工作委员会的周梅燕。在2005年预算民主恳谈的基础上,2006年新河镇预算民主恳谈的主要任务有两个:(1)从程序上规范预算民主恳谈,既要充分发挥民主恳谈的优势,又要符合现有的《预算法》框架;(2)把预算民主恳谈制度化,专家设计好的预算民主恳谈的程序要拿到镇人民代表大会上表决,通过后即成为一项正式的制度,长期遵照执行。参见文献[23]

[4]最早提出“体制韧性”的是黎安友(Andrew Nathan),他在反思“中国崩溃论”时指出中国体制并不似政体理论所言的是刚性的或脆弱的,它有其韧性所在。参见文献[33]。黎安友对体制韧性的理解主要从政权结构的稳定性上考虑。本文对地方治理体制“韧性”的理解除了结构层面,还增加了组织运行的微观视角,指的是地方治理体制的惯常运作方式将贯彻到对外来事物的塑造中。这借鉴了王亚南对中国官僚政治的研究,他在研究中提出中国官僚政治不仅具有时间上的延续性,还能够与中国各种社会文化现象相协调,并且支配着中国的政治、思想活动,他称之为中国官僚政治的包容性与贯彻性。参见文献[34]

[5]Bruce Dickson曾把执政党的适应性分为有效型调适和回应型调适,前者是是指由于领导换届带来新的政策偏好,执政党通过推动组织改革以适应这种偏好转变;后者是执政党应对环境压力做出的自我调整,并非出于自身偏好。这种研究视角为本文对“体制适应”的解读提供了思路启发。参见文献[35]

[6]1997年中国共产党第十五次全国代表大会报告中首次对人民民主权利进行论述,将其概括为四个民主:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

[7]参见《松门镇第六期民主恳谈会议记录》。

[8]参见《松门镇镇级“民主恳谈”活动实施方案》。

[9]参见《松门镇“挂牌销号”反馈监督机制》、《松门镇挂牌销号处理机制》、《松门镇便民绿色通道工程实施意见》等相关制度文本。

[10]温岭市2004年出台民主恳谈试行规定,主要设置了四个考核内容:要求镇街一年开展四次恳谈;预告恳谈时间、内容,在提前公布信息的同时上报市委宣传部;对参与人数、程序的考核;要去村社区一年开展两次恳谈。参见《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》(试行)(2004929日)。

[11]而今回顾起来这名官员有了不同看法,“后来我想想学者的意见其实是可推敲的,今年初印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提到‘协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式’。我个人认为这意味着协商民主是决策的组成部分而非前置条件,这不就是法律依据的来源吗?”(访谈记录C20150803

[12]这与部分学者提出的“嵌入式发展”有着异曲同工之处,将协商民主作为治理资源“嵌入”现有的国家—社会结构,通过它去激活或改造现有结构中的部分组织和功能,以此换取它更大的发展空间。参见文献[53][54]