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基层协商民主的制度认同论析

作者:许开轶 朱晨晨  责任编辑:网络部  信息来源:《政治学研究》2018年第4期  发布时间:2019-01-18  浏览次数: 829

【摘 要】制度认同对于发展基层协商民主具有重要作用,有助于基层协商民主基本功能的发挥,有助于降低基层协商民主的运行成本,有助于基层协商民主健康、稳定、持续发展。但基层协商民主制度认同建设面临着一系列障碍,主要表现为渠道不畅、形式异化、规范性与法理性缺失等制度正义的困境,以及利益多元化、民众参与能力与资源的不足、社会公民文化的欠缺等所导致的价值认同所面临的挑战。基层协商民主制度认同建设是一项长期工作,需要积极探寻有效的建构路径。在塑造与彰显制度正义方面,要不断完善基层协商民主制度的程序性和规范性;要将基层协商民主制度纳入法制化的轨道以充分保证民众的合法权益。在培育价值认同方面,要塑造民主政府形象,强化民众对基层政权的认同;提高民众的公民素质,培养合格协商主体;还应该着力发展适宜协商民主实施的社会公共领域,不断积累协商民主制度认同的社会资本。

【关键词】基层协商民主;制度;价值;社会资本


一、问题的提出与研究回顾

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党领导人民治理国家的重要制度基础。党的十八届三中全会明确提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”,其中发展基层协商民主是重中之重的工作,因为“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商”[1]。中共中央2015年又相继印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》两份文件,对基层协商民主所涉及的领域、协商的内容与对象、发展基层协商民主的基本要求等都作了明确的规定。如果说在此之前中国基层协商民主还属于“星点式实践”阶段的话,那么这两份《意见》的颁布则极大地推动了基层协商民主在全国范围内的推广与扩散,成为中国基层民主发展的一项正式的制度创新[2]

与之相应,学界也掀起了研究基层协商民主的热潮,其中既有宏观叙事与说理,也有大量微观的个案实证研究,所涉内容十分广泛,大致可概括为三个研究路向:

一是基层协商民主的意蕴与价值。学者们对基层协商民主的基本内涵进行了本土化的解读,突出了其中国特色,强调基层协商民主是发展中国特色社会主义协商民主的基础性工作。有学者还进一步分析指出,基层协商民主“作为一种民主实践形式,不仅有力地改变着当代中国的治理方式、民主观念,而且切实地为中国民主政治建设提供了一种新的观察视角和可行的实践路径”[3],其对塑造理性且成熟的公民社会大有裨益,能够及时开启协商对话的平台,有助于将非制度化的对立转化为体制内的有序参与,从而化解基层社会矛盾,维护社会稳定;基层协商民主还是一种治理型民主,在价值禀赋、治理机制和运行效果等方面具有优势,能提升基层治理的效率和基层治理现代化的水平等。

二是基层协商民主的实践模式和发展路径。学者们对各地的基层协商民主实践进行了大量实证研究,详细剖析了温岭的“民主恳谈会”、顺德的“决咨委”等模式的运行状况,概括总结了决策性公民协商、听证性公民协商、咨询性公民协商、协调性公民协商等基层协商民主的基本形态;提出了“嵌入式”与“体系化”互补的基层协商民主推进路径;强调在基层协商民主过程中,要把党的政治优势转化为基层民主协商共同治理的社会优势,充分发挥基层协商民主的功能等。

三是基层协商民主发展过程中存在的问题与成因。学者们从经济水平、社会结构、文化传统、公民素质、制度因素以及基层协商民主的运作过程等方面对此进行了全面剖析。特别是有学者尖锐地指出,尽管已经有了国家层面的政策引导与支持,但目前大规模的、规范且有效的基层协商民主实践局面并没有很快形成,已有的基层协商民主实践成效也难说理想。包括笔者在内的很多学者在调研时发现基层干部和群众对协商民主究竟应该怎么开展、究竟能有多大作用普遍持迷茫、观望甚至怀疑态度。即便“宁波、台州两地的基层协商民主已经落地生根、开花结果,但观望者仍然很多,甚至认为是假创新,阳奉阴违,流于形式。”[4]可以说,目前基层协商民主的发展还缺乏坚实而广泛的社会心理基础,对其功能、作用和价值缺乏必要的社会认同。

包心鉴曾指出,发展基层协商民主“关键在于制度的优化和完善……通过制度和体制的力量形成吸引人民群众广泛有序参与的基层协商民主新格局。”[5]而“制度的力量”归根结底还是源于人们对制度的认同,只有获得了与此制度相关之大多数人的认同和尊重,这项制度才能够有效运行。基层协商民主的制度建设当然也不例外。由此可见,制度认同建设在发展基层协商民主中具有十分重要的作用,是个非常值得研究的问题,但目前学界还鲜有从这个视角来研究基层协商民主的,这也恰是本文的研究立意之所在。

