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混合式代表机制:中国基层协商的制度创新

作者:谈火生  责任编辑:中农网  信息来源:《浙江社会科学》2018年第12期,第35-42页  发布时间:2019-01-04  浏览次数: 227

摘 要代表性是现代民主的本质特征。尽管在很长一段时间内,协商民主理论几乎完全忽视了代表问题,但近年来学界逐渐认识到代表对于协商民主的必要性和重要性。本文以浙江温岭的民主恳谈为例,从代表的描述性维度和行动维度两个方面,考察了中国基层协商实践对协商民主代表机制的有益探索。本文认为,中国基层协商实践中创造的混合式代表机制将选举和选择、精英和大众、代理和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,不仅在实践上回应了基层治理的现实需求,而且在理论上对西方纯粹统计意义上的协商代表理念提出了挑战,并推动学界深化对协商民主代表理论的思考。

关键词协商民主;代表;混合式代表机制;协商能力


代表性是现代民主的本质特征,即便是协商民主也无法回避代表的问题。但是,在很长一段时间内,协商民主理论几乎完全忽视了代表问题,因为协商民主论者认为协商民主可以为普通民众直接参与决策创造条件;有人甚至认为,代表制限制了民众对于协商的参与,从而与协商民主的理想要求背道而驰。协商民主的代表人物之一约翰·德雷泽克(John S.Dryzek)就从讨论式民主(Discursive democracy)的观念出发,直接拒绝和抵制各种代表性机制。[1]本杰明·巴伯(Benjamin R.Barber)

也认为代表不符合自由的要求,与平等、社会正义n等价值也不相容,代表会侵夺选民的公民功能、歪曲他们的公民能力;公民作为自治者、共治者和自己命运的主宰者,应当亲自参加公共事务。[2]但是,在实践中,无论是协商式民意调查还是共识会议,并非所有的公民或受到决策影响的人都真实地参与到协商的过程之中,真正参与的人仍然是相当有限的。这些参与者其实是作为“代表”参与协商的,只不过这些代表不是通过传统的选举方式产生,而是通过抽样、指定等方式产生。因此,在第二代、第三代协商民主论者那里,代表的必要性和重要性逐渐得到重新认识。现在,大多数协商民主论者都承认,代表其实是协商民主的一种构成性成分。基于客观条件的限制,大规模民主国家中的普通公民不可能全部定期参与协商活动,依靠代表来参与协商是必要的。[3]而且,通过代表来协商,能够减少参与协商的人数从而有助于提升协商质量,培养具有协商、反思品质的公民。对代表制的合理运用能够修正协商民主所可能带来的以理性为名的独断。[4]

协商民主的代表性问题包括两个方面的内容:一是代表如何产生、如何行动?其代表性如何保证?二是协商民主的代表机制如何与既有的代表机制相互衔接?对于这些问题,国际学术界争议很大。就前一个问题而言,在西方的协商民主实践中,已经探索出公民陪审团、共识会议、协商式民意调查等代表机制。詹姆斯·菲什金(James S.Fishkin)认为,公民陪审团代表人数太少,不可能确保协商团体在统计学意义上的代表性;而共识会议的代表局限于因事关自身特殊利益而挺身而出的人,不具有普遍性。[5]他提出了通过抽样来产生代表的机制,此举被认为是协商民主在代表问题上的一个重大制度创新,它将代表和协商有机结合,受到该领域很多重量级学者的推崇。例如,格龙伦德(Kimmo Gronlund)等认为协商式民意调查通过随机抽样创造出了民众的缩影,它在一定程度上将达尔的微缩民众(mini-demos)理想付诸实践,是在微型公共领域中形成有代表性的人民样本的有益尝试。[6]曾任美国政治学会主席的简·曼斯布里奇(Jane Mansbridge)更是将其当做公民参与的“黄金标准”——样本代表性最佳、结果测量水平高、协商材料均衡、政策相关性高、预留的思考空间大。[7]

