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乡村协商民主的系统化再造——以象山“村民说事”为例

作者:王国勤  责任编辑:中农网  信息来源:《浙江社会科学》2018年第12期,第26—34页  发布时间:2018-12-30  浏览次数: 339

【摘 要】在推进乡村治理现代化、实现乡村善治的背景下,乡村协商民主建设成绩斐然,但是在协商制度的设计和扩散等方面依然存在诸多问题。始于2009年的浙江省象山县的“村民说事”制度,通过从回应、落实到问责全过程、涵盖“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”无缝隙流程的设计,并且通过实现参与主体的多元化、功能的系统化,以及从意识形态到体制机制的全方位嵌入,实现乡村协商民主的系统化再造,有效解决了当前乡村协商民主建设中普遍存在的一些问题与不足。这为中国乡村治理现代化的推进,提供了从实践到知识两个层面进行系统化再造的有效样本,超越了很多地方创新经验,具有较为广阔的理论阐述空间。

【关键词】“村民说事”制度;乡村协商民主;乡村治理;系统化再造


新世纪以来,从全国取消农业税、开展新农村建设、美丽乡村建设到当前乡村振兴战略的实施,国家与乡村社会关系发生了根本性转折。有学者认为,在这个过程中工业与农业、城市与乡村的资源配置关系发生了逆转,即城乡关系的格局从资源汲取转向了资源输送,中国进入了全面的城乡统筹的发展阶段。这种转折也对中国乡村社会的治理结构和治理过程产生了重大而深刻的影响。例如,国家权力对乡村社会的具有高度制度化、技术化特征的大规模“回归”,村级组织建设的重心也从村民自治转向党组织建设,以基层党建来统领村级组织建设和所有乡村工作等。[1]和这些结构性变迁相伴随的是全国各地大量乡村治理创新经验雨后春笋般地涌现,这些创新经验也得到了官方、学者和媒体的广泛持续关注。在诸多乡村治理创新中,乡村协商民主是最具代表性的一种类型,不仅在实践上满地开花,也一直是学者关注的热点[2],而且国家层面也在力推涵盖乡村协商民主的基层协商民主建设。

20151月,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,同年7月,中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发了《关于加强城乡社区协商的意见》。这两份文件的出台标志着基层协商民主已经被视作一项正式的制度在全国各地推广。事实上,从上个世纪90年代后期开始分别在城市社区、乡村、企事业单位等诸多场域中创新与发展多种形式的基层协商民主[3],但是这些年下来,仅有乡村协商民主发展得最充分、最完善,大家熟知的基层协商民主创新案例也通常发生在农村。学者认为这主要是因为乡村是一个滕尼斯意义的共同体,同时中国农民的协商民主具有在“利益协商”之下“道义政治”的意涵,而城市社区却不是这样,[4]这在上一个层级的区域或机构也同样很难。[5]在这种背景下,我们研究的重心不应仅停留在已经研究较多的乡村协商民主的价值与意义上,而应正视在经验层面上那些依然不尽如人意的发展状况上,[6]研究如何优化乡村协商民主的机制使其更好地发挥制度的绩效,从而为推进乡村治理现代化、实现乡村善治提供更多有效知识。奔着这个目标,本文以始于2009年浙江省象山县“村民说事”案例为研究对象,探讨如何通过乡村协商民主的系统化再造来解决当前乡村协商民主建设中普遍存在的问题与不足。

一、文献综述

乡村协商民主是基层协商民主的重要组成部分,和其他类型的协商民主的差别主要在于它发生在乡村这个特定场域,除此,这两个概念的环节与内在规定性大抵相同。其中所协商内容,根据官方文件的归纳,主要包括城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业,当地居民反应强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷等五个方面。[7]鉴于此,现有文献在讨论乡村协商民主存在的问题时,主要是放在基层协商民主[8]框架里进行的。其中,一个代表性的看法认为基层协商民主的运行主要包括协商主体、协商对象、协商制度和协商成果四个方面,因此对基层协商民主存在的问题也是围绕这四个方面展开。[9]类似的研究认为在乡村治理中推行协商民主离不开对“谁与谁协商、协商什么、怎样协商、协商结果的应用”等这些问题的回答。[10]

