当前位置: 首页 > 农村研究 > 海外农村研究

乡村振兴战略实施中内生主体力量培育的路径探析——基于韩国新村运动的启示

作者:张 俊 陈佩瑶  责任编辑:网络部  信息来源:《世界农业》2018年第4期  发布时间:2018-12-16  浏览次数: 1799

【摘 要】习近平总书记在党的十九大报告上提出了乡村振兴战略,这一重大部署为今后一段时期农业农村的发展指明了方向,为解决新时期的矛盾和问题提供了新思路。本文在回溯韩国新村运动开展情况基础上,深入分析新村运动中内生主体力量培育的演变过程,选取其中有借鉴意义的做法并结合中国实际,提出中国在乡村振兴战略实施中要重视“人”的作用、解决好“人”的难题,在形成激励和约束制度相结合的绩效考核体系的基础上,通过农科教结合激活乡村振兴的人力资源,通过创新农业经营体制机制整合乡村振兴的潜在资源,以此激发乡村内部主体的创新活力,加快推进农业农村现代化。

【关键词】乡村振兴战略;内生主体力量;韩国新村运动;非强制性动员


习近平总书记在党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略,并将其列为决胜全面建成小康社会需坚定实施的7大战略之一。而当前农村依然是中国全面建成小康社会的短板和最大制约因素。在此背景下,如何破除不利于乡村振兴的人为障碍、消弭乡村发展过程中内生力量缺失、激发乡村内部各主体要素的创新活力是现阶段值得思考的问题。而这些问题的解决或许可以运用历史思维,通过明晰当下培育乡村振兴内生主体力量的时代背景、总结韩国新村运动中内生增长动力培育的历史规律,来探析中国乡村振兴战略实施中内生主体力量培育的正确方向。

1、培育乡村振兴内生主体力量的背景

1.1城乡之间不平衡不充分发展的时代呼唤

党的十九大开幕式上习近平总书记指出,中国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这一转变是36年来党的领导人根据新时期的新特征、面临的新挑战再次做出的重大论断。

从“人民日益增长的物质文化需要”到“人民日益增长的美好生活需要”的变化是社会进步的体现,从“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”的变化是发展阶段提升的体现。但现阶段发展不平衡不充分的问题依然存在,这些问题深究其主体更多地体现在城乡和区域之间发展的不平衡、城乡或区域内部发展的不充分,尤其是中国长期“以农养工”的发展模式带来的中国农业农村的不充分发展,如农业副业化、农民老龄化、农村空心化、农村公共事业发展滞后。这些现实困境要求把目光聚集到乡村,激发乡村振兴的内在动力,消解不利于乡村发展的障碍因素,推动建设生态环境优美、公共服务完善、社会主义文化繁荣的现代乡村。

1.2从“新农村建设”到“乡村振兴”的战略诉求

党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设是中国现代化进程中重大的历史任务,随后在经历10余年的“以经济发展为基础、以社会全面进步为标志”的新农村建设后,党的十九大基于中国社会主要矛盾的转变,提出了乡村振兴战略作为今后一段时期农村社会经济发展的行动纲领。

从“新农村建设”到“乡村振兴”不仅仅是“产业兴旺,生态宜居,乡风文明,治理有效,生活富裕”20字的变化,还有内在质量标准提升和发展战略升级。这里所谈的“农村”,多是作为一种经济形态,这种层面的农村发展主要是通过农业富余为工业化提供原始积累;而现在所讲的“乡村”,更多是作为一种社会形态——它存在的目的不只是为了生产农产品,更代表一种居住环境和生活体验,其中暗藏着人文关怀以及对美好生活的期许。因此,在乡村振兴战略实施过程中,要把握好“乡村”在现代化语境下被赋予的特殊涵义,对新村运动的内部主体给予更多的自主权,使乡村的活力真正被激发。

1.3立足于3个“优先发展”的现实需求

习近平总书记在党的十九大报告中提出了3个“优先发展”,第一,坚持农业农村优先发展,在资源配置等方面优先满足农村地区,来解决好农村发展质量效益不高、农民增收幅度不高等问题。第二,优先发展教育事业,落实在新村运动中就是要推动城乡义务教育一体化发展,完善职业教育和培训体系,形成结构合理的教育和培训模式。第三,坚持就业优先战略,针对农民群体就是要保障高质量和更充分的就业,挖掘乡村内部的人力资本价值,为乡村振兴提供和谐稳定的社会经济环境。

