当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村新论

利益、制度与有效自治:一种尝试的解释框架——以农村集体资产股份权能改革为研究对象

作者:邓大才  责任编辑:网络部  信息来源:《东南学术》2018年第6期  发布时间:2019-01-10  浏览次数: 9044

【摘 要】村民自治要有效实现,需要条件,也需要适宜的形式。但是仅有条件和形式还无法形成有效的自治,需要连接条件和形式的实现机制。农村集体资产股份权能改革,设计和安排了村民自治有效实现的机制:利益机制和制度机制。利益有不同类型和层级:利益相关、利益对应、利益控制和利益分配、利益永享,随着利益层级的升高,自治有效实现的可能性会增加。制度也有不同的类型:一般性制度、程序性制度、合法性审查制度。只有三类制度同时作用才能够为有效自治提供制度保障。在条件具备和形式适宜的情况下,利益层级性和制度有效性决定自治的有效性。

【关键词】有效自治;利益层级;有效利益;制度有效


对于中国三大基本制度之一的中国农村村民自治,很多学者对此非常失望,学者们认为村民自治在“一年内实现民主选举,三十年无法实现民主决策”,还有学者认为“村民自治有死”。但是最近几年,农业农村部推动的农村集体资产股份权能改革却让人看到了希望,在“一夜之间农民实现了民主管理、民主决策、民主监督”,即村民自治得以有效实现。为什么三十年都难以有效实现的村民自治能够在这一改革中实现呢?我认为,关键在于农村集体资产股份权能改革在利益对应、制度保障方面建立有效的实现机制,使有效自治从可能变成现实。本文将以农业农村部首批29个改革试验区为研究对象,考察农村村民自治有效实现的机制。

一、文献梳理和问题意识

学术界对于村民自治有效实现的研究并不太多,其研究几乎全部集中在华中师范大学中国农村研究院的学者们。这些学者主要从三个方面展开研究:

有效自治的条件研究。徐勇教授首先揭开了村民自治有效实现的研究。他提出了“组为基础,三级联动”的观点,他敏锐地看到了有效的村民自治单元在“组”,而不是“村”,只有在“组”实施村民自治才能够落地。[1]邓大才在徐勇教授等学者的基础上,提出村民自治要有效实现需要五大条件:利益相关、地域相近、文化相连、规模适度、群众自愿。只有符合这五大条件,村民自治才能够有效实现。[2]同时中农院的学者们还从不同角度进行专题研究,胡平江从地域相近[3]、任路从文化相连、[4]白雪娇从规模适度、[5]史亚峰从利益相关等方面对村民自治有效实现的条件进行了专题性研究。[6]

有效自治的形式研究。相较于村民自治有效实现的条件研究,对于村民自治有效实现形式的研究并不多。徐勇教授提出,要根据不同的条件,建立多层次、多类型、多样式的自治,自治与他治结合。[7]明确提出了形式要根据条件而定,条件决定形式。邓大才则认为,在不同的条件下,特别是不同治理单元下,各地可以选择不同的自治形式,可以是直接民主,也可以是间接民主,还可以是混合形式。[8]徐勇、邓大才将此归纳为村民自治的“条件-形式”分析框架。[9]并认为这种研究是对传统的“价值-制度”研究的拓展,属于2.0版的自治研究。[10]

有效自治的机制研究。村民自治有效实现不仅需要适宜的条件和形式,还需要将条件和形式连接起来的机制。在这个方面的研究则更少。任路认为,协商民主是居民自治有效实现的机制。虽然他研究的是居民自治,但是提出的“协商民主”是有效自治的运转机制的观点,也适合于农村村民自治。[11]白雪娇从自治规则的角度探索过有效自治。[12]但是她没有明确提出规则是条件和形式的连接机制。还有学者从理事会、议事会、老人会等组织视角,探讨有效自治的实现机制。[13]

总体来看,对于村民自治有效实现的研究主要围绕着有效实现的条件进行,只有很少的学者研究有效自治的形式、实现机制。即使是有效自治的机制研究,也没有考虑将条件与形式连接起来。本文将以全国29个农村集体资产股份权能改革试验区为对象,考察村民自治有效实现的机制。

