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集体土地作价入股农业特色小镇合作模式研究

作者:宋 宏 黄艳莉  责任编辑:网络部  信息来源:《农业经济》2018年第10期  发布时间:2019-02-11  浏览次数: 106

【摘 要】受工业基础和经济发展水平的制约,普通特色小镇很难在我国中西部地区落地生根,可利用当地自然资源禀赋发展农业特色小镇。土地是农业特色小镇建立需要解决的核心问题,文章从促农民增收、实现乡村振兴等角度出发,提出作价入股方式进行农村土地流转,并论证集体土地作价入股农业特色小镇开发的现实需要;再根据当地经济发展状况提出企业主导型、企业-集体共导型和集体主导型三种作价入股方式的运作过程;最后就集体土地作价入股农业特色小镇提出政策建议。

【关键词】农业特色小镇;集体土地;作价入股;合作模式


最近兴起的特色小镇是一个集聚旅游、产业、文化、社区等功能为一体的复合型空间,可以在很大程度上解决我国城镇化建设过程中区域发展不平衡、产业布局不合理、生态被破坏等问题。特色小镇在浙江等东部沿海经济发达地区成效显著,但是我国的广大中西部地区工业基础薄弱、经济发展落后,普通特色小镇很难在此落地生根;[1]却在传统村落、古建筑群、非物质文化遗产等文化资源禀赋上优势明显,可将文化品味融入到农业产品和旅游实体上,发展农业特色小镇,通过农业增效、农村增绿来实现中西部地区特色小镇效益。[2]通过发展规模农业、设施农业、创意农业、休闲农业和乡村旅游,形成农业特色产业链,实现农村一二三产业的有效融合。

土地要素保障是特色小镇建立需要解决的核心问题。土地是农民生存之本,农民安定是国家发展之本,在获取农村土地使用权时,要充分保障农民的根本利益。为实现乡村振兴战略,围绕农业增效、农民增收,自党的十八大以来我国“三农”事业发生历史性变革,农村承包地“三权分置”和集体经营建设用地入市取得突破性进展。农业特色小镇作为促进城镇化建设和农民增收的主要载体,在选择农村土地流转方式时,探索创新土地供给方式、建立保障居民生活水平不降低和共享项目发展收益的长效机制是当前迫切需要研究的课题。

一、作价入股方式的提出

早在1992年,广东省南海市抓住本地和外地资本在当地投资设厂的机遇,将农户分散的土地承包经营权、集体土地和财产作价入股,让农民以土地权利参与工业化发展,开创集体土地入股先河。[3]随后,土地股份制在广东、福建、浙江、江苏等沿海发达地区得到极大的推广,重庆、四川、甘肃等中西部地区也根据当地经济情况采取不同的入股模式并取得一定的成效。[4]通过这种能动协商和自愿参与的土地股份合作,有助于提升农业规模生产效益、激活农村经济、培育农民集体理性、实现农民非农转移的稳定性。[5]在水电工程中采取土地使用权入股方式进行移民安置,同样能起到缓解企业筹资压力、增加移民收入、构建共享机制、推进小城镇发展的作用。[6]作为典型的诱致性制度变迁,作价入股方式能够克服现行土地承包经营模式和征地模式的弊端,对于探索集体所有制的实现和完善集体产权制度具有重要意义,正逐步改善原有的土地制度关系,适应新的生产力发展要求。

基于集体土地作价入股在沿海新农村建设和水电工程项目中的成功运用,结合农业特色小镇在增加农民收入、促进农业规模化生产上的优势,可积极探索农村土地作价入股方式来构建农民共建共享机制,更大程度上契合特色小镇发展初衷和促进乡村振兴战略实施。将农用地作价入股投入农业用途,推进农业生产的规模化经营,提高农业生产效益;将建设用地作价入股投入二三产业发展,激活农村经济,保障农民非农转移的稳定性。

二、集体土地作价入股农业特色小镇的现实需求

(一)农村土地价值日益凸显,农民分享土地增值收益呼声较大,土地制度改革势在必行

受历史文化、发展水平等方面的制约,我国形成了土地国有和集体所有的城乡二元分割体制,集体土地要进入土地市场必须经过征收程序。而土地资源的潜在利用价值很大,项目的运营收益包含了土地资源被征收后的增值部分,农民作为农村土地所有者拥有分享土地增值收益的权利,但低标准的征收手段并不能体现土地的增值部分。随着经济的发展和城市的扩充,农村土地价值的日益凸显,农民对土地极差收益和利润的追求动机,导致隐形的农村土地交易市场客观存在。虽然国家明令禁止小产权房的开发与交易,但仍然在高压政策下“蓬勃发展”。将土地入股,赋予农民获取土地发展收益的权利,或是避免农村小产权房现象的一个重要手段。

