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精准脱贫与乡村振兴的内在逻辑及有机衔接路径研究

作者:庄天慧 孙锦杨 杨 浩  责任编辑:中农网  信息来源:《西南民族大学学报(人文社科版)》2018年第12期 第113—117页  发布时间:2018-12-30  浏览次数: 466

摘 要本文旨在探讨精准脱贫与乡村振兴的内在逻辑关联,并对二者的有机衔接路径进行探讨。研究认为二者在理论逻辑上表现为,乡村振兴在协调城乡资源配置实现帕累托最优的过程中,强化了精准脱贫的内生动力,降低了精准脱贫的制度费用;精准脱贫解决了乡村贫困居民的最低生存与发展需求,弥补了乡村振兴的最低短板。在实践逻辑上精准脱贫是乡村振兴的时序前提和空间基础,乡村振兴通过助力产业脱贫和精神脱贫为精准脱贫提供长效内生动力。精准脱贫与乡村振兴在战略思维和机制体制方面的有机衔接,将为“两个一百年”的奋斗目标的实现提供重要支撑。

关键词精准脱贫;乡村振兴;帕累托最优;制度交易成本;城乡二元结构


引言

打好精准脱贫攻坚战,实施乡村振兴战略是党的十九大提出的实现全面小康的标志性目标和重大战略,是党的三农工作的总抓手。20182,习近平在四川视察的重要讲话中强调:“实施乡村振兴战略,基础和前提还是要把脱贫攻坚战打赢打好。”[1]2018531,中共中央政治局会议在审议《乡村振兴战略规划(2018—2022)》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》时指出:“要着力激发贫困人口内生动力,着力夯实贫困人口稳定脱贫基础,着力加强扶贫领域作风建设,切实提高贫困人口获得感,确保到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会为实施乡村振兴战略打好基础。”解决好乡村的贫困问题是实现乡村振兴的前提。未来三年是脱贫攻坚战冲刺阶段与乡村振兴战略开篇阶段的重合期[2]在这一特殊背景下,厘清精准脱贫与乡村振兴的关系十分必要。

在理论研究上,当前学术界对于精准脱贫与乡村振兴关系的讨论方兴未艾。贺雪峰、[3]黄承伟、[4]王超、[5]徐宏、[6]李孝忠、[7]刘解龙[8]等学者分别对精准脱贫与乡村振兴的复杂性、精准性、区域性、层次性、阶段性和动态性等问题进行了较多探讨。但对二者的内在逻辑关联和有机衔接路径目前尚缺乏深入研究,而对于这一问题的明确恰是理顺当前农业农村工作的关键。基于此,本研究在厘清精准脱贫与乡村振兴内在逻辑前提下,系统剖析精准脱贫与乡村振兴的实践关联,综合提出精准脱贫与乡村振兴有机衔接路径。

一、精准脱贫与乡村振兴的理论逻辑

中国共产党一贯重视乡村工作,“全心全意为人民服务”的执政理念很大程度上屏蔽了新古典发展经济学所非议的国家机会主义行为[9][10]但由于历史上一些乡村政策存在的制度缺陷,乡村建设过程中产生了较大的交易费用与制度成本。这种成本在扶贫领域集中体现为乡村扶贫效率下降和福利损失,在快速的工业化和城市化的映衬下,又更集中地表现为乡村内部的贫富差距和城乡差距。实施精准脱贫和乡村振兴战略是当前全面建设小康社会乡村篇的两块基石,二者在本质上都是为了解决全面建设小康社会期间分配与再分配不均衡[11]P.2526)而进行的制度设计,只不过二者在解决此问题上所立足的维度有所区别。

贫困是人类社会面临的最大挑战。我国自1949年以来开展的五次大规模的扶贫活动取得了显著成效,这些输血式、普惠式大规模扶贫活动通过一般性的资源配置调整方式解决了大部分人的生存和基本发展问题。但另一方面,由于输血式、普惠式扶贫的瞄准对象不精准,外部资源输送进入社区时往往会出现精英捕获,扶贫资源渐渐向基层精英和经济基础好、容易出政绩的村庄倾斜,出现了张五常所说“捐助的人不容易把钱交到真正需要协助的人的手上”的现象。[12]P.957964)这就使得输血式、普惠式扶贫效率下降,一般性的资源配置方式和普通激励手段难以解决当前面临的区域性贫困和阶层性贫困问题。在此背景下,中央政府提出精准脱贫方略着力于解决这一问题。精准脱贫的理论意义在于其试图通过精确识别、精确帮扶、精确管理来减少制度性交易成本,从而达到提高脱贫效率的目的。精准脱贫方略自实施以来成效显著,中国乡村建档立卡贫困人口已由2013年的8249万人减少到了2017年的3046万人,同时这一方略对非贫困乡村的发展也产生了显著的正外部性。[13]P.4850)值得注意的是,精准脱贫虽然通过减少交易费用提高了扶贫效率,但从长期来看,“运动式”的精准脱贫各项政策对于动态贫困问题是否长期有效尚有待时间验证。