其中讨论最多的是以下三个方面的问题:(1)协商主体方面,存在着代表与协商的张力问题,即协商代表怎样能够发挥好代表性的问题,其中的关键在于如何将政治平等与审慎协商结合起来。现在普遍存在着规模限制和官方偏好,以及更加广泛的涉及权力、财富、本地人与外来人或性别之间的不平等社会结构而导致参与机会的失衡。作为解决方案,一些有价值的实践与讨论值得关注。例如,温岭民主恳谈对詹姆斯·费什金(James S.Fishkin)所创造的协商性民意测验方法[11]进行了中国化的改造,即将通过抽样产生的统计意义上的代表改造成为政治代表,与原先选举产生的代表有机结合,构成一种“混合式代表制度”。[12]它大大强化了代表与协商的联系。[13]但是在实践中上述问题本身并没有得到充分有效的解决。(2)协商成果方面,存在着协商与决策的断裂问题,即如何使协商对决策产生实质性影响的问题。西方国家普遍存在着公共领域的协商和正式制度中的决策之间的二元结构,协商与决策的断裂尤为明显。相比之下,我们虽然很少有这种二元结构导致的断裂,但是这种断裂的状况依然不同程度地存在着。[14]在部分地方实验中,通过建构一种“复杂的决策体制”是可以实现协商结果的刚性的,[15]但是现在还普遍存在着因为地方干部的推动不力而导致“你讨论你的,我决策我的”的现象存在,[16]或议事结果执行不力的“决难行”局面。[17]3)在制度扩散方面,基层协商民主并没有如同2015年两个相关文件出台时大家所期望的那样得到大范围的扩散与推广,还是局限于少数先行地区。当前的主要扩散模式,被学者称为“文件式扩散”或一种零散的“星点式扩散”。[18]

目前很多就事论事的方案并不能有效解决上述问题。对此,学者们认识到要完善基层协商民主根本“离不开理性官员尤其是政府领导者的支持与推动”。[19]这在逻辑上还是回到国家权力“回归”的乡村治理结构和运行特征本身。在这个脉络里,学者们认为这是政策执行结构的问题,即尽管基层协商民主建设可以为地方政府带来良好的社会收益,但是并不能带来明显的资源收益,而且还不是干部晋升的主要依据。[20]这项研究揭示了决策制度“嵌入”执行结构的特征,如果执行结构不能提供有效支持,决策制度也很难有效。

总之,就事论事的解决方式是很难奏效的,必须突破原来的小框架来思考问题,这需要构建一个系统化的分析框架。对此,传统的政治系统理论和近年来旨在连接民主与治理关系的“民主治理”理论均能够提供借鉴与启发。

二、分析框架

(一)研究取向

本文采用了理性选择理论的研究取向,认为人类具有对自己的利益偏好进行排序以及在选择行动时能够进行理性选择的能力。由此,治理的概念中包含了行动者对特定政治利害关系的认知,“任何公共政策的形成或是改变,都会经由政治或是行政系统,影响到政策利害关系人行动目标的达成,”[21]这里的政治或行政系统,实际上构成了某种特定的“诱因结构”。理性选择理论认为,正是这种结构引导了个人的偏好形成、集体行动,最后到社会集体结果的产生。因此,在治理过程中,首先要考虑建构某种诱因结构来引导组织中的个人去遵循组织的目标。这里,诱因结构可以是一个很宽泛的概念,涉及到历史结构、文化、制度与技术等。诱因结构属于系统层次的内容,通过资源、规则与技术等关键的情境机制来影响人的行为,而人们的个体行为再通过组织与制度的中介,在不断反复的互动过程中,产生社会集体的结果,这些结果又不断地形塑着诱因结构。这个逻辑是“结构制约人,人又塑造着结构”,是一个不断演进的循环,并在这个循环中产生社会秩序。