(二)农地承包经营权入股是对家庭联产承包制的改进和创新,建设用地入股是对我国现存征地模式缺陷的弥补

家庭联产承包责任制无疑是立足当时社会生产力发展水平的一大创举,极大程度上提高了农民的生产积极性,促进农村的新发展。而我国的经济情况、生产力状况发生巨大的变化,农业生产经营活动的外部环境潜移默化地变更着,农村劳动力和农业经济的变化导致人地物相对价格变化,农业规模经营成为当前生产关系改革的新宠,并适应当下生产力水平。将农民分散经营的土地通过入股的方式集合起来,成立股份合作社、引进外来企业进行统一生产、管理、销售,增强农业抗风险能力,促进农业特色小镇的发展和产业链条的延伸。

征地制度最大的问题在于永久性地剥夺了农民土地所有权,农民无法参与分享土地增值收益。在非农收入不稳定、社会保障水平较低的现实背景下,农民失地后的社会风险增加。土地权利的剥夺将农民排除在就近城镇化发展之外,失去赖以生存的土地后不得不进入城市就业来维持生活,进一步加大城市人口压力。集体建设用地作价入股是对十八届三中全会建立城乡统一建设用地市场思想的推广,也是完善我国征地制度改革的第三条路径。

(三)农业特色小镇收益来源广、收入稳定,各利益主体诉求得以体现

南海土地股份制虽然被视为农民分享工业化进程中的土地极差增值收益的制度创新,但集体经济经营收入主要来源于单一的出租经营模式,收入渠道单一,农民通过作价入股分得的收益水平较低。而城市对农业和农产品的需求是多方面的,建设农业特色小镇具有更大的普适性、可行性、可持续性。通过农产品加工及农业以外的旅游服务业等多渠道、多样化的经营,可以规避或分摊单独农业生产的风险和农产品价格风险,保证农民获得持续稳定的收益回报,实现农民主体利益诉求。

企业获取农村土地权利主要通过租赁或政府征收再出让等方式。据调查发现,常山康养特色小镇的规划面积1.5平方公里,建设用地360亩,由政府征收后出让企业,土地出让金为420万元/hm2,仅用于获取建设用地使用权的土地成本约1亿。企业通过向银行贷款的方式筹集资金,支付一次性土地出让金,在银行贷款利息的作用下,开发成本增加,进而投资利润率降低,企业投资动力受阻。将农地承包经营权和建设用地使用权一并入股农业特色小镇开发,节约出原本支付土地使用权的资金用于投入特色小镇的建设,提高项目的开发质量和竞争力,企业在支付农民股权分红后,也能获取更大的收益。

集体土地作价入股会造成地方财政缩水等消极影响,将对一贯奉行“土地财政”模式的地方政府带来一定的冲击,地方政府将是农村土地制度改革的最大阻力。据统计,2017年第一季度,79个省级特色小镇实现营业收入488亿元,且利税超过30亿元。集体土地作价入股特色小镇,政府虽然失去一次性的土地增值收益,但是可以通过特色小镇的发展得到更多的税收收入和巨大的社会效益来实现其利益诉求。

三、作价入股合作模式的界定

农业特色小镇投资体量大,特色产业链的形成需求的管理能力和融资能力壁垒高。当地的经济发展程度,在很大程度上决定当地作价入股合作模式的选择。文章从集体经济组织融资、管理、农民安置等经济能力出发,根据农业特色小镇开发运营主体的参与程度,将作价入股方式分为企业主导型、企业-集体共导型和集体主导型三种合作模式。

(一)企业主导型

经济欠发达地区,受规划融资管理能力、教育程度、市场意识等方面的约束,面对少则几千万多则十几亿的投资门槛,村民和集体领导只能望而却步。为充分利用农业特色小镇发展带动当地经济发展和农民增收,需要引进有开发、运营能力的企业作为特色小镇的融资、建设、运营、管理主体,在整个过程中起主导位置。北京市古北水镇的旅游发展由开发商主导,将原住居民统一迁出安置,对项目进行统一规划、建设和运营。[7]

这种情况下,由于经济状况的制约,农民一般仅以土地使用权入股;经过就业培训后进行就业,在项目盈利后参与分红,不参与项目的管理运营。企业需要支出农民住房安置、就业培训和土地整理的成本,根据投入产出成正比原则,企业需要通过分享更大比例的收益来平衡其利益诉求,农民入股的土地的价值应根据征收标准进行测算。农民和企业通过土地使用权缔结成一个命运共同体共同开发农业特色小镇,而政府也以最小的财政投入有效地推进当地新农村建设。