精准脱贫目标在于解决贫困群众基础的生存发展需求,而乡村振兴旨在减少城乡福利差异,同时要不断满足乡村居民的更高层次发展需要。乡村振兴可以被认为是对长久以来的城乡二元结构经济体制的一次系统反思,其目的在于减少城乡二元结构下工业主导农业和城市主导乡村的非均衡发展模式所造成的乡村凋敝。[14][15]在极化效应下,资本、劳动力和技术向城市集中流动,逐渐形成城市愈加繁荣,乡村愈加落后的中心——边缘经济,城乡在收入、社会保障、教育和基础设施公共服务上差距不断拉大。[16]在这样的前提下,乡村振兴战略应运而生。事实上,乡村振兴不仅是要从经济上改善城乡关系,而是从政治、经济、文化、社会和生态五个方面对乡村进行全面升级,引导城乡资源配置优化,从而实现城乡融合发展和福利均衡。显然,城乡融合发展和福利均衡的实现对于精准脱贫意义重大:一方面,乡村贫困居民脱贫和实现“两不愁三保障”为城乡融合发展和福利均衡补齐了短板,这是城乡融合发展和福利均衡的最基本前提。另一方面乡村政治、经济、文化、社会和生态五个方面的全面升级对于推动形成脱贫稳定长效内生动力具有重要作用。

因此,乡村振兴和精准脱贫的理论逻辑链条应该是:精准脱贫和乡村振兴之间是相互协调和相互促进的关系。精准扶贫通过政策性措施,精确瞄准贫困地区和贫困户推进脱贫攻坚,解决了绝对贫困问题,但稳定脱贫内生动力的形成需要更长效的机制;乡村振兴在协调城乡资源配置实现帕累托最优的过程中,天然地强化了脱贫内生动力,降低了精准脱贫的制度费用;同时乡村振兴过程中存在短板效应,精准脱贫解决了乡村贫困居民的基本生存和发展需求,弥补了乡村振兴的最低短板。

二、精准脱贫与乡村振兴的实践逻辑

(一)精准脱贫是乡村振兴的前提和基础

在全面建设小康社会建设过程中,精准脱贫和乡村振兴的时序在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》[17]和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的决定》[3]中进行了安排,脱贫攻坚的近期目标是到2020年要实现消除绝对贫困稳定实现“两不愁”“三保障”,确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。中期目标是到2035年相对贫困进一步缓解,在消除绝对贫困的基础上,巩固前期脱贫成果,防止返贫发生,消弭贫困脆弱性;远期目标,2050年消除贫困实现共同富裕在消除贫困化之后促进贫困对象实现长期可持续稳定脱贫。乡村振兴时序安排近期即到2020,乡村振兴相关制度框架和政策体系基本形成;中期目标则是到2035,基本实现农业农村现代化;远期目标为到2050,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

由此可见,以消除绝对贫困为目标的精准脱贫要在2020年前完成,这是当前最大的历史使命。打好打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务,是乡村振兴的首场硬仗,是乡村振兴的前提、基础和底线,是必须率先完成的任务。精准脱贫攻坚战的实施效果,对于乡村振兴战略有基础性的影响。

从空间关系上看精准脱贫与乡村振兴具有耦合关系。耦合本是物理学概念,现已被广泛运用于经济学等相关领域研究。其一般指一定时间与空间范畴之内,两个及以上的系统基于一定的相互影响使得系统之内各要素由无序向有序逐步演化与协同促进,进而对使得系统产生相变的特征和规律。[18][19]精准脱贫主要聚焦以集中连片特困地区和以“三区”、“三州”为代表的深度贫困地区,而乡村振兴的区域则是基于城乡融合的原则覆盖整个农村区域。当前我国共有集中连片特困地区14覆盖了19个省(自治区、直辖市)505个县面积占我国陆地国土总面积的14.7%,达到141.3万平方公里深度贫困地区贫困发生率16.69%,是全国贫困发生率的3.7,贫困人口,贫困人口数量占全国贫困人口的8.2%[20]乡村要振兴,集中连片特困地区和深度贫困地区是其覆盖区域的重要组成部分,这些区域脱贫攻坚任务能否顺利完成、脱贫长效机制能否完善、内生动力是否形成,直接影响乡村振兴战略的实施与推进。