从这个层面来讲,在资源配置、公共服务、信息建设等方面优先满足农村地区,并通过教育事业的开展培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍和较高综合能力素养的农民群体,通过高质量和更充分的就业为乡村的建设留住人才、为城镇的发展提供人才。这一系列措施既是坚持3个“优先发展”的内在要求,也是乡村振兴中培育内生主体力量的体现。

1.4破解中国现代化困境的必然要求

从“城乡统筹发展”到“城乡一体化”到“城乡融合发展的体制机制”,再到“城乡融合体制机制和政策体系”,这一系列政策演变过程反映出国家对农业现代化的高度重视,以及在城乡关系中对“乡村”战略定位的不断提升。

现阶段农村远远落后于城市仍是中国现代化进程中无法破解的难题,尤其是近年来农村人口单向流入城市造成的农村“空心化”,农村基础设施建设的落后、优质资源获取不易造成的大量居民点空闲、土地闲置甚至抛荒等,这些现实难题无疑加剧了中国乡村的衰弱。但是,无论国外还是国内都有很多经验表明,现代化进程中随着工业化和城镇化的推进,并不必然会造成农业、农村的衰败[1]。而要破解中国现代化进程中农业落后于工业、农村落后于城市的现实困境,关键点就是要把“人”留在农村,让生于斯长于斯的年轻人回到乡村,成为振兴乡村的主体力量,然后不断吸引人才、带来技术、发展产业,推动农业农村现代化。

2、韩国新村运动内生主体力量培育的路径演变

韩国在新村运动中取得举世瞩目的成就及其对于韩国现代化的重要历史意义,曾吸引无数学者的关注。而现有的针对韩国新村运动的研究多从时间维度或宏观政策角度展开,仅通过这种单维的解读视角探究新村运动的成功因素无疑是管中窥豹。忽略了国家和乡村两股力量在协同推进新村运动时主体角色的阶段性演变和转化,以及在此过程中农村内生主体力量的培育和激发,必然难以探究到新村运动成功的深层次因素。因此,有必要以新村运动中内生主体力量的培育为切入点,理清在新村运动开展过程中,韩国政府是如何实现国家与乡村社会从相互隔离到深度合作、再到最终实现乡村自主发展。

2.1内生主体力量的激发阶段:基层官员奉献精神与农民互助意识的协同培养

新村运动自20世纪70年代初开始,在农业衰退、社会颓废的大背景下,韩国政府主要通过培育地方官员的奉献精神以及村民之间的互助意识,来激发组织活力欠缺的农村社会中的主体力量。

运动初期为了培养官员之间以及官民之间集体协作意识,无论是政府公职人员还是专家学者,都通过新村教育与农民同吃、同住、同劳动,不分身份、地位地一起参与讨论培训;让政府官员能够深入农村,听取农民群众心底最真实的声音,从根本上转变形式主义的官僚作风,培养公职人员的服务意识和奉献精神[2]。同时,为了培养新村运动中农民的互助意识,在新村运动第一年,政府免费对全国所有村庄每村发放水泥300包,用于村庄公共设施的建设,村民在得到这些资助后纷纷组织起来,根据本村的实际情况自主选择项目的开展顺序,共同出力完善村庄公共设施。无独有偶,由于村庄道路狭窄动力机械无法通行,只有改善道路交通才能使用已引进的动力机械,而在村庄道路修建过程中政府并没有多余的资金用以补偿农民因牺牲自家的土地、房屋来扩宽村内道路所造成的损失,最终这些因道路建设造成的个人损失都是由村民自愿承担,并通过村民集资的方式对遭受损失的家庭给予一定的补偿。

2.2内生主体力量的扩展阶段:政府动员能力与社会组织自主性成长的双向提升

新村运动初期,韩国政府在内生主体力量的激发阶段采取的一系列措施得到了农村社会的积极回应,越来越多的村庄自愿参与项目建设促成了新村运动向更深、更广的层面扩展。在之后的第二个阶段,政府在组织动员各村庄积极参与的同时,创造并培养了有助于农村社会自主性发展的多种因素,使农村社会内部力量不断壮大,并逐渐成为新村运动中不可忽视的主导力量。