二、利益对应:有效自治实现的关联机制

条件研究的学者认为,只要条件具备,村民自治就能够有效实现。其实,在实践中符合自治条件的村庄相当多,可是村民自治就是无效或者低效。如邓大才曾认为,同一个村庄的村民共有土地、利益相关就能够实现有效自治。[14]可是中国几乎所有的村庄土地都属于集体所有制,农民与集体利益是相关的,可是很多村庄的村民自治流于形式:低效或者无效。可见,仅有共同的利益、利益相关还无法保障有效自治的实现,还需要关键的实现机制。

(一)利益相关是有效自治的前提条件

自治要能够有效实现必须有利益基础。这些利益可以体现为共同的产权,共同的设施,如路、桥、水利等,还可以是村民共同分享的环境,如自然条件和自然资源等。只有共同的利益,村民才会关心、关注、参与自治,才可能实现有效自治。[15]

在中国农村,同一个村民小组、同一个村庄的农民有着广泛的共同利益。首先,产权相同。在南方,自然村或者村民小组共同拥有集体土地;在北方,不少地方以村庄为单元拥有集体土地。其次,共享生产设施和条件,如共享机耕道、水利资源和其他的生产设施。再次,共享自然资源,如山、林、水、土等。最后,共享集体经济,有些村庄,如广东的南海、江苏的苏州等村庄有大量的集体经济。这些共同产权、共同利益、共同设施等构成了村民的共同利益。因此,在中国农村,一个村民小组或者一个村庄必然有着纵横交错的共同利益。这些共同利益为村民自治的有效实现提供了前提条件。

2015年国家推动的农村集体资产股份权能改革试点就是对集体所有的资产、资源进行股份制改革,即将集体所有的资产、资源量化到人,确权到户。[16]集体资产包括三个部分:一是经营性资产,如店铺、门面等能够带来收入的资产;二是资源性资产,如土地、水面、林地等;三是公益性的资产,如学校、养老院、幼儿院等。此次农村集体资产股份权能改革就是对第一、二类集体资产进行改革,对第三类资产进行确权。集体资产与家庭承包地不同,后者虽然属于集体资产,但是已经确地到户,在承包期内与其他家户没有关系,而前者则与所有集体成员相关。可见,村庄或者小组的集体资产是全村或者全组的共同资产,大家有着共同的利益,彼此利益相关。

集体资产股份权能改革为什么能够吸引农民参与呢?因为经营性资产和自然资源为全村或者全组农民共同所有,产权相同、利益相关。这为人们关注、关心资产,参与改革提供了动力,这个动力就为村民自治的有效实现提供了前提条件。没有这个前提条件,如仅仅是某家,或某两家的土地征用或者房屋拆迁,无法吸引全村或者全组的农民参与。

(二)利益对应是有效自治的充分条件

共同利益、利益相关是村民自治有效实现的前提条件。但是仅仅有共同利益、利益相关也可能无法实现有效自治。如在中西部很多村庄都有很多集体的草场、林地、水面等资源资产,但是这些地方的村民自治基本没有展开。所以在共同利益的基础上还得有利益的直接关联、直接对应,或者对应关联。

所谓利益的对应关联,就是在这些集体资产中,村民能够明确自己的份额。这个份额也许是百分之一,或者是千分之一。可以明确的是这些份额为自己所有,不会被剥夺,即集体资产与集体经济组织的成员一一对应。这样就比一大堆资产,人人都有份,但是人人都不知道有多少份额要好。也许前者的份额要小于后者可能的份额,但是份额的明确性、对应性却让人更加关注和关心。从利益相关到利益对应、或者利益对应关联就使农民与集体资产距离更近了,更直接了,农民参与集体资产股份权能改革的积极性就更强了。

集体成员身份的界定与利益对应。新一轮的农村集体资产股份权能改革要求:经营性资产、资源性资产务必量化到人、确权到户,公益性资产也要确权到村、组。要量化和确权,就得先核实集体经济成员身份:谁有权获得集体的资产。在经营性资产比较多的村庄,集体成员资格的核实就吸引了几乎所有的相关利益主体的关心和参与。如果量化涉及历史上的资产,如土地改革和合作化的贡献、公社时期的贡献等,还得考虑过去的人口的权益。改革涉及到人口最多,范围最广,利益最复杂,人们高度关注。