但是,协商式民意调查没有解决抽样产生的代表和既有代表机制之间的关系问题。罗伯特·古丁(Robert Goodin)和约翰·德雷泽克认为,在微型公共领域中产生的协商代表具有随机性,这意味着代表必须由普通公民和无党派人士组成,协商过程要排斥专家和精英等专业人士对参与者偏好的影响。[8]作为协商式民意调查方法发明者的詹姆斯·费什金同样主张协商代表的纯洁性,排斥通过其他机制产生的代表进入协商过程。尽管他对浙江温岭的民主恳谈会赞赏有加,但是,面对温岭在实践中探索出的混合式代表机制,他不免有些失望。[9]

本文认为,中国在基层协商实践中发展出来的混合代表机制对于协商民主的代表理论具有十分重要的意义,它不仅在一定程度上解决了协商代表的广泛性和专业性之间的潜在冲突,而且将协商民主的代表机制和既有的代表机制有机地结合起来,丰富了我们对于协商与代表二者关系的认知。本文拟以浙江温岭的民主恳谈会为例,考察中国基层协商实践在代表机制方面的探索,以及它对于代表理论可能具有的意义。按照皮特金的经典研究,从实质性的角度来讲,现代民主政治中的代表问题有两个重要的维度:描述性(descriptive)维度和行动(acting for)维度。描述性维度是指代表是否反映了社会的结构性特征;而行动维度则是指代表如何行动才能更好地代表人民?[10]本文认为,皮特金关于代表问题的经典理论同样也适用于协商民主的代表机制,因此,本文关于协商民主代表机制的讨论也从这两个方面展开。

一、代表的描述性维度:镜像、特殊群体和专业性要求

代表的描述性维度要求代表应该像镜子一样准确地反映社会的结构,如性别比例、受教育程度、职业分布等。这可能是最常见的一种关于代表的理解,如果所挑选的代表不能满足这一要求,人们通常会认为其代表性不够。尽管有学者质疑,黑人一定要黑人当其代表、女性一定要女性当其代表吗?[11]但在操作过程中,这种镜像式代表的观念仍占据主导地位。我们所熟知的协商式民意调查或公民陪审团等形式都是通过随机抽样的手段形成公民代表。在费什金看来,公民代表是皮特金意义上的“镜像式”代表,从随机抽样的基础中获得合法性,因此在描述性表征上具有相对的准确性。[12]从温岭的实践来看,对协商代表的描述性维度的探索经历了多次调整,逐步形成一套有中国特色的制度安排。

(一)镜像如何可能?

2005年之前,参加民主恳谈的人主要是由领导指定,或者自愿报名参加,但是,这两种确定民意代表的方式都存在缺陷。如果由政府指定,将损害代表的真实性、广泛性与公正性如果由公民自愿参加,来的可能都是利益相关者,所反映的意见可能只代表了该群体的利益诉求,却难以反映其他群体的诉求和整体利益。2005年,在专家学者的帮助下,泽国镇党委、政府决定尝试随机抽样的方式,按照人口在1000人以上每村(或居委会)4人,1000人以下每村(或居委会)2人的原则,确定代表分配比例。当时全镇每户人家都分到一个号码,如果被抽中,那么这户人家将派出1名年满18周岁的代表参加会议。通过采用乒乓球摇号的随机抽样方式,泽国镇从全镇12万人口中抽选了275名代表。[13]

简单随机抽样的代表产生机制比过去的领导指定和自愿参加有很大进步,代表性有了提高。但是,这种方法也存在缺陷,有些特定的人群可能抽不到。例如,2004年,加拿大大不列颠哥伦比亚省举办的关于选举制度改革的公民会议,抽签的方式产生了158名正式的会议代表。但是,正式的会议代表产生后,工作委员会发现了一个问题:原住民没有一个人被抽中。于是,执行委员会主席布兰尼不得不运用其权力挑选了两名原住民,以增强代表性。[14]尽管这种情况在温岭的实践中没有出现,但是,简单随机抽样的方法可能出现的问题是存在的。所以,2006年,泽国镇就对代表的产生办法进行了改进,由简单随机抽样改为分层抽样,并与其他的机制相结合。

2006年浙江温岭泽国镇城镇建设预选项目协商民主恳谈会在抽样时,主要按照本地人口和外来人口两个范畴进行抽样。代表的产生分三个层次:一是民意代表的产生。用随机抽样的方法产生,按全镇人口总数的千分之二分配到全镇97个村居,从12万人口中,抽选出237名代表。其中最小的村有1名代表,最多的村有5名代表,这样保证了每村都有代表的参与。二是参议代表的产生,组织者随机从规模企业中的外来员工中抽取代表12名。三是人大监督员。由镇人大主席团推荐产生五名代表。

2005年泽国镇抽样代表的基本结构

 

资料来源:《民主恳谈:参与式公共财政预算安排决策机制———泽国镇公众参与2005年城镇建设预算安排决策过程资料汇编》,中共温岭市泽国镇委员会、温岭市泽国镇人民政府编,20054月。

(二)特殊群体代表权如何保障?

