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村庄治理的多元整合模式及其机理研究——以湖北平村为个案

作者:刘义强 王诗文  责任编辑:网络部  信息来源:《地方治理研究》2017年第1期  发布时间:2019-02-19  浏览次数: 689

【摘 要】民生时代的来临奠定了村庄治理的大环境,村庄内部资源生态禀赋决定着村庄治理的现实基础。通过湖北平村的调查发现,其村庄秩序的构建在于本着民生建设方向,积极利用民生时代提供的市场、工业化条件及政策资源,发展出产业带动、团体协作、认同培育、社区整合的多元整合村治模式。多元整合机理在于民生时代村庄治理主体及资源日趋多元化,社区有机联结要求也使之可以通过多元整合方式促进二者的有效结合,并与民生建设导向相符。多元整合模式的绩效及机理表明,多元整合模式应为当下村庄治理的一种新趋势。

【关键词】村庄治理;民生时代;多元整合模式


一、问题的提出与个案村庄

(一)文献回顾与问题的提出

治理是人文社会科学的一个核心命题,俞可平将其定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]P4。村庄治理作为社会治理的基础层面,是村庄治理主体运用治理资源维持村庄秩序促进村庄发展的行为,狭义上它涉及治理主体、资源及治理方式三个要素;而作为国家治理的一部分,村庄治理必然受制于一定的时代环境,村庄治理的转变与时代的变迁紧密相连。纵观既有研究,学者从各个不同层面对村庄治理问题进行了分析,其中一条主脉络是时代变迁背景下村庄治理模式的转变,即时代变迁冲击下的村庄治理主体、资源和方式的重构。

具体到微观层面,随着时代的变迁,村治主体经历了多元化的过程,早期学者多将治理主体限定为村庄两委组织。金太军(2002)将治理主体界定为国家、村庄精英和普通村民三重权力主体;罗兴佐(2004)提出了新三种主体说,包括国家力量、村内力量和从村庄中走出去的但依然关注和支持村庄事务的国家工作人员;赵树凯等(赵树凯,2006;于建嵘,2008)主张村庄治理应该是多主体参与。关于村庄治理资源,贺雪峰(19992005)先后研究了作为政治资源的村组干部间人际关系和文化资源在村庄治理中的价值;卢福营(2000)认为村庄治理与经济发展尤其是与经济资源配置方式直接相关;许英杰、苏振华(2010)运用理性选择制度作为分析框架,分析了作为社会资本的村庄内部社会关联度在村民自治有效运行中的基础作用。就村庄治理方式而言,张厚安、徐勇、项继权(1997)将村庄治理方式系统地分为传统型、能人型和法治型,随着农村社会的发展分化,治理方式日趋多元化。

从宏观层面来看,时代背景对村庄治理的影响,整体上表现为村庄治理模式的变迁。人民公社时代结束后,村民自治兴起,张厚安最早提出了“乡政村治”治理体制[2]P1。随着市场经济的进一步发展,能人治村普遍起来,对此,学者也提出了不同的看法。徐勇(1996)认为能人治村具有过渡性,最终会走向法治治理;卢福营(2011)认为“经济能人治村是一种具有本土特色的能人政治现象,是非农经济相对发达地区村庄治理的新趋势”[3]。进入后税费时代,随着多种经济形式的发展,村庄治理的走向成了学界争论的焦点,在坚持民主、法治基本方向的前提下,学者提出了各自不同的观点,如董江爱(2007)提出“精英主导下参与式治理模式”[4]、肖勇(2009)提出“‘多元’治理模式”[5]等。

从既有研究可以发现,随着时代的变迁,村庄治理主体、资源和方式都日趋多元化,从而不断地塑造着包含以上三个方面新的村庄治理模式。今天我国发展进入民生时代,市场经济与工业化将广大乡村进一步卷入全国乃至世界市场,以城带乡、以工哺农及国家惠农政策力度加大,民生建设成为重点。那么,民生时代对村庄治理要素的影响如何,新背景下村庄治理又该采用何种模式,其作用机理是什么,这些是本文所要研究的内容。本文基于实证调研,运用个案分析法,通过对案例村庄村治模式的分析,探讨其如何抓住民生时代契机,运用多元治理方式实现村庄善治,并希望通过对多元整合机理的分析,能够对当下村庄治理有所裨益。