清产核资与利益对应。集体成员资格的界定与农民直接相关,清产核资也有紧密的利益关联。要将村庄所有的资产、资源,包括债权、债务搞清楚,涉及到每个人的利益,因为大家都知道这些资产中有自己的一份,资产漏掉了,债权流失了,自己的股份就会减少。因此,参与清产核资,了解资产情况人的也有很多。

股权设置和量化与利益对应。集体成员身份界定和清产核资后就是股权的设置和量化。这一个环节是改革的关键,它涉及到集体成员所拥有的股份和资产数量及以后的分红。股权量化和确权到户后,每人或者每家在集体资产中所拥有股份或者资产就清晰了。集体成员与集体资产建立一一对应的关系,农民与集体的利益关系从改革前的“按堆估算”到改革后的“一一对应”,产权更加清晰,从而增强了人们关心自己产权的动力。

静态管理与利益对应。集体资产与集体成员一一对应后,还必须保障股权和资产不被剥夺,人们预期能够永久拥有。因此,改革政策规定,人们所拥有的集体股权,一旦量化和确股,则不再变动,即“生不增,死不减”,生育了人口不增加股份,死了人口不减少股份。政策还有三个规定,一是股东可以依据自己的股权参与股份合作社的决策和管理;二是可以根据股份享受合作社的分红;三是股权可以赠予、继承和转让。这三项政策表明人们的股权和股份不仅一一对应,而且还有增值的预期,成为人们的永久财产。

以上的分析可以发现,农村集体资产股份权能改革,不仅从利益相关迈向了利益对应,还从利益对应迈向了利益控制、利益分配,再到利益永享(见图1)。这一从集体资产衍生出的利益关系的链条,能够增强人们的吸引力和参与动力。这一点我们可以从改革试验区的广东南海、湖北京山、河南济源、甘肃陇西的考察明显发现,其关注度和参与动力是逐渐降低的。如果人们能够知道自己在集体资产中的份额,能够控制自己的利益,还有利益分红和永久预期,人们对股份的关注度会更高,对参与股份合作社的管理动力将会更大。

(三)有效利益是有效自治的必要条件

如果说利益相关为有效自治提供了前提条件,利益对应与控制为有效自治提供了充分条件,但仅有前提条件和充分条件,并不必然就能够保障人们会参与或者积极参与。我们在调查中也发现,在湖南的资兴、安徽的天长、河南的济原、湖北的京山等大部分的村庄,虽然人们获得了股权,能够控制和分享股份合作社的收益,但是仍然没有多少人愿意参与。所以,在利益方面,可能还得增加一个因素,即要考虑有效利益。

所谓有效利益,就是在当地条件下能够吸引人们关注和参与改革和村庄、合作社的利益数量。只有达到了这一利益限度,人们才会关注、参与改革和管理。有效利益与经济发展条件相关,在经济发达地区,如广东南海的利益数量可能很高;在甘肃陇西可能很低。有效利益是人们关心和参与自治的最低利益,只有超过了这一利益,人们才主动参与自治(见图2)。

(四)利益层级与有效自治的关系

通过上面的分析,我们可以将利益进行分类(见图1),从与自治有效的关联来看,利益相关是最弱意义上的关联;其次是利益对应,农民与资产有了一一对应关系,即产权清晰了;再次是在管理和分配环节:利益控制和利益分配,股东有了参与管理权和分配权;最后是利益永享,即股东的股份变成了永久的财产。从左到右(见图2)利益层级加,与自治相关程度增加,有效自治的可能性增加。




三、制度供给:有效自治实现的保障机制

随着利益层级提高,农民参与的积极性会增加,有效自治的可能性增强。但是即使最高层级的利益永享,也只是为有效自治提供了可能性。如北京的一些村庄,再如河南的城郊村,有着大量的集体资产,但是只有“干部自治”,没有“农民自治”。显然,要实现有效自治,除了要有与利益有关的前提条件、充分条件和必要条件外,还得为自治提供必要的制度供给和保障,让农民有参与的机会、渠道和程序,否则村民自治不会发生,更不会出现有效自治。从农村集体资产股份权能改革试点来看,至少有三类制度或者程序保障了愿意参与的农民有参与的机会、渠道及参与的质量。