二、制度认同对于发展基层协商民主的重要性

众所周知,制度这一范畴有各种不同的理解,但从广义上说,“制度归根到底是行为规范或准则”[6],从这个意义上认识,所谓“制度认同”是指公民对一系列被制定出来的规则、守法程序和道德伦理规范的承认和肯定而产生的一种情感上的归属,在对其公平正义价值认可的前提下,公民愿意主动遵守和维护这一体系[7]。良好的制度认同状态对于发展基层协商民主具有十分重要的作用。

(一)制度认同有助于基层协商民主基本功能的发挥

基层协商民主不仅是推进社会主义民主政治发展、保证人民群众当家作主的具体形式,也是推动政府决策更加合理和正当、提升基层民主治理能力的重要途径,还是解决群众的实际困难和问题、化解基层社会矛盾的有效办法。但是基层协商民主这些基本功能的有效发挥还有赖于外部条件的支撑,尤其是民众的认同、支持与积极参与。例如,我国新时代的社会矛盾呈现多元化的特征,民众的利益追求和价值倾向多样化,要求在制度层面不断完善利益分配和协调机制,拓展民众的诉求表达渠道,基层协商民主可以创造这样的平等对话与沟通交流的平台。但是由于长期以来,中国社区(乡镇和城市社区)缺乏不同群体对社区重大问题表达真实意见的有效机制,大多数情况下还是靠少数社区精英来决策,部分地区民众仍普遍保留着浓厚的“青天”“告御状”等情结,造成当地居民对“上访”有着特殊的“偏好”,出现利益受损往往采取相对极端方式期望引起公权力的“同情”或是“注意”从而给予公正的处置。因此,要想充分发挥基层协商民主的利益协调功能,必须加强制度认同建设,要使民众充分了解和认同协商民主的价值功能、制度安排与行动准则,在利益产生分歧时能主动寻求合法化的途径解决,在协商的过程中自觉履行平等、团结的义务,特别是通过对少数弱势群体利益的尊重,推动政治共同体内部的理解和融合,培育共同体成员间的公共理性,从而维护社会和谐与稳定。

(二)制度认同有助于降低基层协商民主的运行成本

良好的民主制度可以最大限度地约束个人或组织在追求自我利益过程中的排他行为,从而降低共同体间合作的交互成本,保证共同体成员经济和社会活动的自由性和有序性。正如加布里埃尔·A·阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)所言,“能够成功地利用这些需求或感情推动力的政体,可能降低其实施政策所花的代价,或者保持一种超过其能力的表面价值的生产力水平”[8],基层协商民主获得了广泛的制度认同,就可以大大降低其运行成本。民众在对民主参与投以最大的热情和忠诚的同时,能够自觉地树立妥协意识,在协商过程中能够正视共同体成员间存在的资源和信息不对等的现状,给予每个利益相关者充分表达和伸张的权利,形成的协商结果即使不能体现所有利益相关者的权利,对利益受损者也会有相应的补偿,这样协商民主不会陷入一种反复没结果的状态。同时,建立在协商共识基础上的决策结果,因为体现民众的集体意志,在实施过程中能够得到共同体成员的一致认同和支持。此外,出于对政治输出的满意,共同体成员在遇到利益分歧时能够主动地采取合法协商的形式去解决,既降低了行政部门的动员成本,也避免了分歧的扩大和矛盾的激化,解决基层社会问题所需的人力和物力消耗也会明显减少。

(三)制度认同有助于基层协商民主健康、稳定、持续发展

制度认同本质上体现出的是民众对政治系统的信任,是政治情感的一种表现形式,亦是重要的社会资本。“如果人们感到他们的总体生活在民主制度下一直进展顺利,那么这种感觉将会产生对制度较为深厚、弥散和持久的支持基础”[9]。检视各地开展的一些基层民主自治活动,之所以成效不佳,除了部分是因为超过了现有政策框架外,大多数源于其制度本身得不到民众内心的支持和肯定而流于形式,最终不了了之。基层协商民主作为社会主义协商民主体系中的重要一环,是党和政府的一项长期基本国策,要想避免重蹈覆辙,健康、稳定、持续地发展,除了需要政府提供配套的制度供给外,民众的支持和实质参与才是其“扎根”的基础,只有大力加强制度认同建设,才能够营造发展基层协商民主所必须的良好社会心理环境。