(二)个案村庄概况

平村位于湖北省黄县浮沙镇南4公里,紧邻106国道,朱山、石山三面环绕,形成口袋型结构,地势以山地为主。2002年在撤乡并村政策推动下,平村与朱村两个自然村合并成一个行政村,以“平村”为名。平村是一个多姓氏村庄,以石、朱两姓为主,全村15个村民小组,726户,总人口3476人,常年外出务工人员400多人,党员64人,现有耕地3110亩(其中水田1440亩),山场面积3400亩。村庄基础设施建设完善,目前已修成二纵三横贯通全村的村级公路,实现了组组通,个别小组实现了户户通。平村依托自身山场、土地、人力资源优势,大力引资发展村庄产业,创办了黄县平村生态农业专业合作社、黄县佳宝农牧发展有限公司,引进金银花、紫甘薯产业,走“公司 基地 农户”的发展道路。平村2006年被确定为黄县新农村建设示范点,2011年被评为“文明新风”建设村,是2012年黄县整合涉农资金重点打造村。

二、村庄治理的多元整合模式

村庄治理作为治理主体运用治理资源维持村庄秩序促进村庄发展的行为,经历了行政主导和精英主导的治理模式,这也是平村村治曾采取过的治理模式。在民生建设导向下,受益于新的市场、工业化条件以及政策资源,在经济产业化、政治民主化的推动下,今天的平村村庄治理开启了一种新的多元整合模式。所谓多元整合模式,就是在村庄治理过程中,通过产业带动、团体协作、认同培育、社区整合,实现了治理主体和治理资源的优化配置,促进了经济稳定的发展,推动了村庄民主化进程,增强了村民与村庄间的关联度,提升了村民的村庄归属感,从而实现了村庄的稳定有序发展。

(一)产业带动式治理

王汉生曾就乡镇企业发展研究过农村工业化对农村精英构成的影响,平村的产业发展既影响了村治精英的构成,同时也成为了村治精英的治村方式。2004年石刚带着30万资金回村创业,在承包荒山发展养猪业的过程中,雇佣村里五保户养猪,先期免费为困难户提供猪苗及技术指导,待村民收益后再付款,由此培养起自己的“关系户”,逐渐赢得了良好口碑和威望。在创业过程中,石刚“凭借自己经济才能、社会关系资源及人格魅力,获得村民认同和支持,成为民众认同的村庄领袖”[6],培育了自己的政治资本,而且“农民迫切需要懂经营,善管理,具有远见卓识,能当机立断的经济能人带领他们走向富裕之路”[7],个人产业发展为石刚的村治精英地位奠定了基础。

在村支书石刚的带领下,平村通过鼓励村民创业及招商引资,解决了剩余劳动力的就业问题,如村民创办的富民铸钢厂,工人月工资3000元左右,可以解决十余个家庭主劳动力就业问题。村庄引进的金峰农业发展公司,流转土地近千亩,涉及100多户农户,村民不仅获得地租,还获得就业机会;田间管理由土地所属小组村民负责,公司雇佣村民打药、锄草、摘花,2011年村民获得的田间管理费用达60多万元。平村发展合作社带动村民致富,合作社参与门槛低,村民投资1000元即可入股,为村民提供了投资和共同发展的机会。

平村的产业发展具有解决村庄剩余劳动力、谁的土地谁收益、鼓励村民投资参与及让村民参与管理等特点。产业发展在为村民带来经济利益的同时,也为村民提供了政治参与的机会,从而形成了产业带动式治理。孙秀林认为:“本地非农收入的发达会促进村庄民主政治的发展,村庄的工业化发展路径不仅影响了村庄民主的发展过程,而且对于未来关于村庄治理与村庄权力结构的分析,都成为一个无法忽略的重要因素。”[8]平村产业带动式治理,摆脱了传统单纯追求经济效益的思维,一方面,经济发展增强了村庄治理主体间的凝聚力;另一方面,通过带动村民发展,为村民提供公共服务,提高了村民、公司及村庄间的利益关联度,树立了权威,增强了村民的认同感。

(二)团体协作式治理

基于能人治村的研究背景,无论是徐勇的万丰村个案研究,还是董江爱权威与民主关系视角下的村治模式探索,其共同指向都是民主参与式治理。平村顺应了民主治理的发展要求,能人治村得到突破,治理主体范围扩大,并且实现了有效协作。起初,为了缩减开支,平村村两委人数缩减至3人;后来随着村庄经济的发展,各项事务日益增多,迫于村庄发展压力,平村于2009年通过外聘形式吸收马平、朱宏两位年轻村民进入村委会,二人在2011年的换届选举中正式当选,并另增两名村委委员。两委队伍的壮大,为平村各项事业的发展奠定了坚实的组织基础。在石刚的带领下,村干部带领村民集体创业,投资养猪场;村委会实行轮流值班制,干部全身心投入到村庄治理中,工作上实行职务分工与地域划分,财经、政法、会计等各有专人负责,并实行干部包组,在分工的基础上由村支书统领全局工作,村干部相互协助。