(二)分析框架

本文以传统的政治系统理论和最近流行的“民主治理”理论为基础,为推进中国乡村协商民主建设构建一个系统化再造的分析框架。首先,戴维·伊斯顿(David Easton)的政治系统理论被视作一个公共政策的理论,公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程。输入包括环境对政治系统的干扰或压力、要求或支持,这些要素在政治系统内部经过转换过程成为政治系统的输出,主要是公共政策。公共政策在实施过程中,其效果又会直接反馈给政治系统,或者通过社会的再次输入来反馈给政治系统。这个模型的优点是展开并涵盖了公共政策从输入、调节、决策、执行到反馈各个环节的闭环过程。[22]其缺点是将政治系统内部的转换过程视为黑箱,不予讨论。脱胎于政治系统理论的由加布里埃尔·A.阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)创立的结构功能主义理论,把伊斯顿模型中比较粗略的或没有顾及讨论的环节进行了细化。例如,输入功能包括了政治社会化和录用、利益表达、利益聚合和政治沟通等,输出功能包括规则建立、规则应用、规则裁决等。[23]其中,强化了政治沟通的功能,认为“政治体系中运作的所有功能——政治社会化和录用、利益表达、利益聚合、规则制定、规则应用和规则裁决——都是通过(依靠)政治沟通而实现的。”[24]这些理论所阐述的关于公共政策的“输入-输出-反馈”系统过程的形式模型,为后来的研究者提供了一个系统化的分析框架。

其次,“民主治理”理论源于很多国家在发展过程中都会遇到的一些共同问题,例如民主与治理之间的矛盾问题。民主的价值体现在权力来源于人民,所以要回应民意,但是学者开始过多关注如何回应民意这个方面,而忽视有效治理如何实现、公共行政如何有效运作等问题。西方学者反思这个问题,提出要消除民主政治下的公共行政黑洞,[25]需要使充满张力的回应民意的民主价值与有效治理的官僚责任结合起来,这是“民主治理”(Democratic Governance)概念的由来。[26]有学者也是在这个脉络里反思如何破解一些地区在民主化之后的只会选举、不会治理的困境,认为把民主与治理结合起来的制度设计是必经之途,并为此搭建了一个由“回应”、“责任”和“课责”构成闭环系统的提升民主治理绩效的分析框架。[27]其中,“回应”体现的是主权在民的民主价值,包含了民意表达、顾客导向与公众参与等因素;“责任”体现的是规范有效的治理价值,包含了专业要求、知识管理和政治可行性等因素;“课责”的必要性在于需要协调上述的民主回应与专业责任在民主治理运作中的矛盾,包含了公开透明、信息管理和绩效考核等因素。

最后,在综合上述理论框架的洞见与基本要素的基础上,本文构建一个关于当前中国乡村协商民主系统化再造的分析框架,如图1所示:

乡村协商民主系统化再造的分析框架

1把经典政治系统理论与“民主治理”理论各自的内核整合起来,展示了一个体现现代民主价值与治理责任相结合的完整公共政策过程。经典政治系统理论的构建出于比较政治学的宗旨而适用于不同类型或发展阶段的政治系统,而改造过的模型则适用于现代民主治理的政治系统。其中,在政治系统理论的视角下,“输入”主要体现利益表达,“转换”包括了利益综合与政策制定,“输出”主要是政策执行,然后是“反馈”包括对以上三个过程的反馈。在嫁接于政治系统理论上的现代民主治理视角下,现代民主的“回应”价值体现在充分有效的利益表达与利益综合过程中,治理的“落实”价值体现在政策的有效执行上,连接回应与责任的“问责”价值体现在透明有效的反馈中。

三、案例描述与分析

浙江省象山县位于象山港和三门湾之间,三面环海、两港相拥,官方资料显示其陆域面积1382平方公里,辖1053街道,总人口55万。2017年实现地区生产总值498.9亿元,财政总收入67.2亿元,城镇居民人均可支配收入50677元,农(渔)民人均可支配收入28385元。这在浙江省东部沿海发达县市属于中等水平,经济、社会、文化和政治等方面的发展具有代表性。2009年诞生在象山的“村民说事”制度像众多的基层民主创新一样,都是源自如何有效解决基层社会的各类矛盾。调研中发现,通常是那些重点项目多、城乡改造、拆迁征地任务多的乡镇,因利益多元化与纠葛而产生的社会矛盾比较多。一方面是因为村民们的民主意识增强,利益诉求也越来越强烈与多元,但是现有农村治理制度体系依然存在群众参与程度不高、民主决策不够到位、运行机制不够规范等问题。另一方面在乡村振兴战略的背景下基层干部们在农村经济发展、村庄建设、社会和谐稳定、基层组织建设和党风廉政建设等方面的工作任务比较重,考核压力也比较大,因此也需要考虑怎样可以更加有效地与村民们进行沟通协商,从而实现乡村善治。象山县的西周镇是该县陆域面积最大、行政村最多的乡镇,在经济社会快速发展同时社会矛盾层出不穷的阶段,在村民诉求激增与基层干部寻求善治的合力推进下,重演了基层民主制度创新的故事。