三、基层协商民主制度认同建设的主要障碍

任何制度要想获得民众的普遍认同,首先在于制度设计的合理性及其运行绩效,亦即在配置资源和分配权利与义务时体现公正、公平原则,并且在实践中能够得到切实执行以最大程度地维护民众的利益,这就是所谓的制度正义。不过,制度正义只是前提,制度认同能否实现关键还是取决于民众对其价值的认同,也就是民众在实践参与过程中基于自身的价值评判,对制度的社会价值规范的内在认可或达成共识,并采取自愿遵循、自觉服从的态度,与其他社会行为主体尤其政府、政党之间形成良好的互动信任关系。目前在制度正义和价值认同这两个方面都存在一些问题阻碍了基层协商民主制度认同的建设。

(一)实现基层协商民主制度正义的困境

基层协商民主的制度正义可以从以下三个方面来理解:一是强调机会的平等,即给予社会成员平等参与和利用此制度的机会;二是强调过程的公正,即制度本身包含的竞争规则能够公正地执行,对参与其中的社会成员具有同等的、普遍性的约束力;三是强调结果的公平,即要求协商结果在满足大多数人利益的同时也要兼顾少数人的权益。基层协商民主这些价值目标的充分实现,有赖于实践中一系列动态机制在具体操作层面的合理安排。然而,检视当前基层协商民主在各地的实践,其在实际运作过程中存在着渠道不畅、形式异化、以及程序性和法理性相对缺位的困境,导致了部分地区仍存在着重形式、轻内涵,强调协商而淡化民主的现象,这在一定程度上打击了民众的参与热情,同时也让民众对基层协商民主制度的正义性产生了质疑。

1.基层协商民主的渠道不畅。

基层协商民主不同于国家层面的政治协商,其需要解决的是基层民众日常生活中的一些具体事务,协商内容的复杂性决定了其协商渠道也必须要多样化,同时要具有一定的权威性。从各地的实践情况看,基层协商民主渠道主要有三类:一是以社会组织为平台。这类协商的优势是协商过程开放,各方利益表达较为充分,但协商的结果缺乏权威性,也无法保证其得到贯彻执行。二是由政府或人大牵头组织。因为由权力部门主导,协商结果借助权力的作用可以较为充分地落实,但也正是因为权力部门的介入,使得协商过程乃至结果的公正性受到质疑。三是以政协为主体。人民政协作为社会主义协商民主的开创者和探索者,其主要功能之一就是政治协商,具有纯粹的专门化和技术性优势,在推动基层协商民主发展过程中起到了示范和带动作用。但是,政协主导的协商民主亦有明显不足:一是拘囿于政协的机构设置。基层人民政协只是在县(市)级以上才是常设机构,对基层社区的具体事务协商往往是“鞭长莫及”,近些年来,虽然不少地方开始在乡镇(街道)设置政协工委,但在人员配备、职权归属、工作开展等方面都存在很多问题,往往成了摆设或虚位机构,实际工作成效十分有限。二是受制于政协的功能定位。在中国的国家政治序列中,政协定位为“中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”[10],其不是国家机构,不行使国家权力,所以形成的决议并不具有刚性的执行力和约束力,往往不得不依赖于国家权力机关。于是,我们看到政协主持的协商民主活动通常都要邀请相关政府部门人员列席,并且最终需要他们“表态”,但是对政府部门的临时性“表态”事后能否真正落实并没有约束机制,这使此类协商民主丧失了自身的权威性,使得民众难以对其产生信任感。由此可见,目前基层协商民主存在比较突出的渠道不畅问题,无法真正保证民众充分、平等地、有效地参与协商民主,制度正义的实现也就受到了严重影响。

2.基层协商民主的形式异化。

如前所述,现阶段相对比较有效的基层协商民主实践活动,大多数情况下是由政府强力推进的,政府在其中扮演了关键性的角色。虽然政府在组织、效率和资源等方面具有其他社会主体无法比拟的优势,但是在实践中往往存在参与主体缺乏动议的主动权、议题的决定权、协商中的自主权和成果落实的监督权等问题,使协商民主的形式发生异化,民众因此也就难以对基层协商民主产生实质性的认同。一是动议的主动权掌握在谁的手中是衡量“真协商”“真民主”的一个重要标准。笔者通过对众多协商民主试验“典型”的考察发现,无论是“民主恳谈”“决咨委”,还是“协商议事会”,协商会议的召开与否,协商主体几乎没有主动权,地方党委和政府牢牢把握着协商的动议权。诚然,协商的频率不是越多越好,但是如果民众对于何时协商没有主动权,现实中存在利益分歧或受损的情况便不能及时解决,其对协商民主的认同度便会明显降低。二是协商中民众在议题的选择、参与权和议程的控制上缺乏自主权。一些地区的基层协商民主实践中,协商议题往往在年前的工作计划中就安排好了,民众没有多少选择余地;对于协商参与者,较多采用党委政府指派形式,协商主体多是体制内人事或是精英阶层,协商的结果自然很容易偏向特定部门群体或特殊群体;协商过程中,部分党委政府对政治方向引领的理解不够透彻,把引领理解成领导甚至是完全控制,刻意垄断话语权或支配商谈过程。三是基层协商本身作为一个关联性的过程,它不仅是一种协商决策机制,同时也具备政策执行中纠错的功能。然而,实践中一些决策和行政部门主观上对协商民主的重要性认识不够,对协商的结果“不以为然”,往往将其随意搁置。在缺乏反馈机制的情况下,民众更因无法监督结果的落实情况,而认为没得到真正重视并产生一种受骗的心理,便会对整个制度产生质疑,进而对该制度的行政主体基层政权失去信任。