随着村庄的进一步发展,村干部队伍力量显得有些捉襟见肘,各小组长作用日益重要。平村引进金银花种植,短短一星期内流转上千亩土地,离不开各小组长的配合,土地流转具体由小组长做各组村民工作,两委干部给予指导,就连流转合同也是先由组长、群众代表、党员与村委会签订,再由村委会与金峰农业发展有限公司签订。现在每年村庄召开的小组长会议多达十几次,正如村庄朱主任所言,不通过小组长,很多工作无法开展。平村村两委注重发挥党员和村民代表的作用,村庄发展各项产业都会首先鼓励他们参加,他们的带头作用对于村庄工作的开展至关重要。平村发展合作社,股东以两委干部和小组长为主,包括部分普通村民,随着合作社在村庄发展中的重要性的提升,合作社股东大会对合作社的管理成了村庄治理的重要组成部分。总之,合作社为股东村民提供了组织化的参与渠道,同时也为村庄各治理主体提供了一个新的协商平台。

孙秀林认为,“治理的目的是最大限度地增进公众利益,需要各种主体间的自愿性合作”[9],团体间协作式治理是平村达到有效治理的关键之所在,它以各权利主体间的配合为主导,广泛吸纳权利主体参与,不仅扩大了村治主体的范围,更重要的是促进了主体间协作的形成。

(三)认同培育式治理

费孝通认为,村庄社区是人们所公认的事实上的社会单位。平村是个合并村,两个自然村村民长期以来有各自相对独立的社区认同感,而村庄发展要求树立统一权威,以便调动社区资源,开展工作。作为一个由行政力量推动建立的合并村,合并后的村两委能否得到认可才是问题的关键。一般地说,对两委的认可“有法律规定和选举实践两种途径”[10]2002年平村和朱村两个自然村合并,新两委尤其是村支委成立,受乡镇政府干预较大,村民普选权没有得到有效保障,两边村民认可的仍是各自然村的干部,虽然村庄实现了合并,两个“小村委会”独立运营,直到2007年才合到一起。2008年的选举保证了村民的提名权,2011年的选举更加规范,出现竞选,从而有了“完整意义的选举”[11]。由于取消了村民不信任的流动票箱,由新候选人发表演说,当场唱票计票,选举认可度提高。

社区认同感培育,既是村庄发展的需要,又在村庄发展中完成,重要的是在村庄发展过程中,让村民平等享受村庄发展成果,保障村民的“村民身份”。无论是村庄道路等基础设施建设还是产业发展,平村坚持不偏不倚,保证资源合理配置,取予均衡,两条纵向公路穿过两个自然村,三条横向公路拉近了两个自然村的距离。金银花公司建在地势较平坦的老平村,基地则建在土地较多的老朱村,占用哪个组的地,就雇佣哪个组的村民,保证开发机会均等,所有村民均可入股合作社。另外,平村积极开展各种文化活动,每年春节组织舞龙灯;利用产业发展机遇,2010年与2012年平村成功举办紫甘薯节、金银花节,安排村民喜爱的黄梅戏表演,表达村民共同的爱好,其中金银花节声势浩大,让很多村民引以为豪,提高了村民的村庄荣誉感,增强了村民共同的社区记忆。

滕尼斯认为,“共同体”具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感等属性,“社会”则是自由分化,以利益为联结纽带的[12]P52-57。平村的合并及其市场化进程,具有“共同体”到“社会”的发展意义。而认同的培育则在“社会”中重建了“共同体”要素,建造了一个能够获得村民广泛认可的社区,为村庄发展提供良好的条件。

(四)社区整合式治理

从社会学功能学派理论的观点来看,社区整合作为社会整合的一部分,是对社区各不同部分进行整合,以实现各部分的协调互补,促进社区的稳定发展。村庄资源生态禀赋因村而异,通常处于零散状态。社区整合同样既是村庄发展的需要,又在村庄发展中实现。从村治的角度来说,社区整合可以优化配置村庄各项资源,包括土地、社区资本、人力资源等,使其最大化地转为村治资源的有效手段。