西周镇下辖的杰下村就是一例,2009年初由于村里有一笔白溪水库引水工程补偿款,村民对其去向有很多质疑与怨气,干群关系一时比较紧张。为此,村委会召开一场说明会,澄清了补偿款的使用情况,效果很好,村民们纷纷释怀。村委会尝到了甜头,遂决定把这种做法制度化,制定了三条要求:一则要定期定点说,每月10日、25日为固定说事日,在村民说事室公开说事;二则要“好好说”,一个一个说;三则说事内容需全程记录,并且归档。510日,第一次村民说事会召开,会上提出15件村事,当月办好了14件,从此,“村民说事”制度在杰下村建立起来了。由于治理效果明显,很快得到了上级部门的肯定,20103月,“村民说事”制度开始在象山全县推广。

2014年开始,“村民说事”吸纳“村务会商”、“民事村办”、“村事民评”,形成了“说、议、办、评”为核心内容的“村民说事”制度,采用固定日子集中说、党员联户上门说、面对面现场说、线上智慧说等形式,成为了一项常态化制度。2017年将“警民说事”、“法律顾问进村”、“慈善村村通”和“网格员队伍”纳入“村民说事”制度中。在不断推广与演进过程中,该制度也日益系统化和普及化,并不断得到了媒体、学者和上级政府的广泛关注与积极推动。20188月的一份报告称“‘村民说事’制度已在全县18个镇乡(街道)、490个行政村全覆盖,累计召开说事会10270余次,收到各类议题4.9万多项,解决率93.7%。”[28]象山县县委办20184月又出台了《2018年深化提升“村民说事”工作要点》,[29]旨在构建升级版的更加完善有效的“村民说事”制度。

“村民说事”制度的概念虽然有很多种表述,但是基本涵义可以概括为:通过“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”等一系列行之有效、务实管用的制度和方法,来形成有事要商量、有事好商量、有事多商量的治理共识,和实现村务管理、决策、治理、监督过程全闭环的无缝隙治理,因此是一种集科学决策、合力干事和效果评估于一体的基层民主管理方式。其中,“村民说事”制度中“说、商、办、评”四个过程的制度设计以村民议事为核心,试图打造一个涵盖乡村治理中“回应”、“落实”和“问责”的精细化、系统化的乡村协商民主制度,具体制度如图2所示:

2 乡村民主治理的系统化再造

2展示了由三个环节、四个过程组成的一个乡村协商民主的闭环系统。(1)“回应”环节,包括“村民说事”和“村务会商”两个过程。首先,“村民说事”,目标是通过各种渠道平台最有效充分地听取民意。主要做法有三,一是集中说。每月设立1-2个固定说事日,每村设立说事室开展集中说事,并依托村干部坐班制度由坐班干部统一梳理收集。二是上门说。依托“党员联户”制度,村级党员干部主动上门听取群众诉求。三是现场说。根据群众需求,村干部或党员随时赶赴田头地角、村庄庭院、新区园区、街道商店及纠纷现场等一线进行说事议事。[30]这些做法不仅体现了人民当家作主的民主价值,而且在提取民意方面可以做到充分有效。其中,乡村协商民主制度的有效实施首先需要信息的广泛收集,为后面议题的设置奠定了真实广泛的民意基础。村干部、农村党员就生活在村民当中,可以直接地接触村民,而且村民说事的时间地点既有固定的也有灵活的,并且实现了收集民意的制度化。其次,“村务会商”,即“针对村民提出的事项,召开由村四套班子成员、说事村民和村民代表参加的村务联席会议或议事会,同时邀请涉及相关工作的乡镇科室和站所,发挥集体的智慧,集思广益,共同商讨。”[31]由此可见,“村务会商”是乡村协商民主核心的环节,是国家与社会之间的积极互动过程。而且决策事项划分比较细致,分为三大类五小类,本着民意与效率结合的原则,针对不同类型的事项,参与者、规模、层级、类别等均有差异。例如,一是民情会“议”。对一些简单的问题当场进行答复解释,对一些具体复杂的村民诉求,由村四套班子共同商议解决方案。二是决策会商。对农村小微权力清单的日常管理类事项,由村四套班子集体讨论决策;对重大决策类事项,经村四套班子讨论后,再按“五议两公开”程序会商决定。三是财务会签。通报资金使用情况,明确每笔收支日期、来源和用途等,由村四套班子进行联合审签。[32]这也是一个衔接民意表达与落实事项的中间环节,因为在这个环节基本上确定了落实这些事项的目标任务与措施。