3.基层协商民主的规范性、法理性缺失。

尽管发展基层协商民主受到了各界的高度重视,各地也在踊跃开展各种形式的实践活动,但目前已有的制度设计更多地还是停留在宏观层面,具有粗放性和原则性的特点,缺乏明确的规范性操作办法,在法律层面也没有给予其应有的地位和保证,从而使基层协商民主的推行成效被大大削弱。一是未能充分保障民众的参与权利。例如农村社区在做出一些重大决策时,缺乏对组织者、参与人员的范围、参与的权利和责任、参与内容、参与途径等相关配套措施的规定,或者规定的不够详细,这样就留下太多的弹性空间,容易使基层协商沦为形式或成为赋予决策合法性的“橡皮图章”。二是已有的一些相关法律对基层协商民主的实施只是做了原则性规定。制度供给过于抽象化和原则化,无法保证制度执行过程的规范性,必然会导致各种问题的滋生。例如,虽然相关法律明文规定城市社区居委会是基层群众性自治组织,但却没有明确说明居委会究竟在哪些领域自治、如何自治,因而在开展基层协商民主活动时,居委会地位的权威性常常受到质疑,往往不得不求助于行政权力。三是部分法律规定相对陈旧,没有与时俱进,无法适应新形势发展的需要。例如,现行的规范我国城市社区建设的主要法规《城市居民委员会组织法》还是1989年制订的,如今30年过去了,我国的城市社区面貌和发展形势都已发生根本性的变化,这部“陈旧”的法规显然难以满足现实社区治理和发展基层协商民主的需要,导致相关制度的接续不畅,这也在很大程度上影响了居民参与协商民主的积极性。

(二)基层协商民主价值认同所面临的挑战

市场经济造就了多元化的社会,人们的价值判断、价值观念等也随之日益多样化、个性化,这就使得实现制度的价值认同变得愈加困难,基层协商民主的价值认同同样也面临着一系列挑战。

1.利益多元化致使协商共识难以达成。

约翰·罗尔斯(John B. Rawls)曾指出,“在政治生活中,期待在基本问题上达成全体一致,任何时候都是极为罕见的”[11]。在计划经济时代,高度集中、统一的体制使得中国传统社会的同质化达到了很高的水平,这一定程度上淡化了罗尔斯所提出的问题。但是,改革开放以来,中国社会面貌发生了巨大变化,出现了剧烈的利益分化和社会分层,基层社会的变化尤为明显,逐渐实现了社会成员文化上的同质向异质的转变,利益取向上的一元向多元方向的迈进,这不可避免地加大了凝聚社会共识的难度,利益多元化同样也使基层协商民主共识难以达成。例如在农村,不同的村片、村庄和村民之间本就存在显著的利益差异,而随着农村社会的巨大变化,不同利益主体的诉求也日趋多样化,又产生了诸如集体福利、土地流转与承包等新的问题,这些新旧问题交织在一起,如果得不到及时解决,必然会加剧农村的社会矛盾,促成共识的形成,可谓困难重重。在城市,随着社会流动性的加快和社会“原子化”的趋势,同一社区乃至同一小区、同一栋楼的居民形形色色,而且形同陌路,在这种典型的陌生人社会,不仅民众的利益诉求千差万别,而且因为几无来往、互不相识,缺乏交流、协商的基础,要想达成利益共识,其难度可想而知。此外,还有相当一部分居民仍是以“单位人”为主要身份特征,他们的主要利益是与各自的单位密切相关,对社区事务兴趣不大,普遍存在“搭便车”的心理,这部分人连协商的机会都难觅,更别说协商共识的达成。