抽样方法保证了参与范围的扩大和代表产生的科学性,但运用简单抽样方法,并不能保证一些特殊群体一定能进入协商过程。因此,如何在运用抽样方法时兼顾特殊群体的群体代表权是一个需要考虑的问题。可贵的是,温岭人在这一方面也进行了有益的探索。具体言之,有两个方面的问题,一是女性的群体代表权;二是外来人口的群体代表权。

女性的代表权。2005年,泽国镇在制定随机抽样方案时,考虑到抽样的基本单位是“户”,被抽到的“户”要派一个人参加协商,为了体现男女平等,抽样方案同时还规定,如果摇号结果是奇数,由男性代表参加;如果是偶数,则由女性代表参加。尽管进行了控制,但是,实际产生的代表却是男性明显多于女性(67.4%∶32.6%,与人口结构中的性别比例差距较大。2006年,泽国镇将抽样的基本单位落实到“人”,在全镇所有18周岁的选民中“随机抽样”,基本解决了民意代表的性别比例失衡问题。

外来人口的代表权。作为沿海发达地区,温岭有大量的外来人口,有些乡镇,外来人口比本地人口还要多。以泽国镇为例,本地人口12万,外来人口17万,这些外来人口常年生活于此,为当地的社会经济发展做出了巨大贡献。从理论上讲,他们的生活工作也会受到当地政策的影响,也应该有机会参与到协商之中。事实上,泽国镇在设计民主恳谈时确实将外来人口的要素考虑进去了。2006年浙江温岭泽国镇城镇建设预选项目协商民主恳谈会在抽样时,随机从规模企业中的外来员工中抽取代表12名,作为参议代表。在后来的民主恳谈中,这一做法被坚持了下来。但是,据笔者的观察,这一做法还有进一步完善的空间。例如,在2009年的预算恳谈中,这12名代表是单独组成一个小组来开展讨论。[15]这种操作方式其实限制了外来代表的作用,更合适的做法是,将这12名外来代表分配到其他的小组,15个小组中,12个小组每组一个,另外3个组作为对照组。一方面,可以增进本地居民和外来人口之间的相互沟通,使各小组的讨论都能在本地居民和外来人口的相互交流中形成更加平衡的意见;另一方面,也可以通过对照组的比较,观察外来人口的加入是否会对讨论产生实质性的影响。

(三)广泛性与专业性的结合

抽样保证了代表在统计意义上的相似性,但是,抽样也带来一个新的问题:被抽中的人可能不具备协商所需要的专业知识,从而对协商质量构成威胁。2010年,温岭人开始思考,如何将参与范围的扩大和协商质量的提高有机地结合起来。从参与范围扩大的要求出发,需要建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的制度;从协商质量提高的要求出发,又需要专业知识的介入,对政策选项进行可行性论证。前者可以将不同的社会视角和信息带入讨论过程中;后者则可以利用专业知识来提炼相关信息。20109月,温岭市人大常委会通过组织推荐与公民自愿报名相结合的办法,组建了预算审查监督参与库和人才库。参与库由人大代表、村民代表、离退休老干部等十类地方精英组成;人才库主要吸纳比较熟悉财政预算知识的一些专业人员组成,共计336人。在以后召开预算民主恳谈会时,都可以从参与库和人才库中随机抽选代表参会。“两库”的建立,体现了参与主体的多元。[16]2011年温岭市级部门预算民主恳谈,就是通过在参与库和人才库中随机抽选公民代表和专家来组成协商的参与人员。