新村运动的第二年,韩国政府开始按照村庄参与新村运动的积极程度,以有差别的援助方式发放建筑材料,即只对上一年度表现良好、成绩显著的村庄免费发放水泥和钢筋;在村庄之间营造良性的竞争关系——根据参与项目的不同程度,将全国的村子由低到高划分为基础村、自助村和自立村3类;并通过开展新村领导人培训和国民素质教育,使新村运动的先进理念通过新村领导人传播到农村社会,提升村民对新村运动的认同感和参与的积极性。此外,为了进一步扩展农村社会的自主性力量,政府并不依靠原有的以村长为中心的基层治理体系,而是在每村推选一男一女两位独立于现有村长的新村领导人,并组建发展委员会形成村级领导体系,这些村内领导机构还与其他的新兴民间组织(如监察会、妇女协会、信用社等)共同构成新村运动的组织框架。在这样一个自上而下动员和自下而上参与相结合的联动机制中,村民参与新村运动的自主性得到了极大的提高,在运动过程中积极贡献了大量资金、土地和劳动力。

2.3内生主体力量自主性发展阶段:政府的组织动员让位于农村社会的自我管理

就整个新村运动在有限的政府投入下所取得的巨大成就来看,村民在其中发挥的作用是巨大的,甚至远远超出了当时贫瘠的物质生活条件下农民力所能及的水平。正是广大农民这种迫切改变自身生产生活状况的决心,使村民的自主性和农村社会的活力不断提升,从而推动新村运动内生主体力量的培育进入到自主性发展阶段。

1980年韩国新村运动组织培育法案的通过标志着新村运动完成了由政府主导到由民间主导的转变,在该法案的指导下,新村运动的物资来源由政府直接资助过渡到由民间组织的资金支持,韩国同时开展了重塑新村运动组织结构的工作——政府部门各项职能逐步弱化,政府的组织动员让位于农村社会的自我管理,各种民间文化教育、技术推广机构与农业协会应运而生并繁荣发展。当然,运动的主体力量完成由政府机构向社会部门的转变并不代表着这场运动的终结;相反,许多工作从农村扩大到城市,内容也变得多样化,新村运动开始发展为一场以创建“共同和谐生活”为理念的国民自律运动。

3、韩国新村运动中内生主体力量培育的经验总结

3.1政府主导下最大限度地发挥村民的积极性

新村运动是由韩国政府启动和倡导,但并不由政府一手包办。在运动过程中政府更多是以培育农村社会的自主性成长为导向,采用“非强制性”的组织动员方式——运动初期培养基层官员和村民对新村运动发展目标一致性的认同、中期在村级建设项目的选择上赋予村民足够的自主权、后期过渡为民间社会的自我组织与管理,以此将基层公职人员、新村领导人、普通民众和各种村级组织都调动起来,共同投入到新村的发展和建设中。此外,政府在新村运动中十分尊重农民意愿,无论是在新村运动建设项目的选择上还是在解决建设过程中的利益冲突方面,本村庄的事情由农民自己做主:按照村庄实际情况需要优先建设的项目是什么,牺牲谁家的土地和房屋等财产来保障道路的顺利修建,政府支援的水泥等建筑材料用在哪里、怎么用[3],这些在现实工作中容易引起争论、激发矛盾的问题都是召开村民大会由村民自己商议决定,使村民对“勤劳、自主、合作”的新村精神身体力行的同时,也增强村民参与新村运动的自主性和积极性。

这些经验表明,农民知道自己最迫切的需求是什么,如果政府提出的发展目标满足了农民内心预期并被农村社会普遍认同,那么这一目标一定可以得到农村社会的积极回应。并且在这种积极回应基础上产生的自愿行为,比起政府凭借“一刀切”“拍脑袋决策”更能激发广大农民群体无穷的智慧和创造力。同时,政府应该给予农村社会足够的信任,尊重农村这个“天然共同体”内部长久以来形成的独特的社会结构和秩序规则,在村级事务的处理中赋予村民适当的权利,充分发挥村民的积极性。