1企业主导型作价入股合作模式


(二)企业-集体共导型

在经济较发达地区,集体组织具备一定的经济实力和融资能力,但对于开发农业特色小镇来说,还需要引进外来企业协助进行投资、开发、管理。当地村民、地方企业、村一级政府组织利用土地、资金和集体资产以合作社为载体组建土地资产管理公司,选举产生董事会、监事会和经理会来管理、引导、监督公司运作;引进外来投资企业组建项目合作联盟,以合作联盟名义对土地进行统一规划,负责项目的开发建设和运营管理。成都市竹篙镇两个试点村民通过土地作价入股,引进社会资本建设标准化厂房,建立“股份合作 资产管理公司 社会资本”进行开发运作,开启了农民持续增收的利益联结机。

在这种模式下,农民的安置等由集体成立的土地公司着手进行,此时入股的土地使用权使用价值的估算不再适用征收标准进行测算,而是应以土地的市场价值进行衡量。以合作社为载体的土地资产管理公司与投资企业具有同等的地位,并且拥有足够的实力同企业就权利、分红等方面进行博弈,对当地集体组织的经济实力、博弈能力、管理人员素质高低有一定的要求。村集体和企业拥有相当的权利大小,可以进行相互制衡,但是双方也可能就攫取更大的项目收益而结成利益联盟,进入收益分配的灰色空间,损害农民的收益。



2企业-集体共导型作价入股合作模式


(三)集体主导型

经济发达地区,村民、集体资金富余,教育程度高,融资、管理能力强,村集体有能力就当地资源进行投资开发。村民集体将土地和资金集中起来,组建农村合作社和旅游管理公司,在村领导的带领下以合作社为载体进行融资,解决村民居住安置问题和项目开发。这种情况下,企业只是作为合作社融资的一个渠道,通过投资方式参与到特色小镇的开发。陕西的袁家村就是以村集体领导为核心,建立“社区 农户 旅游公司”利益联结机制对土地进行统一规划、开发的乡村旅游。

这种模式下,村集体作为最高权利机构,对项目的发展模式、筹备工作、开发建设、运营管理起主体调控作用,并决定投资企业的参与程度。对于权利主体明确的土地,集体根据一定标准对土地股份进行测算,落实到权利主体;对于集体共有的财产,集体抽取一定比例的资金用于农村基础设施建设投入,再按相应标准量化到每个家庭。以合作社为载体,将村民土地集中起来,通过农业特色小镇的建立将农民和集体组织串联到一起,有组织、有目标地带动当地经济的发展。



3集体主导型作价入股合作模式


四、集体土地作价入股的政策建议

(一)政府应积极引导探索农村土地作价入股农业特色小镇的建立

当地政府应着力减少征地比例和范围,勇于探索改革阻碍社会生产力发展的生产关系和上层建筑的法律制度。通过税收手段来间接参与农村土地增值收益,完善所得税、营业税、土地增值税等税收体系,突破“土地财政”思想的桎梏,转变垄断土地交易市场的观念。积极探索以农村合作社为主要载体,立足当地产业优势,鼓励农民以土地权利参与特色小镇建设,增加个人财产性收入,促进农民共享城镇化和工业化发展收益。将农村土地改革落实到实处,不能仅是“画饼”让农民用以“充饥”。此外,对农村土地的认价机制进行完善,成立专门认价机构合理评估地租地价,避免农村土地价值的流失。

(二)加强合作过程和收益分配过程的监管

一是对收益分配过程监管。为防止村干部与企业建立利益联合体,损害农民利益,设立专门监督部门监控分配过程,加强农村资产管理。二是应加强对企业组织结构、运行程序、财务收支进行监督,避免企业利用财务手段欺瞒集体,攫取农民集体收益。三是对整个合作过程进行监管,加强对特色小镇的土地用途管理,避免集体受利益驱使与企业利用廉价土地进行过度开发,获取土地过量资本化收益,损坏国家利益,避免特色小镇地产化发展。


参考文献:

[1]韦福雷.特色小镇发展热潮中的冷思考[J].开放导报,20166):20-23.

[2]郝华勇.特色小镇的区域差异辨析及欠发达地区打造特色小镇的路径探讨[J].企业经济,20173610):171-177.

[3]陈会广,陈利根,马秀鹏,刘沫含.农村集体建设用地流转模式的多样化创新——基于政府与市场关系的视角[J].经济体制改革,2009,(01):87-92.

[4]骆东奇,朱莉芬,李颖慧.统筹城乡视角的农村土地入股型流转模式设计与风险防范[J].生产力研究,2009,(08):28-29 3.

[5]徐汉明,杨择郡.推进土地股份合作制实施中的民意考量[J].管理世界,201205):176-177.

[6]孔令强,施国庆.水电工程农村移民入股安置模式初探[J].长江流域资源与环境,2008,(02):185-189

[7]欧阳文婷,吴必虎.旅游发展对乡村社会空间生产的影响——基于开发商主导模式与村集体主导模式的对比研究[J].社会科学家,201704):96-102.