2012年,泽国镇尝试将选民代表、精英代表和人大代表结合起来。选民代表面向全镇18周岁以上的全部选民,用乒乓球摇号以简单随机抽样的方式产生;精英代表从事先建立的参与库中通过乒乓球摇号以分层抽样的方式产生。人大代表则由镇人大主席团推荐。

2013年,泽国镇又对代表产生方式进行了进一步的改进,主要体现在选民代表的产生上再一分为二:一部分按户籍随机抽样产生,一部分从上一年恳谈代表中随机抽取。选民协商恳谈的样本对象为户籍在泽国镇的选民,先将符合样本条件的全镇选民按村(居)划为子样本,按照千分之一的比例,产生第一部分恳谈代表;为确保参与式预算工作的连贯性,从上一年恳谈代表中抽取30%人员,产生第二部分恳谈代表;再从泽国镇预算审查监督参与库中分线抽取100名各界代表,产生第三部分恳谈代表,抽取方式为十进位编号乒乓球摇号随机抽选。

经过不断的改进,既保证了参与范围的扩大,又保证了参与质量的提高;既保证了新老交替,又保证了代表的连续性。可以说,泽国镇参与式预算民主恳谈的实践,就是一个日臻完善的过程。参与面的扩大对应于“选民代表”,在“选民代表”中既有新代表,又有老代表;政策质量的提高对应于“精英代表”和智库专家。[17]

总体而言,温岭在代表机制方面的探索取得了很大的成绩。原泽国镇党委书记、现温岭市委常委蒋招华就认为,在代表的产生机制上,费什金随机抽样的方法好,文盲、老人、妇女都被抽到了,真正联系了群众。当时在抽样这个问题上曾经有过争论,有人提出,应该对代表的条件作一些限制,譬如文化程度的下限(小学以上),或是年龄的上限(60周岁以下)。我认为不应该限制,如果限制了,这部分群众就联系不上了,就没有话语权了。而这部分人可能恰恰就是“弱势群体”,或是政策需要照顾的人。[18]

二、代表的行动维度:参与意愿、协商能力和公共利益

代表的行动维度是指代表产生之后,他们要如何做才能真正地代表公共利益。就此,有三个问题需要考虑:第一,如何解决代表的参与意愿问题?第二,如何解决代表的协商能力问题?第三,如何保证代表以公共利益为宗旨,而不是以局部甚至私人利益为宗旨来展开思考和讨论。

(一)如何解决代表的参与意愿问题?

参与意愿是民主面临的一个非常重要的问题,在西方发达国家,早在1970年代开始就为公民的政治冷漠症发愁,别说参与费时费力的协商了,就是最简单的投票,大家都不愿意参与。在协商民主中,这种情况尤为突出。例如,2004年,加拿大的大不列颠哥伦比亚省举办关于选举制度改革的公民会议,在选择协商代表时,他们也是通过严格的分层抽样来产生,目标是选出158名普通公民,保证在79个选区中每个选区有男女代表各一名。工作委员会首先花了一个月的时间来更新选民登记表,然后,通过随机抽样的方式选出了26500人,给他们每个人都寄送了一份邀请函。其中,有1441人回信表示有兴趣参加这个活动(占被抽到样本的5.4%),最后到会的只有964人(占被抽到样本的3.6%)。这964人参加了选拔会,并通过抽签的方式从中产生了158名正式的会议代表。[19]又如,1996年由美国德州大学等单位举办的全国协商式民调,参与者虽然采用分层抽样产生,但真正参与协商的比例却只有原来样本的36%,因此,他们的代表性便遭受质疑。[20]