2.普通民众资源和能力的不足削弱了其参与热情和价值认同。

协商民主倡导通过公民自由、平等、理性的协商来取代简单的多数决策规则,强调协商过程和结果都能使各利益主体的诉求得到充分的尊重和体现,并且在协商过程中,协商参与者都处于平等地位。公民在参与的过程中不仅利益得到维护,更重要的是凸显了公民的主体地位,是其被社会尊重的表现,因而才会吸引民众的积极参与,才会使之认同其价值。然而,在基层社会客观存在的协商主体资源和能力的不对等影响了参与的实效,削弱了普通民众参与的热情和价值认同。例如,因为语言表达和情境应变能力上的差异,不同主体的参与实效有明显不同。社会行为主体由于从事职业的区别,他们在人格塑造过程中训练的场域各不相同,有些职业决定了从业者在无形中便具备了较好的口才、逻辑思维、情境应变能力,他们在协商过程中更善于表达、也更积极地表达自身的利益诉求,他们往往成为“意见领袖”;而普通民众由于能力的欠缺,在协商中往往处于被支配地位,不仅无法完全陈述自身的利益需求,而且由于不具备足够的理性能力来阐述使他人信服的观点,在实际协商过程中易被“意见领袖”以公共利益的名义对其需求进行裁剪、限制甚至忽视,完全沦为配角,只能为别人做嫁衣。普通民众的利益和自身价值在协商民主参与中无法得到真正实现,参与的热情自然就会大大降低,进而对协商民主的价值和意义产生质疑。

3.公民文化的欠缺造成协商民主价值认同的阙如。

公民文化是一种建立在市场经济和民主政治基础上的现代文化,其主张个人价值与国家、社会价值的统一,它强调人在社会生活中的公德意识、社会责任感和公共精神,主张公民通过公共领域积极参与社会政治生活,在法律的范围内理性地表达和实现自身的利益诉求[12]。协商民主与公民文化之间存在着良好的互动关系:一方面,公民积极参与协商民主可以促成良好的公民文化;另一方面,协商民主的推进也有赖于良好的公民文化。协商民主对公民文化提出了很高的要求,但是由于历史传统与现实因素的双重影响,我国社会的公民文化尚很欠缺,普遍性地公民意识淡薄,在政治领域突出表现为对待政治参与的消极态度和参与过程中的过度“自利性”现象。一是对待政治参与的消极态度。中国传统社会积淀的臣民意识对公民主动政治参与有明显的遏制作用,而现实政治生活中的权力过于集中、基层社会自治组织弱小涣散等体制原因,更是直接导致普通民众被动参与与服从的常态化,在这种情形之下,基层的普通民众对自己的社会权利和义务缺少清楚的认知,只是被动接受其他政治主体的政治安排,这种意识不清甚至无意识的状态导致基层协商民主缺乏生长土壤。二是参与过程中的过度“自利性”现象。中国传统文化中存在突出的“差序格局”和“伦理本位”现象,使得一些民众在民主协商过程中往往以亲戚、朋友的亲疏关系作为判断和选择的依据,而不是现代社会所强调的理性精神;而市场经济发展使个人功利主义盛行,也使一些公民的自私自利心理膨胀,往往将自我利益过分放大,导致邻里之间、社区居民之间缺乏足够的信任。很显然,当下中国的公民文化现状无法使基层民众真正认知协商民主,不可能真心支持协商民主,也没有能力对协商民主做出理性的价值判断,造成协商民主价值认同的阙如。

四、基层协商民主制度认同的建构路径

基层协商民主制度认同建设是项长期工作,需要秉持耐心在实践中摸索和改进,同时也需要开拓创新,积极探寻有效的建构路径。笔者认为其仍应从制度正义和价值认同两个方面着手。

(一)塑造与彰显基层协商民主的制度正义

尽管中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,但基层协商民主制度建设却直至近几年才为人们所重视,这项制度本身现在还很不成熟,制度正义还有待通过不断改革和完善来塑造与彰显。

1.完善基层协商民主制度的程序性和规范性。

所谓制度一般是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,可以说制度正义最基本的表现就是其程序性和规范性。因此,塑造基层协商民主的制度正义需要从完善其程序性和规范性着手。(1)精心规划协商议题。要紧密围绕与民众关系最为密切、民众也最为关心的公共产品生产与服务等问题来确定协商议题,而且这些议题的协商也要切实可行,民众要有能力参与其中,这样才能保证民众的积极参与。(2)着力完善协商参与者的选拔办法。协商参与者的代表性直接决定了协商结果能否真实反映该地区的实际需求。要对本地区的社会人员结构有科学的认知,并设计科学的选拔办法,明确合理的参与人数,在确保参与者的多层次性和广泛代表性的基础上,充分考虑其专业性。(3)科学设计协商过程。在协商开始之前,要让所有参与协商的人都能提前知晓协商的主题和发言的规则,并妥善安排好每个人的发言顺序与时间。在协商的过程中,工作人员要发挥好“舵手”的角色,实时引导民众认真听取他人的建议,积极思考,充分表达自己的想法与愿望;同时要注意控制协商节奏,不要让“意见领袖”掌控协商过程,使得协商结果过于偏向某特定群体。对于协商过程中出现的不同看法,在无法自我协调的情况下,应该请有关专家给予建设性的意见加以指导,尽量减少分歧,或者按少数服从多数的原则来促成共识。(4)切实履行协商决定。从协商动议到协商结果的产生再到协商成果落实是一个完整的协商过程,而这其中协商成果的真正落实,才能使决策最大限度地满足群众的诉求,如果协商结果的落实与否没有相应的监督,那么其在现实运作中就容易被人为地操控,所谓协商也就成了形式。为此,必须要建立完善协商监督机制,不仅保障协商民主过程的公正、公平与有序,还要监督协商决定得到切实履行。