2)“落实”环节,是“民事村办”,体现的是乡村协商民主的治理实效这个目标,即官僚体系在落实各种决策事项时要尽可能满足当前国家政策与行政的标准,同时要努力在回应民意和有效达成治理目标之间实现平衡。为了实现上述目标,仅仅依靠村级行政资源是不够的,需要向上延伸形成制度的合力,即依托县、乡镇(街道)、村三级为民办事综合服务平台,以专兼职民事代办员队伍为主体,及时落实各项村事。具体的措施也分为三种类型。一是全程代办。对农村小微权力清单上的便民服务类事项及群众生活琐事、日常家事等,由民事代办员全程代办。二是领衔包办。村级矛盾纠纷、应急事件和涉及村庄发展的重点民事诉求,由村干部或联系党员包办。三是组团联办。村级难以处理或处理不了的重大民事诉求,由乡镇(街道)村干部组团联办,必要时由联片领导或县级有关部门联动办理。在这个环节,注重充分运用现有的资源平台,分类办理,兼顾落实的效率与力度。

3)“问责”环节,目标在于怎样有效协调上述的“回应”与“落实”两个环节之间的冲突。没有确实有效的“落实”,“回应”的民主价值是无法真正实现的,同时民意本身也需要甄别,官僚体系也有自身的运行逻辑,这些需要科学的制度设计来确保“回应”与“落实”的衔接之有效。“村事民评”就是要实现这种“问责”目标,具体做法是挑选威望高、素质好、有公心的乡贤人士组建村级“民间评价团”,对村干部进行民主评议,对重点工作实行效果评估,对存在问题督促整改。这个过程也实行分类考评。一是常态式评价。对村内各类办结事项,可由联村干部、“民间评价团”或村民等提出,按照“一事一评”或“多事一评”方式开展评价。二是主题式评价。围绕村内重大事项、重点工程、中心工作、舆论焦点等,选择12个专项工作开展评价,每年不少于1次。三是综合式评价。年底结合“双述双评”活动,对全年度各项工作开展综合性评价。在上述基础上,为了提高考评的客观与权威性,还实施了镇村互评和上级组织评议制度。可以看出,“村事民评”首先强调了考评者的民间性、客观性与权威性,其次分类细致使得考评的实施更加精准,很难有模糊的空间。

上述的乡村协商民主的系统化再造,涵盖三个环节四个过程,实际上也是一个系统化流程的再造。在这个流程中,除了理想的情况外,可能会出现另外两种情况,一是某个诉求从进入这个流程开始,不一定需要走完整个流程,可能因为被及时解决掉而无需进入下个流程;二是某个诉求在某个环节中没有得到解决时该如何处理的问题。这两种情况也需要补充到乡村协商民主的系统化制度闭环中,为此,一个更加精细化的流程被设计出来,如图3所示:

 

象山县“村民说事”流程图

在这个精细化的流程再造中,加了两个重要的内容。一是流转单中的事项需要判断是否需要协商,如果不需要,就现场办理,这通常是一些简单的村民诉求事项,如果需要,才进入“村务会商”阶段,这通常是一些较为复杂的事项。这种机制可以大大减少协商的负担,降低治理的成本。二是经过群众评价与镇村互评确定对落实的事项是否满意,如果满意,任务完成可以归档,如果不满意,需要进入“村务会商”的环节,再余下的流程走一遍,直到满意为止。这个机制可以解决搭便车现象,让乡村协商民主制度能够真正地以完整闭环的方式得到有效实施。