为了解决这一问题,很多地区的协商民主实践都采用自愿报名的方式来形成抽样框,以保证被抽到的人有明确的参与意愿。这种事前控制的方法,一般先通过各种渠道进行宣传,如:召开记者会、随机样本电话访问、在报纸电视上刊登广告来招募志愿者,然后再从这些志愿者中进行随机抽样。但是,这种方法仍面临着一个很大的风险:报名者的结构性特征可能和整个社会的结构性特征存在较大偏差,这就需要在抽样时通过某种方式来加以矫正。例如,2004年,台湾地区的全民健保公民会议就出现了这种情况。在425位报名者之中,高中职教育程度者仅有119人,占28%;其余306人的学历均为大专以上。但是,台湾地区整个人口的教育程度,高中职以下占约70%,大专以上教育程度占约30%。如果简单地以整个人口的教育程度为指标来设定抽样比例的话,预定抽选的总人数为20人,大专以上教育程度在这个人口中所占的比例为30%,因此,应该抽取大专以上教育程度者6人,但是,大专以上教育程度的报名人数是306人,这意味着他们被抽中的几率仅为2%;同理,高中职及以下的报名者被抽中的几率则为12%,这意味着报名者因教育程度的差距而有几率悬殊的参与机会。因此,在决定每一分层的抽选人数时,同时考虑该分层“占整个人口的比例”和“占报名者人口的比例”两项因素,以各占50%的比重来计算。[21]

但是,我们在温岭观察的情况似乎比较乐观,并没有出现加拿大或台湾地区所发生的情况。例如,2005年,泽国镇最初抽选了275名民意代表,其中269名回答了第一次问卷。257名参与了200549日的民主恳谈,其中235名完整地回答民主恳谈前和民主恳谈后的两次问卷。代表的出席率和参与率都是非常高的;同时,当代表们被问及对民主恳谈的看法时,代表们普遍给出积极的评价。按照010的打分制,0表示“真是浪费时间”,10表示“极其有价值”。代表们对小组讨论评价的平均值为8.46,对大会讨论评价的平均值为8.66[22]

这种情况和国外的一些协商民主实践的经验形成鲜明对比。之所以会出现这种差别,可能有以下四个方面的原因:一是以往普通村民参与公共事务的机会少,民主恳谈为他们参与公共事务提供了机会,激发了他们的参与热情;二是时间的积累增强了民众参与协商的热情,从1999年创立开始,民主恳谈会到2005年已经走过了7个年头,过去7年的经验告诉大家,参与是真实的、有效的;三是中国政治的结构和传统使得党委和政府在基层有较强的社会动员能力;四是镇党委和镇政府为民主恳谈做了大量的宣传。

(二)如何解决代表的协商能力问题?

协商式代表和选举产生的代表有一个很大的区别,选举产生的代表基本都是社会精英,选举的过程就是一个精英遴选的过程。但是,协商式代表的主体是通过抽样产生的,因此,代表都是普通的公民,其中甚至有文盲。在泽国镇的历次协商中,文盲在抽样代表中的比例在7%-9%2005年的协商中,实际参与协商的人员中,文盲的比例高达11.2%[23]这就产生了一个问题:这些普通村民是否具备协商的能力?具体言之,他们是否掌握协商所要求的相关信息?是否具备协商所要求的专业知识?是否了解协商民主的相关知识,具备协商所要求的理性讨论的能力?

在这一问题上,温岭采取了两个措施来弥补普通村民协商能力不足的问题。

其一,盘活存量。温岭从2010年开始,考虑将参与范围扩大和参与质量的提高结合起来,一个重要的举措是将现有村民中的“地方精英”进行识别,组建了预算审查监督参与库和人才库。参与库由全体市人大代表、镇人大代表、村民代表、民情联络员、担任过副处实职以上的离退休老干部、妇女代表、科技界代表、税收50100万元企业法人代表、大专以上学历外来人口等十方面人员组成,共计32478人,其中村民代表就有2万多人,占三分之二以上;人才库主要吸纳比较熟悉财政预算知识的一些专业人员参与,由部分市人大代表、机关人员、人大财经工委议事委员会成员、镇(街道)人大领导干部、镇(街道)政府负责人、人大代表工作站负责人、村民代表、居民代表、企业界代表、中介机构代表、新温岭人、老干部代表等十二方面人员组成,共计336人。在以后召开预算民主恳谈会时,都可以从参与库和人才库中进行随机抽样。[24]这是对代表产生机制的一种创新,解决了协商能力存量盘活的问题。

其二,对协商代表进行培训。由于大多数协商代表还是普通村民,他们并不具备相关的信息和专业知识,因此,温岭通过制作议题手册和邀请专家培训等方式来提高代表们的协商能力。