(二)乡村振兴为精准脱贫提供长效内生动力

乡村振兴助力产业扶贫。发展生产脱贫一批是精准脱贫“五个一批”中的重点,也是形成脱贫内生动力的主要举措。作为一种内生发展机制,产业扶贫试图在市场导向的前提下以产业发展带动贫困地区发展,从而实现贫困群众稳定增收,这在实质上是由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”的转变,这种转变对于去除贫困发生的动因和促进贫困个体与贫困区域协同发展具有重要意义。[21]

在乡村振兴二十字方针中,产业兴旺排在首位,这与产业脱贫高度契合。首先,乡村振兴能为产业脱贫提供产业支撑,产业的存在是产业脱贫的前提,乡村振兴通过结合区位优势布局和培育地方优势特色产业,为产业脱贫提供了产业基础。其次,乡村振兴在提供产业基础的同时,通过对农业多功能性的有力挖掘和一二三产业融合,极大延伸了产业链,这为产业脱贫的长久有效提供了保障。最后,乡村振兴的产业建设是全方位的立体产业建设,其不仅在生产方式上进行变革,同时还在大力发展新模式新业态,这有助于产业脱贫质量和水平的提升。[22]

乡村振兴助力精神脱贫。精准脱贫,关键在人,激发贫困人口内生动力是形成长效脱贫内生动力的核心。现阶段,我国扶贫工作由各级党委政府主导,扶贫干部的帮扶是脱贫的重要力量;而一些贫困群众则主要关心政府和扶贫干部能给多少帮扶,至于如何通过自身努力才能脱贫却鲜有考虑,这部分贫困群众脱贫内生动力明显不足[23]。因此,要实现贫困人口稳定长效脱贫的目标,精神脱贫是首要任务。要实现贫困群众精神脱贫,就要通过解决好精神层面的问题,激发摆脱贫困的内生动力,发展出贫困地区干部群众的主动性、积极性和创造性,变被动救济为主动脱贫,提升自主脱贫能力。乡村振兴战略二十字方针提出“乡风文明”,通过乡村文化建设和发展教育,可以为贫困主体树立信心,改变贫困人口的“心穷”状态,调动他们脱贫致富的内生性动力,促进精神脱贫长效内生动力的形成。另一方面二十字方针中还强调“治理有效”。通过对乡村治理机构的改革和对乡村干部队伍素养的提升,可以打造高素质的乡村干部队伍,促进各项精准扶贫决策的贯彻落实,使基层扶贫干部“有所为”和“能为之”[24]。

三、精准脱贫与乡村振兴的有机衔接路径

打好脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略事关全面建成小康社会,未来三年是脱贫攻坚战的决胜时期,同时也是乡村振兴启动的关键时期。在这一特殊历史背景下的精准脱贫应聚焦深度贫困地区,坚持脱贫攻坚的质量标准,注重精神扶贫,谨防福利陷阱和悬崖效应。[25]同时,在具体实践之中精准脱贫必须和乡村振兴战略有机衔接,特别是在战略思维和体制机制上做到有机衔接。

(一)在实施乡村振兴战略中坚持系统思维

乡村振兴不仅要实现乡村产业的发展,更重要的是致力于乡村的全面繁荣。正如贫困治理,乡村的振兴也是多维度的系统工程。从乡村治理、乡村产业、乡村文化、乡村社会、乡村环境等方面对乡村进行全面改善,才能够稳定提升乡村发展水平,培育乡村繁荣的内生动能。精准脱贫方略中的系统思维和精准思维为乡村振兴战略系统实施可以提供借鉴。党的十九大报告和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》为乡村振兴战略提供了战略方向上的指导。但是,要将乡村振兴战略落到实处,其政策指导不可或缺。乡村振兴战略的顶层政策指导应以党的十九大报告和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》为引领,立足于我国城乡发展的现状和基础,跳出乡村发展乡村,为城乡发展提供新动能。在具体实践上,首先应当坚持立法先行,构建服务于乡村发展的法律制度体系,为乡村产业发展、社会治理、文化繁荣和生态建设提供基础性的法律和制度保障。其次,要坚持城乡融合的发展理念,把城市与乡村作为一个有机协调的系统,通过对城乡之间人力、技术、资本和自然资源等要素的优化配置,实现城乡发展相互支撑。最后,乡村是乡村振兴的主战场,但这并不意味着只有政府和农户是乡村振兴的参与主体;乡村振兴作为一个系统工程,务必要协调全社会的力量,动员企业、社会组织、科研院所等社会主体从资本、人力和技术等方面加大对乡村的投入,为乡村振兴提供有力支持。