正因为“村民说事”制度对乡村协商民主建设实现了从回应、落实到问责全过程的精细化系统化再造,所以在很大程度上解决了大多数乡村协商民主建设中存在的在协商主体、协商对象、协商制度、协商成果和制度扩散等方面存在的诸多问题,在实践中其制度绩效也是显著的。其绩效集中体现在增强了村民对党与政府的信任,能够最大程度地群策群力,推进了农村经济发展、村庄建设、社会和谐稳定、基层组织建设和党风廉政建设等方面的发展,效果显著。首先,在发展方面,通过协商会商,厘清发展思路,规范决策程序,以2016年为例,全县共提交促进农村经济社会发展思路的对策类建议3600余个,其中近3000个得到采纳并实施。[33]其次,在稳定方面,通过当事村民与镇村干部的面对面沟通,及时发现问题,坦诚商讨解决方法。2016年,农村信访率较2015年同比下降31.8%[34]而在2017年,全县通过村民说事化解矛盾纠纷4000余起、平均调处率96.1%[35]第三,在服务方面,确保群众有苦能诉,有理能讲,有问题能解决,打通服务群众“最后一公里”,不断提升基层党组织的服务力、凝聚力和向心力。截止20188月,在象山县185项事项已实现群众办事不出村、不出镇,镇级年均办件达30余万件次,村级年均办件达100余万件次。[36]最后,在基层政权建设方面,通过“村事民评”对村干部进行民主评议,对重点工作进行效果评估,对存在问题进行督促整改。这样就把村级权力运行置于广大人民群众的监督之下,让干部进一步增强责任意识、宗旨意识。2016年,该县累计召开各类评议会2100余次,群众对基层组织满意率达92%[37]

四、乡村协商民主的系统化再造

“村民说事”制度从诱致型变迁到强制型变迁的制度创新过程中,基层干部的首创与试点与地方党委政府的完善与推广相结合,展示了中国地方治理创新的一般规律。经验表明,基层治理制度创新多源于经济社会快速发展时期大量社会矛盾需要解决的地方,在当前大量资源与项目在乡村落地而引发乡村利益多元化与利益冲突的背景下尤其如此。“村民说事”制度的产生首先也是因为要解决这些利益博弈问题。要实现利益行动各方的偏好和行动选择朝着良性互动的方向发展,必须提供能够实现该目标的一套制度,即构建有效的诱因结构。由此,可以得出结论1:“村民说事”制度通过从回应、落实到问责全过程、涵盖“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”无缝隙流程的精细化系统化再造,为各类行动者主体提供了正向良好的诱因结构。这是一种集科学决策、合力干事和效果评估于一体的基层民主管理方式,是乡村协商民主的系统化再造的核心内容。

但是诱因结构的范畴远不止这些,还涉及到历史结构、文化、制度与技术等等因素。在当前还属于建构社会秩序压力比较大的阶段,首先需要强有力的组织力量介入这个循环中,由该组织去积极主导和建构正向良好的诱因结构。这就是党建引领的重要意义。“村民说事”制度就是依托基层党组织和骨干队伍的领导与推动得以强有力的推行。其次,当前中国基层治理中强调的法治、德治、“互联网 ”等制度建设都在各个维度共同去塑造“村民说事”制度的良性正向的诱因结构。以法治(外在约束)、德治(内在约束)为基础而建立起来的制度规范,可以使得所有行为者对自身行动带来的利弊等具有比较清晰的预期,并可以有效约束自己的行为。而信息技术的运用,有利于信息的公开透明与有效运用,可以大大降低行动者参与治理活动的各项成本,从而更为有效地参与治理活动。因此可以得出结论2:“村民说事”具体制度本身不仅在流程上实现了系统化闭环,在其更高一个层次的诱因结构上,涉及党建、德治、法治、“互联网 ”等因素,也实现了系统化再造。为了推进这种更高层次的系统化再造,一份象山县2018年打造“村民说事”2.0版本的计划[38]中明确提出,在党建方面,要以提升基层党组织组织力推动村民说事提质扩面;在法治方面,要建立法律顾问参与村(居)民说事制度,以法治“定分止争”;德治方面,通过打造文化礼堂主阵地,组建四会(红白理事会、家庭联盟会、乡贤参事会、道德评议会)说“四风”(破旧风、传家风、树村风、育民风),为村民说事注入德治力量,让村民说事成为德治平台,促进德治与自治、法治相结合。