(一)制度规定

有参与意愿、能力只是有效自治的前提和条件,还需要参与制度保障。农村集体股份权能改革试验明确规定,改革必须严格遵循村民委员会组织法,尊重农民的意愿,农民参与和主导改革。

改革方案由农民制订。改革政策要求,所有的改革方案都必须由农民自己制订。在实践中,我们也发现,集体股份权能改革专业性很强,而且涉及到很多法律问题和历史问题。因此有些地方如湖北的京山,就制订几种改革方案,让农民自己选择一种,然后在这种方案的基础上再根据本地条件进行添加和完善。安徽的天长市、重庆的梁平只有一种方案,农民按照经管部门制订的方案按图索骥进行改革。即使是这样方案也得经过农民同意,因为改革方案要经村民会议或者村民代表大会通过。所以,方案由农民制订虽然不能完全实现,但是必须得到的农民的同意,这也无异于方案由农民制订。

改革工作需要农民参与。集体股份权能改革是对几十年积累起来的集体资产进行确权和量化。因此只有农民参与才搞得清楚,也只有农民参与才具有合法性。因此,改革政策规定,一是集体成员身份的确定,需要组成一个专门的小组开展工作,并与农民进行沟通、交流、审核及公示。可见这个过程,既需要有相关能力的人参与,也需要村庄所有人的配合参与。二是清产核资,清产核资是股份权能改革的一个重要环节,同样需要熟悉村庄且具有一定能力的村民参与,在实践中主要是老党员、退休村干部和退休老教师等能人。清产核资的结果要公示并经过村民大会或者代表大会表决通过。三是股权设置和量化,需要工作组专门制订并经村民大会或代表大会表决通过。可见集体股份权能改革的每个环节,每件工作都需要村民自己完成,需要所有的村民配合参与。

改革措施需要农民同意。改革政策要求,所有的改革方案、措施、过程、结果均要得到农民同意。主要包括三个方面,一是涉及到个人的改革,需要农民签字同意。二是涉及到集体的改革,需要按照村民自治的要求,经村民会议、村民代表会议通过。三是涉及股份合作社的需要股东大会或者股东代表大会同意。农民同意的程序和过程就是农民参与改革、参与农民自治的过程。

国家改革的政策规定所有程序、所有的工作、所有的措施、所有的过程、所有的结果均需农民参与、农民同意。这一制度规定就为农民参与改革,农民参与股份合作社的管理提供了渠道、机会、可能和保障。有了这些制度渠道,与改革有关的村民自治就能够有效实现。

(二)程序安排

有制度就一定会落实吗?有农民参与的机会和渠道就能够保证村民自治能够有效运转吗?显然两者之间有一定的距离。1988年的村民委员会组织法就规定了村民的民主管理、民主决策和民主监督的权利,可是很多地方没有实现或者没有完全实现。原因在于组织法比较原则,没有程序性的规定,或者说没有程序性的安排。只有程序安排才能够将机会性参与渠道变成有效的参与渠道。

本轮的农村集体股份权能改革则有这种制度设计和安排。很多地方的改革程序主要围绕着三个阶段展开:集体成员身份界定程序、清产核资程序、股权配置程序。从表一可以发现,每个地区的每个程序又有多个环节。总体来看,天长市和京山市是“20步工作法”,余江略微为简单,为“13步工作法”(见表1)。国家改革试点政策规定,所有的改革工作都必须按照程序有序进行,只有完成上一个程序,才能够进入下一个程序,否则不能进入下一个程序。这样就能够确保各地依法、依规改革,同时也能够通过程序确保农民的知情权、参与权和监督权。从重要性来看,以下几个程序比较关键:



协商程序。农村集体股份权能改革政策很重视协商,从各地的实践来看,地方政府和村庄也运用协商来解决问题。一是地方政府与村庄要协商改革方案,地方政府不能“代民做主”。二是村庄及改革小组要与农民协商成员资格、清产核资、股权配置等,前者不能“替民做主”。三是村庄及改革小组要与相关利益主体协商,不能无视或忽视。四是改革后的股份合作社的董事会、监事会与村支两委进行协商,不能取而代之。有些地方的改革规定,没有经过协商、沟通的改革措施和程序不能进入下一个流程。这种程序的设计就确保了协商民主机制的实现,确保了自治的有效运行。

签字程序。改革政策要求,所有涉及到个人的改革程序和环节均需农民自己签字。从各地改革实践来看,关键的环节,如成员身份界定,只要是相关人员均需签字;股权配置,不管多少都需签字。政策和改革方案都规定,如果不经农民签字,不能进入下一个改革流程。在改革过程中,签字本身就是一种参与,一种认同。

公开程序。集体资产股份权能改革涉及的利益面最广,人数最多,程序最复杂,因此要求所有的改革方案、措施、过程、结果全公开,而且公开还必须程序化,即将公开的环节纳入改革的程序之中。如成员符合界定方案和结果要公开,而且是“两轮公开”;如清产核资的过程和结果也要公开等,允许大家质疑,欢迎大家质疑。程序公开过程就是一个自治的过程,也是有效自治的重要组成部分。

表决程序。在股份权能改革过程中,表决程序相当重要。集体股份权能改革主要有如下几个重要的表决程序:一是改革方案需要村民会议或者村民代表大会表决;二是股权改革方案需要村民会议或者村民代表大会表决;三是股份合作的成立、组织架构设立及重要事项的决定,需要股东大会或者股东代表大会表决。表决程序的设计和安排,首先保障了农民参与权,其次保障了改革的合法性,确保依法改革、依法自治。

改革过程的程序设计和安排是村民自治有效实现的重要手段和有力的保障。改革政策和方案将改革程序嵌入到了改革的整个过程,而且构成了一个必经的程序和要件,不经过这个程序就无法进入下一个程序,即使强迫进入了下一个程序,也非法的。这种设计和安排就确保了参与的积极性,确保了改革的程序性,促进自治的有效性。这些都为村民自治的有效实现提供了制度保障。

(三)合法性审查

本轮的农村集体资产股份权能改革还有一个重要的程序就是合法性审查。合法性审查主要体现在两个方面,一是所有的改革方案必须经过农业部门的经管站进行合法性审查。从改革过程中来看,各地经营部门都紧扣着相关法律审核改革方案、改革措施、改革程序和改革结果。二是农业部门安排第三方进行改革评估,评估过程会考察改革的规则性、程序性及执行村民委员会组织法等法律的规范性。

农村集体资产股份权能改革的合法性审查是一个非常关键的制度安排,一是能够确保改革依法、依规进行;二是依法、依规的改革就能够确保农民的知情权、参与权和监督权,从而确保村民自治的有效实现;三是能够从外部给予村庄和村民一定的强制性约束和必要的法律救济,维护农民的权益。所以改革过程和股份合作管理的过程是确保村民自治有效实现的制度安排。

四、结论与进一步思考

通过上述分析,我们可以尝试回应问题意识:为什么农村集体股份权能改革能够一举解决有效自治的问题?有效自治能够实现的决定性因素是什么?

(一)利益机制是有效自治的重要条件

利益是村民自治有效实现的重要机制。但不是有利益就会有参与,也不是有相关利益就会有自治,更不是有对应利益就会有有效自治。利益机制的影响主要体现在三个方面:一是对应利益是有效自治的充分条件。利益有大有小、有笼统对应的利益和直接对应的利益、有可控利益和不可控利益,还有可预期利益和不可预期利益。可以将利益分为若干层级:利益—相关利益—对应利益—可控利益—永享利益,只有一一对应以上层级的利益才会为村民的有效参与提供充分的条件,才有机会实现有效自治。二是有效利益是有效治理的必要条件。有效的自治所需要的利益,必须达到一定的规模,否则利益很小,很难吸引人们参与。达到一定规模的利益可以称为“有效利益”。在不同的经济条件下,会有不同的有效利益。在发达地区有效利益数量会大点,反之则小点。有效利益是有效自治实现的“临界利益”,超过了这一点就有可能实现有效自治;低于这一点就很难实现有效自治。