(二)在实施乡村振兴战略中坚持精准思维

我国乡村在区域之间存在着广泛的差异,不仅体现在资源禀赋、发展环境方面,也体现在文化传统、社区结构类型等方面。因此在乡村振兴战略实施过程中无法借助简单模板一体化推进,因地制宜、分类扶持和体现特色的精准施策是乡村振兴应坚持的基本思维。在具体实施中,乡村振兴要做到对象精准和方法精准。乡村振兴对象精准的关键在于明确不同条件下乡村振兴侧重点,由于乡村的资源禀赋和所处发展阶段的不同,在乡村振兴战略实施的过程中其侧重点也应当有所差异。例如:东部发达地区乡村由于经济基础较好,其乡村建设的重点应放在乡村治理、文化建设和生态文明建设之上;而西部地区广大乡村由于经济基础相对较弱,则应当以产业建设为先。方法精准的关键则在于强化规划引领,通过科学规划将乡村振兴的任务和目标精确落实是具体实施乡村振兴战略的第一步。乡村振兴规划要做到多规合一,对空间和时间进行系统安排,同时要做到精准分类指导,结合各地区实际扬长避短,找到乡村发展前景,在规划之中体现出差异、个性和特色,避免出现千村一面的现象。

(三)在脱贫攻坚过程中融入乡村振兴思想

多维贫困视角下的精准脱贫,不仅要实现物质上的脱贫,还要实现精神脱贫和生态脱贫。中央一再强调精准脱贫要坚持标准不吊高胃口,但这并不意味着脱贫攻坚就可以不注重脱贫质量。首先,在乡村振兴的背景下,脱贫攻坚在坚持标准不吊高胃口的同时也要结合自身的资源优势,根据脱贫攻坚的任务,将乡村振兴战略的思想和原则融入具体的脱贫攻坚的计划和行动之中,统筹脱贫攻坚与乡村振兴之间的有机衔接,奠定精准脱贫的制度和物质基础。其次,要通过大力发展乡村教育和乡风治理,引导贫困居民精神脱贫,助力脱贫长效内生动力的形成。最后,要将乡村振兴“生态宜居”的理念融入生态环境恶劣地区的精准脱贫工作;对于“一方水土养不活一方人”的生态脆弱区,要果断实施生态移民工程;贫困人口搬迁后应通过实施生态修复工程促进生态恢复;而在贫困人口新迁入的区域则要科学规划合理安置,为相关贫困人口实现生态宜居提供助力。

(四)借鉴脱贫攻坚体制机制促进乡村振兴

乡村振兴战略的实施具有涉及面广和持续时间长的特点,这需要强有力的体制机制来保障其实施。脱贫攻坚过程中形成了大量的体制机制创新,如中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制,社会动员机制,考核评价机制,动态监测机制等。实践证明,这些机制为脱贫攻坚在保障上做出了巨大贡献,将这些在脱贫攻坚过程中所积累的体制机制和工作方式应用到乡村振兴战略实施当中,将为乡村振兴的实现提供有力支撑。例如:构建从中央到地方的乡村振兴统筹管理体制机制,明确乡村振兴分工和合作机制,将乡村振兴纳入基层政府工作绩效考核的评价体系,制定乡村振兴项目的动态监测机制等。其次,脱贫攻坚作战的组织体系锤炼了一大批干部和人才,“联系领导”、“帮扶单位”、“脱贫攻坚驻村工作组”、“选派优秀干部到村任第一书记”、“驻村农技员”等组织工作形式取得了良好的效果。乡村振兴战略的实施涉及面更广,任务更重,对强有力的组织体系需求更大。脱贫攻坚的组织体系为乡村振兴提供了一个优质的“模板”,在实施乡村振兴战略过程中可因地制宜借鉴脱贫攻坚作战中的组织动员体系,为乡村振兴提供有力组织支撑。

结语

乡村振兴,摆脱贫困是前提。精准脱贫和乡村振兴战略都是我国为实现“两个一百年”奋斗目标确定的国家战略。前者立足于实现第一个百年奋斗目标—全面建成小康社会,后者着眼于第二个百年奋斗目标—到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。一方面,脱贫攻坚是我国当前减贫的主要任务和基本形式,它与城乡融合发展、共同富裕、质量兴农、乡村绿色发展、乡村文化兴盛和乡村善治一起,共同构筑中国特色社会主义乡村振兴道路。另一方面,只有包括贫困乡村在内的全国农村共同实现了乡村振兴,我国的乡村振兴才是全面的。只有精准脱贫攻坚和乡村振兴战略相互支撑、协调推进,“两个一百年”的奋斗目标才能最终实现。


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