议题手册对于协商民主的开展非常重要,因为即使受过高等教育,也不能保证他对各种协商议题都具备专业知识,因此,协商民主活动中一般都会针对所讨论的议题编写议题手册,介绍该议题所涉及的相关信息,各种政策选项的利弊得失,供参与协商的代表们参考。例如,温岭在2005年的民主恳谈中,就提前10天将相关资料发送到民意代表的手中,要选择的30个项目,每个项目都附有经专家论证的详细说明书。必要时,还可以到现场观摩。2006年泽国镇还专门安排了代表到拟建设项目的现场实地考察。[25]

为了让代表们了解协商民主的基本要求和操作规则,专家们还在民主恳谈开始之前对代表们进行培训,并通过角色扮演的方式让代表们很快掌握民主恳谈的基本规则。更重要的是,为了提高代表们的协商能力,镇党委和镇政府还专门要求专家为代表们讲解相关的专业知识。例如,2006年关于预算的民主恳谈中,就邀请了中山大学政治与公共事务管理学院的马骏和牛美丽、清华大学公共管理学院的贾西津,分别从公共预算的基本含义和内容、预算编制的具体技术要求和原则、人大代表的权利和公众参与等几个方面,对人大代表和自愿参加的村民进行了专门的培训,现场到会人数有80余人。

与此同时,在民主恳谈开始之前,还请专家对需要协商的项目进行可行性论证分析,提出公正、详实的项目说明书;在大会讨论环节,专家以非利益相关者身份出现,站在公正中立的立场上解答分析相关问题,专家的解答是技术标准而非价值判断,这是一种知识性的分工。通过专家的答疑解惑求得了技术理性与公共理性、专家决策与大众决策的统一,充分发挥了专家的独特作用。

由于代表接受了专门培训,代表们掌握了与议题相关的信息、知识和民主恳谈的程序、规则,从而提高了他们的协商能力,保证了协商的质量。

(三)如何保证代表以公共利益为宗旨,而不是以局部甚至私人利益为宗旨来展开思考和讨论?

协商式代表和通过选举产生的代表有一个很大的不同,选举式代表是由各选区的选民通过投票方式产生,而协商式代表有不同的产生方式,投票产生的代表只占其中的一小部分,绝大部分不是通过投票产生的。因此,代议制民主中关于代表的一个核心争论——委托与代理之争——在协商民主的代表理论中并不占有重要的地位。在非选举产生的代表中又有两种情况,一种是针对特定事务开展的利益协调型协商,这种情况下,参加者主要是利益相关者,因此,他们非常明确地是自己利益的代表者,因此,在这种类型的协商中,代表如何行动的问题并不突出。另外一种情况是针对公共事务和公共政策开展的协商活动,这种类型协商中的代表主要是通过抽样的方式产生,由于他们是通过抽样产生而不是选民投票产生的,因此,从理论上讲,他们没有义务代表某个特定选区的选民利益,他们代表的应该是整体利益。

在温岭,民主恳谈往往采用混合式代表机制,我们此处的讨论不涉及针对特定事务的利益协调型协商,主要讨论通过混合代表机制针对公共事务的协商,尤其是通过抽样产生的代表的行动维度问题:他们要如何做才能真正地代表公共利益?在温岭的实践中,有两个做法是值得肯定的。

一是建立主持人制度。200549日,泽国镇2005年城镇建设预算安排决策民主恳谈会正式召开,共有259名代表到会参加。随后259名代表再随机抽样分成了16个小组开展讨论,讨论由事先经过培训的中立主持人主持。

中立主持人制度是指在民主协商恳谈会中,由与协商无相关利益者、有较强责任心、公正并有一定能力的人担任主持人的制度。它的完善和发展对于民主协商的公平、公正、理性进行具有重要意义。因为如果由地方官员来主持恳谈会,就有可能出现一方在发号施令,而另一方唯命是从的现象。更有可能使代表采取策略性立场,专拣领导喜欢听的话来讲,或者根本就不发表意见。

为此,泽国镇在中小学教师中挑选符合上述要求的主持人,[26]这种恳谈会主持比较中立,有利于参与者各抒己见、畅所欲言。为了提高主持的质量,事先还对主持人进行专门的有针对性的培训,并有目的地进行了现场模拟。“由于主持人不是政府官员,也非政府指定,这样一方面能使主持人保持独立性,另一方面也能使民众毫无顾忌地说出自己的想法。所以,主持人制度能够保证协商民主恳谈会的公正性、公平性。”[27]