(二)制度机制是有效自治的重要保障

利益机制可以吸引人们参与村民自治,但是要实现有效自治,则还要依靠制度机制。制度也可以类型化:一般性制度、程序性制度、合法性审查制度(见图3)。仅有一般性制度,没有程序性制度和合法性审查制度,也无法为农民的参与提供有效的渠道和保障。本轮农村集体资产股份权能改革最大的创新是不仅出台了一般性制度,还建立了程序性制度和合法性审查制度。程序性制度嵌入到改革过程中,作为改革的一个重要环节来对待。而且这些程序性环节又是改革合法性的重要依据。一般性制度、程序性制度和合法性审查制度三者环环相扣,相互促进,共同保障农民在集体股份权改革中有参与的机会、参与渠道和参与质量,从而实现有效自治。




(三)利益、制度与有效自治的关系

利益机制和制度机制共同作用可以形成有效的村民自治,但是利益有不同的层级和规模,制度也有不同的类型。如果我们可以将利益和制度简化为从低到高的两个变量,这样就可以考察所有不同地区的农村集体股份权能改革的村民自治有效实现程度。我们可以根据利益层级性和制度有效性建构一个二维象限(见图4),这四个象限也构成了四种典型的自治形态:

一是有效自治。如果利益层级比较高(主要指对应程度高和利益规模大,下面相同),同时制度有效性高(各类制度量齐全,同时制度保障参与有效,下面相同),则会形成有效自治。如广东南海的一些村庄,湖北京山的城贩村等。

二是冲突型自治。如果利益层级比较高,制度有效性比较低,则会形成冲突性自治,即没有制度规范,各类主体会为利益而冲突。如珠三角有些地方因为制度有效性不强,导致村民与村庄的利益冲突。

三是低效自治。如果利益层级比较低,制度有效性比较高,即有好的制度,但是利益不足吸引人们参与,则形成低效自治。所谓低效自治是,有自治但是因为参与度不够而成效比较低。

四是无法自治。如果利益层级比较低,制度有效性也比较低,则无法形成自治,现在中西部很多村庄均属于这种类型。


参考文献:

[1]徐勇:《“组为基础,三级联动”:村民自治运行的长效机制》,《河北学刊》2011年第9期。

[2]邓大才:《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》,《政治学研究》2014年第6期。

[3]胡平江:《地域相近:村民自治有效实现的空间基础》,《华中师范大学学报》2014年第7期。

[4]任路:《文化相连:村民自治有效实现的文化基础》,《华中师范大学学报》2014年第7期。

[5]白雪娇:《规模适度:村民自治有效实现的组织基础》,《东南学术》2014年第5期。

[6]史亚峰:《规模与利益:中国农村村民自治基本单元的空间基础》,《东南学术》2017年第6期。

[7]徐勇:《找回自治:对村民自治有效实现形式的探索》,《华中师范大学学报》2014年第7期。

[8]邓大才:《中国农村村民自治基本单元的选择:历史经验与理论建构》,《学习与探索》2016年第4期。

[9]徐勇:《实践创设并转换范式:村民自治研究回顾与反思——写在第一个村委会诞生35周年之际》,《中国社会科学评价》2015年第3期;邓大才:《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》,《政治学研究》2014年第6期。

[10]邓大才、张利明:《规则-程序型自治:农村集体资产股份权能改革的治理效应研究》,《学习与探索》2018年第8期。

[11]任路:《协商民主:居民自治有效实现形式的运转机制》,《东南学术》2014年第5期。

[12]白雪娇:《规则自觉:探索村民自治基本单元的制度基础》,《山东社会科学》2016年第7期。

[13]徐勇、沈乾飞:《村民议事会:破解“形式有权,实际无权”的基层民主难题》,《探索》2015年第1期。

[14][15]邓大才:《利益相关:村民自治有效实现的产权基础》,《华中师范大学学报》2014年第7期。

[16]《农业部、中央农村工作领导小组办公室、国家林业局关于印发〈积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案〉的通知》,农经发〔2014〕13号。