2.将基层协商民主制度纳入法治化轨道以充分保证民众的合法权益。

制度正义最核心的要件是其必须能够充分保证民众的合法权益,而法治化则是最有效的手段。故而,只有将基层协商民主制度纳入法治化轨道才能真正破解渠道不畅、形式异化、法理性缺失等制度正义实现的困境。(1)以法律形式设立经常性的基层协商民主议事机构。经常性的议事机构能够确保协商民主的权威性、可靠性和相对稳定性。这种机构既可以以基层政府或党支部为主体,也可由社会组织来牵头,但都必须赋予其法律上的合法地位,从而使其能够更好地整合各方的意愿,更好地开展工作。(2)应依法明确基层协商民主议事机构的权限和职责。在基层公共事务中,诸如居民管理、社区经济、村社规划、道路修建、房屋改造、环境保护、医疗卫生等问题,都是与民众的利益息息相关的,也是民众最关心的事项。基层协商民主议事机构对这些问题应当依法享有开展协商的权利,而且在法律上明确为其应尽的职责,从而为民众提供可靠的经常性协商平台和制度化协商渠道。(3)在法律层面上实现协商民主与其它基层社会治理制度的有机融合。要保证诸如基层选举、政府决策、权力监督等制度实施中引入协商民主的要素,使得协商民主能够真正贯彻到基层社会治理的全过程,从而使民众的意愿得到充分尊重、民众的权益得到充分实现。

(二)培育基层协商民主制度的价值认同

如前文所述,作为一种心源性因素,基层协商民主制度的价值认同培育关键是要增强民众与政府、政党之间的互动信任关系。政府和政党要真正为民着想、为民谋利,制度设计要充分尊重民众的意愿,从而获得民众的衷心拥护与支持,而民众则要具有公共精神,积极参与公共事务,成为合格的理性公民,自觉地践行协商民主的基本要求,将其价值诉求内化为自己的行为准则。

1.塑造民主政府形象,强化民众对基层政权的认同。

一些西方的协商民主理论家对于公权力存在天然的“敌意”,认为公共协商的最大阻力来自于政府的公共权力。实际上这种观点有失偏颇。当今社会,政治权力最重要的行使者依然是政府,社会治理也必须要依赖于政府权力。在中国的政治文化中,反政府的公共协商更是站不住脚,中国协商制度的设计、协商程序的安排、协商结果的实施等都离不开政府的支持。当然,这里的政府必须是真正民主的政府,是能够倾听和尊重民意的政府,只有这样的政府才能得到民众的充分信任,其制订实施的政策制度才能得到民众的广泛认同。实际上,塑造民主政府与基层协商民主建设是相辅相成的,民主政府是有效的政治协商得以实现的前提,而协商民主的发展有利于巩固基层人民政权,两者统一于“还权于民”,亦即要充分满足居民对乡镇(社区)重要事项特别是与其利益相关事项的知情权、参与权、监督权。基层政府要改革原有的工作方式,转变传统“家长制”的领导作风,通过基层协商民主的渠道,在协商过程中深入了解居民的意愿和需求,使民众的利益得到充分表达,在广泛协商的基础上形成共识,从而增强政府决策的科学性。只有这样,才能加深民众对基层政权的信任感,进而强化对由政府设计并主导实施的包括基层协商民主在内的各项制度的价值认同。