3.2重视本土人力资源的开发

新村运动中,政府要求每村推选两位独立于现有村长的领导人,这些领导人大多为农村中的精英分子,与村民有着天然的紧密联系,并且对政策的熟悉程度和理解能力优于一般农民,多种优势使这些选举出来的领导者在新村运动中发挥着承上启下的重要作用。因此,韩国政府十分重视对这一群体的培训工作,从19721月开始政府对新村领导人开展关于成功案例、参观先进、工程技术等方面的培训,1973年开始为提高对女性领导人的针对性增添了关于农村健康和营养、家庭计划和照料孩子的课程[4]。正是这些具备良好职业素养的优秀领导人,带动了农村地区思维观念的转变和先进技术的传播,成为新村运动成功开展的重要因素。除此以外,农民作为乡村社会最活跃的群体,政府不仅重视农民物质生活的改善,还注重其伦理精神的提高,新村运动中的国民素质教育不是纯粹地喊口号、开展精神运动,而是将伦理道德运动与行政项目相结合,通过多种激励措施激发村民积极向上的精神状态(对参与度高的村庄免费提供建筑材料并优先供电,根据村庄参与新村运动的程度高低将全国的村子划分为不同级别的3类),最终改变了农民甘于现状、听天由命的消极思想,引导农民认识到凭借勤劳和自立精神能力实干,可以改变贫困现状。

这些经验表明,在社会发展过程中“人”是关键的因素,对人力资源的管理和开发是培育社会内生发展动力的有效途径。尤其是对于优秀人才流失严重、人力资源数量和质量不高的农村地区,更应该着重对农村本土人群开展具有针对性的培训,通过增进文化内涵、重塑健康向上的价值观念,充分开发农村现有的人力资源,引导包括普通村民、基层管理者在内的不同群体为农村发展做出贡献。

3.3鼓励多元主体参与新村运动

新村运动中内生主体力量扩展阶段从过程上看,是政府的“非强制性动员”向农村社会“自主性发展”的转变过程,在这个过程中韩国政府在原有的体系上培养了一系列有利于农村社会自主性成长的要素:韩国基层的政府是设于乡镇的“事务所”,乡镇政府与当地农民有着密切的联系,在新村运动过程中主要扮演上下级沟通的纽带;韩国农协作为新村运动中重要的组织机构,在推动新村运动的开展、向农民发放贷款、传播并推广优良农业技术等方面发挥了重大作用[5]。除此之外,农村各地区村民会馆的兴建,为新村运动中农民教育培训等活动的开展做好了服务和保障工作,农民不仅在会馆中参与农业技术等方面的培训来掌握更多的实用知识和技能,还通过亲身参与会馆中召开的村民大会,亲自体验到民主决策和村民自治。这些基层部门和组织的设立,不仅在新村运动开展中发挥了扩展农村社会内生主体力量的关键作用,也为后期建设项目基本完成后,新村运动的主导者由政府过渡社会部门奠定了组织基础。

这些经验表明,在乡村发展过程中,除了基层政府部门要履行好自身职责,还可以充分利用基层组织与农民之间天然的密切联系,发挥基层组织在保障农民权益、维护农民利益方面的独特优势,最终通过“双轨”协作,在一定程度上改变农民在利益配置中的弱势地位,并考虑社会整体利益[6],充分保障农民在公共事务中的分享权和参与权。

3.4建立多层次的激励考评机制

为了解决新村运动中基层群众消极懈怠、应付工作等问题,韩国政府采取了一系列考评、激励措施。首先,政府对分配到各个村庄的资源并不是按照同一标准平均分配,政府在资金划拨过程中采取“鼓励先进、惩戒落后”的方式区别对待[7],并对新村运动中成效显著的地区提供政策优惠和贷款优先。也就是说,新村运动中的考评机制并不是事后考核,而是贯穿于新村运动过程始终,上一阶段新村运动项目的开展情况会影响下一阶段。其次,为了提高物资的使用效率并激励其他村庄积极参与,政府还建立了以村为单位的考核机制:在每年按照项目的参与情况被划分为3类的村庄里树立相应的牌子,使被评为“基础村”的村庄会在下一年度积极承担新村建设项目以摆脱低级别的称号,被评为“自立村”的村庄也会更加积极地参与新村运动以保持高级别的称号,最终在短短几年里“自立村”的比重由最初的6.7%发展到了1976年的44.5%[8]。除了对农民的考核,韩国基层公职人员同样要接受考核,基层干部必须对村庄的建设和发展负责,所在村庄建设卓有成效的将有可能得到晋升、提拔,反之也会给予相应的惩罚。