平村社区整合,关键是人力资源的整合。两边村干部的融合,为两个自然村融合创造了条件,从政治上将村庄各小组逐渐联结到一起,提高了村庄人力资源的调用能力。无论是有偿的劳动力使用,还是各小组一些公益事业建设无偿调用劳动力,都要村民的积极参与。平村通过基础设施与村庄项目建设,进一步整合各小组土地、村民资本与人力资源。土地整合要通过流转村民土地来完成,这也成为村民参与村庄建设的一种方式,土地流转使得村民利益与村庄建设更紧密地联系在一起,同时它又是一种纽带,为村民在资本与人力上的参与提供了平台。资本整合使村民以资金投入方式直接参与到村庄建设中来,包括村民自身的产业、村民投资合作社等。资本投入体现了村民对村庄发展预期的提升,也必然使他们更加关心村庄的建设与发展。

村庄社区整合式治理,通过村组干部的努力,以村庄项目和公益建设为缘由,在村民的共同参与中实现,这同样提升了村民间的社会关联度及村民与村庄的利益紧密度。在许英杰等看来,二者是村民自治有效运行的两大社会基础条件[13],构成了村民自主治理的基础。

综上所述,平村多元整合治理模式其四种治理方式是互相嵌入相互促进的,产业发展依靠团体间协作和社区资源整合,有利于社区认同培育;团体间协作在村庄产业发展、村民认同培育和社区整合中完成;认同培育要求团体协作,以产业发展为纽带,与社区整合相融合;社区整合本身依赖和包含团体协作和认同培育,并能有效促进产业发展。

三、民生时代村庄治理的多元整合机理

新的村庄治理模式的形成,必然处于一定的宏观时代背景之下,在微观治理要素的变动中重塑新的中观治理结构。时代背景方面,十八大报告提出将保障和改善民生作为社会建设的重点,我国现代化进程进入重点和优先推进民生发展的时代,即在经济发展基础上推进国民物质文化生活领域的全面发展[14]。就民生时代与村庄治理的相关性而言,郭正林认为:“农村社区被进一步裹进市场体系,村庄社会化程度提高,内部利益出现分化与重组,以民生为导向的新农村建设的提出,既为村庄发展注入资源,又要求村庄关注民生,完善公共服务,保证公共权力组织得以建构和运行的合法性基础。”[15]以上几个方面包含了微观治理要素的变动。分析平村个案,其村庄治理抓住了民生时代的发展机遇,村庄产业发展推动了治理主体、资源日趋多元化,主体间利益关联度提升,社区联结度提高,通过多元整合手段实现了多元主体与多元资源的结合。平村中观多元整合治理的构造,恰是适应时代变迁,有效统合微观治理要素的结果,这也是村庄治理的多元整合机理。

(一)产业发展与治理主体多元化

项继权从村级治理国家主导—社区精英主导—大众主导的运行轨迹出发,推导出村庄治理主体具有多元化发展趋势[16]P91。不论治理主体呈何种发展趋势,都需要一定的载体支撑。平村现任村支书石刚以个人创业为契机,由经济能人变成村庄政治企业家;在村庄发展过程中,村两委力量得以壮大;利益相关的企业主积极参与村庄公共事务。在村庄招商引资进行土地流转协调村民利益过程中,各小组长的村庄治理主体地位得到夯实,村民代表、党员参与到村庄治理中来。平村生态农业合作社的成立,使股东村民获得组织化参与村庄治理的渠道。从平村发展过程可以发现,村庄产业发展一方面需要发挥多元主体的参与作用,另一方面它也为多元主体的参与提供了利益动力和行动空间。当前,民生时代构成了我国村庄治理的共同背景,村庄产业发展正逢其时,单一主体很难适应市场经济和工业化发展需要,基层民主和民生工程建设要求扩大村民参与,主体多元化具有了现实的支撑载体。

(二)经济激活与治理资源多元化

在罗伯特达尔看来,任何资源都可为权力所用,成为治理资源。从村庄的角度来说,潜在治理资源包括政治、经济、文化、社会资源四个部分,平村正是积极利用民生时代提供的市场化、工业化条件,以经济激活为契机,调动村庄内部人力、土地和社会资本,同时适应民生时代的政策要求,在积极转变自身职能过程中实现各项村治资源的激活。

首先是多种经济形式发展。经济资源在村庄治理中至关重要。当下,农村集体经济薄弱,村庄普遍负债,是广大农村社区村治经济发展的短板。平村通过抓住民生时代的发展机遇,发展多种形式经济,包括村庄经济能人创办个体企业、大力引入工商资本、发展村庄合作社加上积极争取各项政策资金,将村民与村庄的发展联系在了一起,扩大了村治的经济资源。