2.提高民众的公民素质、培养合格协商主体。

价值认同作为一种心理辨识行为,主体的能力与素养对其过程与结果都有着内在的决定性影响,因此作为协商主体的民众的素质高低对基层协商民主制度价值认同的培育也起着关键作用。遗憾的是,目前支撑协商民主的我国社会整体公民文化水平和基层民众的公民素养都还有待提高。提高民众的公民素质,培养合格协商主体,是目前亟待解决的问题,也是一项保证基层协商民主制度顺利运行的长期工作。(1)要培养民众的协商主体意识。所谓主体意识就是“主体对自己的定位和对自我的认识,表现为主体对自身及其社会角色的认知,重点是主体对自己在不同方面权利与责任的体认”[13],包括主体的自我意识、社会意识、法律规范意识和实践意识等。主体意识决定着其价值观念的总体面貌和构成,也决定着其公民素质。具体到基层协商民主实践,民众作为协商主体,要使之充分认知到自己参与民主协商的权利和义务,并能够按照规范践行。培养民众的协商主体意识需要民主与法治的制度性条件,可以通过文化思想层面的交流、灌输和教化来实现,但关键在于个人的自觉与警醒。(2)要培养民众互相理解、互相尊重的公民性格。个体的利益以及看待问题的观点存在差异是正常的,协商民主的功能就是要“求同存异”,这需要参与者具备妥协精神,能够理解、尊重和倾听他人的意见和建议,做出一定的让步,同时能够在平等的相互讨论中实现取长补短。(3)要培养民众的集体责任感。基层协商民主所讨论的多是事关集体的公共事务,所寻求的也是集体利益的公约化,这就要严格限制个人的过度“自利性”行为。同时,参与协商民主实践需要付出一定的时间、精力、经济成本,难免有些人会存在“搭便车”心理。解决这些问题的重要途径之一就是培养民众的集体责任感,使民众自觉地将个人福祉与集体利益有机结合,在积极参与协商民主的过程中实现个人与集体利益的双赢。(4)要培养民众的社会信任。协商民主有效实施的前提是参与者彼此之间的相互信任,缺乏这种必要的信任,所谓的协商最终只能发展为无谓的争吵和情绪的宣泄,不可能形成共识,达不到理想的协商结果。此外,协商民主的客体是公共事务,对其能够通过各方的努力实现圆满的解决,民众也要有足够的信任,这是进行协商的根本动力,如果不相信协商能够解决问题,谁还会积极参与其中呢?这实际上对协商结果的落实提出了很高的要求,只有看到之前的协商民主真地起到作用了,大家才会认可和信任这种民主的形式并积极参与,从而形成良性循环,塑造出良好的社会氛围,推动协商民主的健康持续发展。

3.拓展适宜协商民主发展的社会公共领域,积累协商民主制度认同的社会资本。

一项制度要想真正深入人心,获得最广泛民众的衷心认同与支持,其必须是与大多数民众的切实利益息息相关,而且这项制度对人们的生活影响越广泛就越能引起关注,越能培育广泛的制度认同。可以设想,如果协商民主只是局限于个别事项上,成为少数人的游戏,或者在大多数民众眼里成了“曲高和寡”的事情,即便其是阳春白雪,意义非凡,但是不接地气,也难以激发民众的热情,得不到民众的应和,也就很难获得民众的真正认同,甚至难以维系。因此,必须要将协商民主这种社会治理的方式逐步扩大到更广泛的社会公共领域,使之成为民众日常生活中的常态化现象、习惯性行为,从而积累起雄厚的社会资本,才能从根本上解决协商民主制度的价值认同问题。

第一,拓展社会公共领域,为协商民主提供更多的实践平台。尤尔根·哈贝马斯(J. Habermas)将公共领域描述为“一个关于内容、观点、也就是意见的交往网络”(14),而在中国语境中从政治学层面谈论公共领域实际上就是指那些与市民社会相对应、与大多数人相关联的社会生活内容,是“公民公共参与的实践空间,是政治共同体中的公民言说和讨论公共事务、形成公共舆论、进行政治参与和创造、服务于公共利益的虚体场域或实体组织。”[15]公共领域最重要的两个生成法则——理性的商讨和积极的参与与协商民主的气质天然契合。因此,拓展社会公共领域,可以为协商民主提供更多的实践平台,让更多的人有更多的机会参与到协商民主中来,使民众在经常性的、身体力行的实践中塑造对协商民主制度的认同。公共领域可能会自发形成,也需要社会各方力量的共同维护和锻造;既要求民众的理性自觉,也要求政府的政治开明、充分放权,还有赖于社会自治能力的不断提高;既可以利用传统的集会方式和公共服务机构、协会团体以及大众媒介为平台与载体,更要充分重视现代科技所创造的网络交流工具和虚拟空间场域的独特作用。