这些经验表明,鼓励先进是可以激励后进的,客观合理地评价参与主体的行为和绩效,协调精神激励与物质奖励之间的关系,能够从物质和精神上营造充满活力、富有效率的建设氛围,引导农民的价值观念和精神面貌朝着积极的方向改进,调动参与群体的积极性和创造性,使人尽其才、物尽其用。

4、韩国新村运动对中国乡村振兴战略实施中内生主体力量培育的启示

4.1乡村振兴要重视“人”的作用,解决好“人”的难题

乡村振兴战略是“以人为本”的战略,更具体说来是“以农为本”的战略。相比于韩国新村运动,中国的乡村振兴面临着更复杂的局面和更棘手的问题,但无论如何,乡村振兴战略实施中必须始终以维护农民利益为出发点、以解决农民实际困难为目标。重视“人”的作用,着重针对农村本土人群开展具有针对性的培训,提升现有人群的整体素质,以增进文化内涵、重塑健康向上的价值观念来引导乡村不同群体为乡村发展做出更大了贡献;解决好“人”的难题,通过建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,加强农村各方面的建设,保障农民享有和城市居民一样的权益,破除一系列导致乡村衰败的人为因素,激发乡村振兴内生活力。

4.2农科教结合,激活乡村振兴的人力资源

韩国政府通过农业生产机械化水平的提高以及农用机械对劳动力的替代,缓解了新村运动后期因大量农村劳动力流入城市而造成的农村发展动力不足的问题。类比韩国相对成功的经验,针对目前中国城乡人口单向流动、农民人口逐年减少等问题,中国在乡村振兴战略实施中有必要充分发挥科技创新的作用,进一步加大农业科技资金的投入,依靠科技创新激发农业农村发展的活力。同时,注重“三农”工作队伍的培养,尤其是高校应该立足自身优势、发挥在涉农人才培养和服务乡村振兴战略等方面的作用;地方院校在专业和学科设置方面结合本区域实际,鼓励更多优秀的学生参与实践,为乡村发展培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

4.3创新农业经营体制机制,整合乡村振兴的潜在资源

单纯依靠农民个体或基层组织,对乡村的发展只能起到引导、激励的作用,要想真正促进农业农村的发展壮大,必须形成规模。正如韩国新村运动中乡镇的“事务所”、基层农协和各地村民会馆发挥的巨大作用,中国为应对农村富余劳动力和农村人口的减少、农村土地利用率减低等问题,可以通过完善多元主体分工协作机制、多类资源要素共享机制和多种形式利益共享机制,形成由农业龙头企业牵头,农民、合作社和家庭农场的合理分工独立经营的农业经营体制机制,以整合乡村内部潜在资源、提高资源配置效益、推动产业链增值增效、促进农民增收。

4.4形成激励和约束制度相结合的绩效考核体系

韩国新村运动中以村为单位的考核机制的建立以及对基层公职人员的绩效考核,极大地提高了韩国农村主体力量参与乡村建设的积极性,营造良好了乡村建设氛围。而中国乡村振兴过程中要将抽象的社会建设目标经各级部门有效地作用于分散程度较高的农村社会,必须平衡国家与乡村社会二者之间的关系,通过建立以激励和约束机制为基础的绩效考评体系培育乡村社会内生力量。一是对各村的考评中突出过程的评价,引导村级组织将具体的事务落到实处,杜绝做表面工作应付检查的不良现象;二是对基层干部的考评突出考核结果的运用,将考核结果与干部的任用和升迁挂钩以监督和约束基层权力的运作。


参考文献:

[1]吴敬琏.农村剩余劳动力转移与“三农”问题[J].宏观经济研究,20026):6-9.

[2]刘义强,胡军.动员型自主:韩国新村运动的运作过程与核心机制[J].青海社会科学,20153):71-79.

[3]张薇.韩国新村运动研究[D].长春:吉林大学东北亚研究院,201465.

[4]李小红.韩国新村运动中的女性对中国农村妇女培训的建议[J].世界农业,20137):110-113.

[5]李莉,张宗毅.韩国农业机械化扶持政策的历史及进展[J].世界农业,20175):111-116.

[6]李长健,伍文辉.基于农民权益保护的社区发展权理论研究[J].法律科学(西北政法学院学报),20066):33-40.

[7]董立彬.我国新农村建设的思考——给予基于韩国新村运动的启示[J].农村经济,20088):11-15.

[8]龚维斌.韩国新村运动评析[J].国家行政学院学报,20064):81-85.