“村民说事”制度中所体现的系统化再造还体现在参与主体的多元化、功能的系统化以及与其他制度的有机衔接等方面。首先,参与主体多元化体现在广泛性与有效性两方面,即乡村社会中几乎所有的行动主体,从基层党政干部、村两委、党员、村民代表、普通村民和社会组织等,就有非常便捷的机会和平台参与到“村民说事”中来,尤其是不断地挖掘乡贤资源,成立村民说事乡贤参事会和新的社会阶层人士陪议团,旨在把与本村有渊源关系的各界精英也动员参与进来。其次,功能的系统化体现“村民说事”制度的功能是全方位的,涉及到村庄的和谐稳定、全面发展、公共服务、廉政规范、公序良俗等。当然这种功能的系统化需要建立在和其他制度的有效衔接上,例如在公共服务方面,正在着力推进村民说事制度与县镇村三级便民服务体系建设及“最多跑一次”改革有效融合,旨在构建方便快捷、优质高效的审批服务体系。又如在廉政规范方面,实现小微权力清单制度与村民说事无缝衔接,依托村民说事这一平台,推动村务管理、决策、治理、监督的全闭环、“阳光”下运行。除了与基层治理诸多制度和机制的衔接外,也嵌入了主流意识形态的话语体系,例如,“习近平新时代中国特色社会主义思想”、“党的十九大精神”、“以人民为中心”和“践行党的群众路线”等。由此可以得出结论3:“村民说事”制度通过实现参与主体的多元化、功能的系统化,以及从意识形态到体制机制的全方位嵌入,使得“村民说事”制度可以最大限度地发挥其制度潜力。

综述所述,“村民说事”制度的创新价值主要体现在它不是单一的制度创新,而是有效的制度集成,是一种多维度的乡村协商民主系统化再造。全国各地改革开放以来乡村治理制度创新实践也数不胜数,但是很少见到能够涵盖回应、落实到问责全过程的系统化制度,尤其是不能做到政策执行结构环节上夯实该项制度的良好运行,所以很多创新或者昙花一现,或者徒留形式,或者得以保留但是效果不能充分发挥。基于这种状况,学者们对乡村基层协商民主讨论最多的几个问题,如代表与协商的张力、协商与决策的张力以及问责动力不足等,已经不是就事论事的单一制度设计可以有效解决的。因此,在回应现实经验和理论研究两个层面上的问题上,“村民说事”为代表的乡村协商民主制度为推进中国乡村治理现代化从实践到知识两个层面都提供了系统化再造的有效样本,超越了很多地方创新经验,而且具有较为广阔的理论阐述空间。

当然,“村民说事”制度仍然存在一些问题需要进一步地探索。首先,在“回应”过程中,针对民意本身具有的数量过多、不够专业又可能相互冲突的缺陷,基层政府如何发挥好“知识管理”职能,即需要通过各种途径培育群众的公共精神和参与能力以及引导议程的设置等。其次,在“落实”过程中,需要考虑如何更有效地打通各个层级的资源平台,同时在分类办理的设计上,要考虑行政成本的问题,因此不能完全依靠行政资源,要充分发挥社会资源和社会的自我服务能力。最后在解决民主回应与事项落实之间张力的“问责”过程中,仍然需要在公开透明、信息管理和绩效考核等环节上进行更加科学的设计。其中,“公开透明”表明了课责需要信息透明的支持;“信息管理”需要构建一套准确存储与传递信息的技术与机制;“绩效考核”则需要将民众满意度和专业评估情况结合起来建立民主科学的考核、监督与评估制度。


注释:

1、景跃进:《中国农村基层治理的逻辑转换》,《治理研究》2018年第1期。

2、“检索发现自2006年以来,我国关于基层协商民主的研究总体呈上升趋势,2015年达到峰值……但总体来看,该研究处于热点期。”参见张仲涛、宋卫佳:《新时代基层协商民主研究进展》,《社会治理》2018年第2期。

3、对此,一个较为全面的归纳:“主要做法有民主恳谈会、参与式公共预算、民主听证、共识论坛、党群议事会、乡贤理事会、民情理事会、村(居)民协商理事会、社会协商对话会、民意裁决团、六步决策法、八步工作法等。”详见顾盼、韩志明:《基层协商民主的比较优势及其发展路径》,《行政论坛》2016年第6期。

4、郎友兴:《村落共同体、农民道义与中国乡村协商民主》,《浙江社会科学》2016年第9期。

5[]乔纳森·安戈、陈佩华、钟谦:《中国的基层协商民主:案例研究》,王可园、毛建平编译,《国外理论动态》2015年第5期。

6、根据一项对12个省级政府2223名党政干部的问卷调查发现,经常与基层群众开展协商的不到一半,对基层协商民主感到满意的比例也比较低,大概只有三成。参见聂伟:《党政干部的协商民主认知与实践---基于全国122223位干部的实证分析》,《社会主义研究》2016年第3期。