二是制定相关规则。为了进一步提高民主恳谈的质量,温岭制定了小组讨论发言时应遵循的基本规则:(1)主持人抽签抽到谁,由谁发言;(2)发言者只能发表与议题有关的意见,一次发言,只能发表一个意见;(3)抽到签的代表讲完后,其它代表举手发言,持反对意见的代表优先发言;(4)一个问题讲完后再讲另外的问题,在讲的时候不要重复此前发表过的意见;(5)尊重别人的发言;(6)每次发言不超过3分钟。规则的设置使得大会交流议题集中,不同的观点得到了充分的交锋。此外,还取得了“定向”的效果——不跑题,不脱轨。

为了保证协商质量,温岭人在实践中还创造了很多小的技巧。例如,通过乒乓球摸号分组,防止熟人扎堆所产生的意见同化;通过编号制度(小组发言按照随机产生的编号来进行,发言记录也只有编号而没有姓名)保证参与者畅所欲言;不允许乡镇和村的领导干部进入小组讨论的现场,解除普通村民发言时的后顾之忧,防止干部干扰讨论的进程。

应该说,这些措施取得了良好的效果。2005年的30个建设项目在提交给民意代表协商讨论之前,镇党委、政府班子也多次开会讨论过,原先估计老百姓会优先选择道路、桥梁、旧城改造等项目,因为这些都是看得见、摸得着,能够近期见效的项目。但选择的结果出乎意料,民意代表将环境保护、城乡规划设计、绿化园林等项目列为前几位。譬如说城乡规划设计,老百姓说:城乡建设以前是规划跟着镇长变,每一位新镇长上任都会有一套新的思路,让人摸不着头脑。先将城乡规划设计搞好,以后不管谁任镇长都得按这办,省得改来改去造成资源的破坏和浪费。这说明老百姓不是只顾眼前利益的“近视者”,他们更加关心区域发展的长远利益。[28]2009年的参与式预算民主恳谈中,一位村民代表在大会上提议,增加小学建设,以解决外来人口的后顾之忧。这也充分显示了普通的村民能超越狭隘的小农意识,从整体利益出发来思考问题。[29]

三、结语

经过不断地调适,温岭人在基层协商实践中探索出来的这套混合式代表机制是非常具有创新性的。一方面,通过借鉴协商式民意调查技术,以抽样的方式产生了协商代表,解决了代表的广泛性和参与机会平等的问题;另一方面,它将抽样产生的村民代表和人大代表混合在一起开展协商,防止了可能出现的尴尬情况:抽样产生的村民代表的意见和人大代表的意见可能不一致,从而在一定程度上实现了协商民主的代表机制与既有代表机制之间的衔接问题。[30]从这个意义上讲,它对于西方学界方兴未艾的协商系统(deliberative system)理论的发展是具有启发意义的。与此同时,在协商代表中,又通过人才库的建设,解决了协商代表能力不足的问题,在协商代表的产生过程中将精英与大众有机结合起来。可以说,中国基层的探索不仅在实践上回应了基层治理的现实需求,有效解决了公众意见、专家意见、政府决策相结合的问题。而且,它也从理论上打破了代表与协商的对立、统计代表与政治代表的对立,将选举和选择、精英和大众、代理和委托代表模式等不同的代表机制有机结合起来,从而在理论上对西方纯粹统计意义上的协商代表理念提出了挑战,并推动学界深化对协商民主代表理论的思考。


注释:

[1]John S.DryzekDiscursive democracyPoliticsPolicyand Political ScienceCambridge University Press1990p.41.中译本请见:约翰·卓策克:《谈论式民主》,黄维明译,台湾群学出版有限公司2009年版,第54页。

[2]本杰明·巴伯:《强势民主》,彭斌、吴润洲译,吉林人民出版社2006年版,第78175页。

[3]Michael K.MacKenzie and Mark E.Warren:Twotrust-based uses of minipublics in democratic systemsin John Parkinson and Jane Mansbridgeed.Deliberative Systems:Deliberative Democracy at the Large ScaleCambridge University Press2012pp.95124.