第二,积累社会资本,夯实协商民主制度认同的社会基础。社会资本是很多学科都涉及的一个较为宽泛的概念,政治学意义上的社会资本指的就是“个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任,是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。”[16]其主要体现出的是信任、互惠、合作等态度和价值观,而协商民主则强调平等、公正、参与、宽容等精神,两者可谓是高度契合。“社会资本作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络,能够很好沟通、平衡和发展协商民主参与者之间的关系,促进公民与公民、公民与团体、公民与政府之间的信任,为协商民主提供心理基础、运行机制以及参与渠道。”[17]毫无疑问,社会资本的厚实与充裕可为协商民主制度的价值认同奠定坚实的基础。社会资本的充实与积累,有赖于公共领域的构建、民众公共精神的彰显、参与型政治文化的塑造,等等,这在前文中已有论及,就不再赘述,笔者想突出强调的是发展民间非营利组织在其中的重要作用。当今处于转型时期的中国社会,单位制逐渐走向消解,在此背景下出现了社会原子化的趋势,“社会原子化不是指一般性的社会关系的疏离,而是指由于人类社会最重要的社会联结机制中间组织的解体或缺失而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会总体性危机”[18],这种现象必然导致社会资本的流失,进而蚕食基层协商民主制度认同的社会基础。解决这个问题的关键是社会联结机制的重构,而民间非营利组织能够很好地起到桥梁和纽带的作用,其作为国家和社会的中介,能够超越于“国家威慑力量”和“个人利己主义”,有效地促进公民对公共领域和私人领域双重生活的认知和体验,在共同体空间内培育公民的信任与合作意识以及公民精神,实现对社会的整合[19]。但是长期以来,在强国家弱社会的关系结构以及强政府行政体制的作用之下,我国的民间非营利组织发育不良,往往不得不依附政府,处于“半官半民”的尴尬境地,严重制约了其社会功能的发挥,迫切需要从外部环境与内部治理两个方面采取措施促进其健康发展。这就要求国家和政府调整相关政策,进一步释放社会自治的空间,改革管理办法,提升民间非营利组织的自立、管理和运作能力。特别是应当在法律层面保障民间非营利组织的地位,使之能够得到包括政府和执政党在内的社会力量的充分尊重,从而增强对民众的吸引力。民间非营利组织的健康发展,不仅可以为基层协商民主提供更加便利的、更加多元化的媒介和更加厚实的社会资本,而且可以大大拓宽基层协商民主得以实施的领域并增强其有效性,从而使这项制度能够深入人心,获得广泛的社会认同。


注释:

[1]习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》,《人民日报》,2014922日。

[2]参见张敏、韩志明:《基层协商民主的扩散瓶颈分析——基于政策执行结构的视角》,《探索》,2017年第3期。

[3]陈家刚:《基层协商民主的实践路径与前景》,《河南社会科学》,2017年第8期。

[4]杨卫敏:《从“温岭模式”到浙江特色——浙江省各地探索基层协商民主的实践及启示》,《观察与思考》,2016年第7期。

[5]包心鉴:《把党的政治优势转化为民主协商共建共享的社会优势——关于基层协商民主的调研与思考》,《中共天津市委党校学报》,2017年第4期。

[6]浦兴祖:《中华人民共和国政治制度》,第5页,上海人民出版社,2005年版。

[7]需要强调指出的是,尽管目前一个统一的顶层设计层面的“基层协商民主制度”尚未建立,但并不妨碍我们使用“制度认同”这一概念,因为本文所谈的制度认同问题并非是针对顶层设计层面的某项宏观的基本制度形式,而是针对基层协商民主实践中应该遵循的规范、规则或程序等具体的制度化规定。实际上,大多数学者也都是从这个意义上来谈基层协商民主制度建设的。

[8]加布里埃尔·A·阿尔蒙德:《比较政治学:体系、过程和政策》,第468页,上海译文出版社,1987年版。

[9]马克·E·沃伦:《民主与信任》,第99页,华夏出版社,2004年版。

[10]孙德汉:《科学发展观与政协履行职能》,《中国政协理论研究》,2009年第3期。

[11约翰·罗尔斯:《政治自由主义》,第417页,译林出版社,2000年版。

[12这是笔者所概括的广义公民文化涵义,而一些学者所讨论的狭义公民文化则是阿尔蒙德所说的政治文化。

[13张丽清:《主体意识、价值观念与公民素质》,《学术交流》,2011年第6期。

[14哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》,第446页,三联书店,2003年版。

[15吴光芸:《社会资本:连接公民社会与协商民主的桥梁》,《理论探讨》,2009年第3期。

[16]这是世界银行社会资本协会(the World Banks Social Capital Initiative)对社会资本的界定。转引自刘春年:《突发灾害情况下虚拟社区信息沟通与交流研究》,《情报理论与实践》,2012年第6期。

[17]吴光芸:《社会资本与协商民主:渊源、互动与发展》,《中共福建省委党校学报》,2007年第9期。

[18]田毅鹏:《社会原子化:理论谱系及其问题表达》,《天津社会科学》,2010年第5期。

[19]参见郭海霞:《当代中国的社会资本重建与协商民主的实质化践行》,《浙江社会科学》,2016年第3期。