7、《关于加强城乡社区协商的意见》,中共中央办公厅和国务院办公厅20157月联合印发。

8、对于乡村协商民主存在的问题的谈论,更多的时候是在基层协商民主的概念下展开的,鉴于二者是包含与被包含关系,这里不做区分。

9、(16)(18)韩志明:《基层协商民主的过程性叙事及其反思》,《河南社会科学》2018年第6期。

10、肖立辉:《协商民主在乡村治理中的适用与推行》,《中国党政干部论坛》2015年第7期。

11[]詹姆士·费什金:《倾听民意:协商民主与公众咨询》,孙涛、何建宇译,中国社会科学出版社2015年版,第59~63页。

12、谈火生:《混合式代表机制:中国基层协商的制度创新》,即将于《浙江社会科学》2018年第12期刊出。

13Baogang He,“Reconciling Deliberation and RepresentationChinese Challenges to Deliberative Democracy”,Representationvol.1no.512015pp.35~50.

14、谈火生、于晓虹:《中国协商民主的制度化:议题与挑战》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2017年第6期。

15、这在一项政治实验中得到验证,参见何包钢:《协商民主:理论、方法和实践》,中国社会科学出版社2008年版,第61页。

17、杨弘、郭雨佳:《农村基层协商民主制度化发展的困境与对策---以农村一事一议制度完善为视角》,《政治学研究》2015年第6期。

19、韩福国、张开平:《社会治理的“协商”领域与“民主”机制---当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判》,《浙江社会科学》2015年第10期。

20、张敏、韩志明:《基层协商民主的扩散瓶颈分析---基于政策执行结构的视角》,《探索》2017年第3期。

21LynnL.E.Jr.C.J.Heinrichand C.J.Hill,“Studying Governance and Public ManagementChallenges and Prospects”,Journal of Public Administration Research and Theoryvol.2no102000pp.233~261.

22、具体讨论参见[]戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社1999年版。

23、(24[]加布里埃尔·A.阿尔蒙德等:《发展中地区的政治》,任晓晋、褚建国、宋腊梅译,上海人民出版社2012年版,第1541页。

25Fukuyama F.State-buildingGovernance and World Order in the 21st CenturyIthacaNYCornell University Press2004.

26Gerring John and Strom C.ThackerA Centripetal Theory of Democratic Governance.NYCambridge University Press2008.

27、具体讨论参见陈敦源:《民主治理:公共行政与民主政治的制度性调和》,五南图书出版公司2012年版。

28、孙建军:《“三治融合”凝聚乡村振兴新合力:大事小事“村民说事”》,《今日象山》2018817日第一版。

29、该文件称:“2018年着重抓实以下十方面工作:抓实基层党组织建设、抓实村民说事提质增能、抓实乡贤参事会制度、抓实居民说事、抓实小微权力清单制度与村民说事无缝衔接、抓实‘一村(社区)一法律顾问’制度、抓实村规民约建设、抓实村民说事与‘一中心四平台’建设相融合、抓实村民说事与‘最多跑一次’改革相促进、抓实村民说事保障机制。”

30、资料来源:中共浙江省象山县委组织部:《“村民说事”四步法促进农村基层治理》,《党建研究》2017年第12期。

31、宁波市农业和农村办公室:《象山县实行“村民说事”制度,有效提升农村治理水平》,《农村工作要情》第4期,http//www.cnluye.com/html/main/dzwkView/2882546.html2017

32、宁波市农业和农村办公室:《象山县实行“村民说事”制度,有效提升农村治理水平》,《农村工作要情》第4期,http//www.cnluye.com/html/main/dzwkView/2882546.html2017

33、宁波市农业和农村办公室:《象山县实行“村民说事”制度,有效提升农村治理水平》,《农村工作要情》第4期,http//www.cnluye.com/html/main/dzwkView/2882546.html2017

34、资料来源:杨柯:《象山:大事小事都来说“村民说事”让问题不出村》,新蓝网,http//n.cztv.com/news/12669253.html2017916日。

35、(36)象山县委县政府:《深化提升村民说事“三治经”打造乡村治理现代化象山样本》,村民说事与乡村振兴理论研讨会发言资料,2018818日象山县。

37、资料来源:《宁波象山乡村治理推行“村民说事”制度》,中国经济网,http//district.ce.cn/zg/201808/28/t20180828_30140348.shtml2018828日。

38、根据《2018年深化提升村民说事工作要点》(象山县委办[2018]18号)。