[4]Stefan Rummens,“Staging Deliberation:The Role ofRepresentative Institutions in the Deliberative DemocraticProcess”,The Journal of Political PhilosophyVol.20No.12012pp.2344.段德敏:《重新认识代表制在协商民主中的地位和作用》,《国外理论动态》2014年第9期。

[5]詹姆士·费什金:《倾听民意:协商民主与公众咨询》,孙涛、何建宇译,中国社会科学出版社2015年版,第5963页。

[6]Kimmo GronlundAndréBachtiger and Maija Setala(ed).Deliberative Mini-publics:Involving Citizens in the Democratic ProcessECPR Press2014.p.2.

[7]Jane Mansbridge,“Deliberative Polling as the Gold Standard”,The Good SocietyVol.19No.12010pp.5562.

[8]Robert GoodinJohn S.DryzekDeliberative impacts:The macro political uptake of mini-PublicsPolitics Society2006(6)pp.219244.

[9] 何包钢先生对此持有不同的看法。Baogang HeReconciling Deliberation and Representation:Chinese Challenges to Deliberative DemocracyRepresentationVol.51No.12015pp.3550.

[10]汉娜·皮特金:《代表的概念》,唐海华译,吉林出版集团有限责任公司2014年版。

[11]MansbridgeJane.Should Blacks Represent Blacks And Women Represent Women?A ContingentYes,’”Journal of PoliticsVol.61No.31999pp.628657.

[12]James S.Fishkin and Robert C.Luskin,‘The quest for deliberative democracy’,in Democratic Innovation:DeliberationRepresentation and associationed.By M.SawardLondon and New York:Routledge2000pp.1728.

[13]朱圣明:《民生决策中的公民参与——一个地方乡村治理的新技能与新策略》,《公共管理学报》2007年第3期。

[14][21]谈火生、霍伟岸、何包钢:《协商民主的技术》,社会科学文献出版社2014年版,第1751766162页。

[15][29]2009221日,泽国镇访谈,访谈人:谈火生。

[16][24]朱圣明:《参与库与人才库——温岭预算民主恳谈的新元素》,《人大研究》2011年第8期。

[17]徐枫:《公民参与公共预算的新技能与新策略——来自温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈的案例研究》,《观察与思考》2015年第7期。

[18][25][28]201567日,采访原泽国镇党委书记,现任温岭市委常委蒋招华,访谈人:朱圣明。

[19]Warren Mark E.and Hilary PearseDesigning Deliberative Democracy:The British Columbia CitizensAssemblyCambridge University Press2008p.10.

[20]黄东益:《审慎思辩民调——研究方法的探讨与可行性评估》,《民意研究季刊》2000年第211期。

[22]中共温岭市泽国镇委员会、温岭市泽国镇人民政府编:《民主恳谈:参与式公共财政预算安排决策机制——泽国镇公众参与2005年城镇建设预算安排决策过程资料汇编》,20054月,未刊稿。

[23][27]何包钢:《协商民主:理论、方法和实践》,中国社会科学出版社2008年版,第169118页。

[26]在国内其他一些地方的协商民主实践中,主持人往往请高校的研究生来担任,这种做法有利有弊,其中一个重要的问题是,研究生不具备地方性知识,常常不能很好地引导讨论。而请当地的中学老师或社区精英来担任主持人则可以在很大程度上克服这一问题。相关讨论可以参考何包钢关于广东惠州外嫁女权益保护问题的协商,参见何包钢:《协商民主和协商治理:建构一个理性且成熟的公民社会》,《开放时代》2012年第4期。在云南盐津的基层协商实践中则发展出了专业主持人制度,这对于提高协商质量是非常有帮助的。相关的介绍可以参考:贾西津:《参与式预算的模式:云南盐津案例》,《公共行政评论》2014年第5期。

[30]之所以说在“一定程度上”,是因为中国基层协商中协商代表机制和既有代表机制的衔接有两种形式:一是在空间维度上的混合式代表制,也就是本文考察的这种形式;二是在时间维度上将二者贯穿起来,也就是将协商形成的意见提交到镇人民代表大会讨论和表决。后面一种形式本文未予讨论,拟专门撰文予以分析。