其次是政治资源开发。产业发展促使村庄治理主体多元化的过程本身就是政治资源的开发过程。在治理主体多元化过程中,治理主体综合协调能力得到提高,尤其是被贺雪峰称为“村庄治理最重要的可变资源”[17]的村干部的领导能力也在实践中得到提高。同时,村干部也树立了自身权威,从而也认为村庄现代化进程“在有序中进行”创造了有利条件[18]。政治资源的开发还包括村庄可资利用的政策资源,如国家强农、惠农、富农政策,这种外部政治资源既可直接使用,又有利于激活村内政治资源。

再次是文化资源激活。在古代封建社会,村庄治理精英大多是村里文化精英,文化资源在村庄治理中的作用非常重要。在今天的村庄治理中,文化资源的现实作用被贬低。平村响应国家号召,助推文化下乡政策的推行,积极开展文化活动,组织村民喜爱的黄梅戏表演和春节舞龙灯,发挥传统文化的凝聚功能,利用产业发展机遇举办节日庆典活动,拉近村民与村庄及村民之间的距离,提高村民社区认同感和归属感。中国是个文明古国,任何村庄都有自己的传统文化,村民同样具有精神需求,文化资源在村庄治理中的价值非同一般。

最后是社会资本培育。帕特南认为社会资本是“能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络”[19]P195。社会资本的培育是在经济、政治、文化三种资源的发掘过程中形成的。经济发展使村民间利益关联度增强,政治民主化使村民对村治主体认可度提高,文化资源激活强化了村民共同精神需求,而在社区整合中,社会资本各方面得以融合。

(三)社区联结与资源整合方式多元化

村庄治理是治理主体运用治理资源实现村庄稳定发展的过程,面对村治主体、资源多元化,如何实现村治资源的有效整合至关重要。整合是导向团结的内推力形成的力量[20]P23,是一种均衡、协调、合作和有序的状态[21]。资源整合涉及主体间协作及村治主体对村庄政治、经济、文化和社会资源的运用,农村社区作为一个整体,村治资源的运用是相互融合的。民生时代的政策导向,要求增量利益为多元主体所共享,并保障村民的民主权利。平村多元整合方式在产业带动中解决民生就业,在团体协作中发展村庄民主,保障了村民的政治权利,在认同培育中完善公共服务,并以社区整合的方式实现治理资源内外对接,从而增进了多元主体的多方面利益。可以说,多元整合模式满足了平村秩序维护和民生发展的需求。

分析其背后机理,宏观民生时代背景下村庄微观治理要素的转变,即村庄产业发展推动了治理主体、资源的多元化进程,以利益联结为纽带,以社区为依托,社会资本日趋丰富、组织化程度日益提高,农村社会向帕特南的社区回归,新的社区具有涂尔干的有机团体属性,形成了社区联结。这种社区联结,决定了民生时代背景下的村庄治理必然是多元整合的,不仅是其于多元主体、资源提供的可能性,更重要的是保障多元主体多元民主权益提出的必然性。总之,村庄治理多元整合的机理在于,民生时代村庄治理主体、资源日趋多元化,社区联结要求以民生为导向的多元整合手段在发展村庄产业基础上,发挥治理主体间协作作用,培育社区认同,整合社区资源,增进多元主体利益。

四、结语

贺雪峰认为,村治模式是“特定的村庄结构及其对政策反应的特殊过程与后果”[22]。在孙晓莉看来,决定治理模式的是公共权力资源的配置和运作,治理模式变迁的实质是权力和权利的合作博弈[23]。因此,村庄治理模式既受制于内部的权力、权利及资源格局,又与国家政策背景相关。随着中国现代化进程的进一步发展,广大农村已经被不同程度地整合进市场体系中,承接着或多或少国家政策资源,民生时代成为村庄治理的大背景。农村社区开放性提高,利益分化加剧,资源流动性增强,村民权利意识觉醒,权力来源多元化,成为村庄治理的具体环境。建立与新的时代背景和具体环境相适应的村庄治理模式,实现村民间利益的均衡,提高社区认同感,推进民主治理,是村庄治理需要解决的问题。

村庄治理关乎国家稳定发展。本文论及的个案村庄,在村政精英带领下,抓住了民生时代的发展机遇,积极走出去与引进来,以外部资源的引入,激活村庄内部资源,整合村内资源以便更好地获取与消化外部资源,发展出多元整合模式,扩大了村庄治理资源,提高了村庄治理绩效。多元整合构成要素是有机联结的,四个方面形成一个闭合系统,紧紧融合在一起,每种治理方式都综合运用了政治、经济、文化及社会资源。基于以上对多元整合机理的分析和对民生时代村治背景的长期性预期,村庄治理多元整合模式,既是社区联结的需要,也有利于社区联结的形成,与民主治理方向相符,具有可复制性,代表着村庄治理的新趋向。


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