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属地责任制下的谋利型上访:生成机制与治理逻辑

作者:郑永君  责任编辑:中农网  信息来源:《公共管理学报》  发布时间:2019-02-26  浏览次数: 1095

 谋利型上访作为一种新型的、急剧凸显的农民上访行为,对其生成机制和治理逻辑的分析具有重要的理论和政策意义。本文基于制度分析的视角,通过回到信访制度本身提炼出“属地责任制”的分析性概念,构建信访制度与上访行为的关联性分析框架,基于典型案例的历时性比较分析,研究信访属地责任制如何内部生产出谋利型上访。研究发现,信访属地责任制中上级政府的激励逻辑、村级两委的应付逻辑造成基层政府的避责逻辑,并共同导致了上访谋利空间的生成。基层政府的初始示范、农民上访的自我示范和村庄场域中的社会示范,分别结合上访谋利空间促成谋利型上访的发生、持续和扩散。基层政府的信访治理策略经历从专断型治理到利益型治理的变迁。其治理逻辑是属地责任制中基层政府“责重权轻”的权责不匹配形成“利用公共资源解决部门及官员政治风险”的目标替代。上述结论对破解谋利型上访这一基层治理难题具有一定启发意义,包括弱化信访压力体制、强化基层治理能力、动员村庄自治力量、推进信访治理法治化。

关键词属地责任制;谋利型上访;生成机制;治理逻辑


1、研究议题与文献综述

我国的信访制度对于化解基层矛盾、维持社会稳定产生了巨大的作用,同时也塑造出上访这一极具中国特色的政治参与行为。一般而言,对于农民上访行为的解释可纳入到“公权侵害—农民维权”的理论框架内,形成了包括弱者的武器[1]、依法抗争[2]、以法抗争[3]、草根动员[4]、依势抗争[5]、以身抗争[6]、原始抵抗[7]、英雄伦理[8]等具体解释框架。随着经济社会的发展,基层政府的专断性权力越来越受到上级政府的约束,基层民众的权利意识逐步提升。吊诡的是,农民上访状况不仅没有得到改善,反而愈演愈烈。农民上访的类型也更加的多样化和异质化,依据不同划分标准包括治理型上访、谋利型上访和维权型上访[9];有理上访、无理上访和商谈型上访[10];维权、谋利和正名等[11]。

谋利型上访作为一种新型的、急剧凸显的农民上访行为,难以纳入到以往农民维权的理论框架内进行解释。谋利型上访指的是上访者积极主动争取额外利益的上访行为,不同于在权益受到侵害后而上访的维权行为,其具体内容包括生活照顾等利益要求[12]。谋利型上访是与维权型上访相对的,上访者所谋求的是不正当、不合理并且不合法的额外利益。上访者将上访当作一种谋利的手段,上访的目的就是为了捞取钱财或其他资源[13]。从谋利型上访的内涵来看,一方面上访者的权利并未受到公权力的侵害,另一方面上访的动机和目标是谋取额外利益而非维护合法权益。谋利型上访行为与农民维权理论框架的基本预设相悖,因而需要发展出新的分析框架对此进行解释。研究者针对谋利型上访进行了很多分析,形成了结构、文化和制度三种主要的解释路径。

在结构主义的解释路径中,经济发展和社会转型导致基层治理结构和乡村利益格局的变化是关注的重点。农村改革的深化、乡土社会的解体[12]、村落权势阶层兴起、乡村社会利益纠纷解决机制不畅[14]、“半熟人社会”乡土基础[15]是谋利型上访凸显的重要因素。田先红认为乡村治理转型使得基层治理模式发生了从间接治理到直接治理的转换,引发了剧烈的利益格局调整,集体权力受到削弱,个体权利被进一步弘扬,由此形成了新世纪的农民上访新高潮,并型塑出越来越多的谋利型上访者[16]。刘娅娜认为社会发展过程中公民权利与利益表达现状、改革过程中社会公平感、民众法律意识与法律认识、我国的地方政府与上级政府关系、各种惠民政策的实施存在差异等原因导致了谋利型上访的产生[17]。

部分研究者关注文化因素的影响作用。中国民本主义的治理传统、权力崇拜与“信上不信下”、清官情结与“包公”文化、寻求绝对的实质正义共同导致了游离于传统情理与现代法治之间的上访行为[18-19]。当前农民的国家观念是农民上访的心理文化机制[20]。具体到谋利型上访的研究领域,集体瓦解和个体主义价值观泛滥导致乡土社会价值观的混乱,压力型信访体制所导致的畸形政治心理结构及价值观导致谋利型上访凸显[21]。我国信访制度以“群众”为逻辑起点,构成信访的权利主体[22],因而所有对于上访的治理都具有政治性和意识形态的内涵。无论上访者是维权或者谋利,行为合法与否,迁就上访者才是政治正确的选择,因而国家意识形态的制约加剧谋利型上访的发生。此外,谋利型上访者还借用维权话语体系来说明其行动的合法性。

与关注结构利益的变化和文化因素的影响不同,有的研究着眼于探讨上访治理中的体制性因素。在属地管理和结果导向的压力型体制下,“责任倒查”的最终责任将落到基层干部头上,形塑出“花钱买稳定”的谋利型上访[23]。陈柏峰认为“会哭的孩子有奶吃”的政府针对上访的回应机制;政府体系对维稳问题的高度重视,基层政府工作绩效考评中的稳定“一票否决”制度两方面原因是谋利型上访产生和存在的原因[10]。桂林等认为严厉的维稳考核制度可以保证维稳均衡的稳定,但这种压力型维稳常会使基层政府“迁就”闹访民众,从而为谋利型上访的出现提供了空间[24]。金姗姗基于政治机会结构理论,认为压力型信访制度下利益分化所导致的政治机会结构是谋利型上访出现并取得成功最为关键的外部资源。上访者要挟群体心理的出现以及采取的策略也为其开启了政治机会。而初期要挟型上访者的成功所带来的扩散效应又为新上访者提供了新的政治机会结构[25]。压力型政府体制、信息不对称的技术运用导致了代理信访异化为谋利型上访[15]。信访治理由思想教育型治理和法制型治理向资源媒介型治理的体制变化,虽然解决了旧问题,但同时也带来了谋利型上访的增长和无理上访的扩大化[26]。

谋利型上访的发生和凸显并非结构、文化或制度单一因素的影响,而是三者共同作用的结果。基于对上述结构利益变化、文化因素影响以及制度结构张力三方面的认知,研究者提出谋利型上访的治理对策。例如:重塑乡村治理结构,增强乡村基层政权治理能力,还原专断权力行使的正当性与合法性,让国家权力能够在正常的治理轨道上运作[27-28]。确立正当利益原则,对民众和基层政府的利益诉求以正当利益为标准,并通过财政预算制度来确保基层政府遵守正当利益原则[26]。加强基层社会参与化解矛盾,同时合理制定公共政策、矛盾处理本地化、降低申请再审门槛[29]。利用社会资本化解农村基层信访困境[30]。

上述研究为我们认识谋利型上访提供了极具启发性的观点。结构利益变化的解释机制强调社会结构变迁和治理模式转型的影响;文化主义的解释路径则强调传统治理文化、国家意识形态以及话语体系运用的影响;制度主义的解释路径则强调对信访治理体制、运作机制及社会后果的关注。但同时需要看到,以往研究还有以下有待推进的空间。第一,以往研究将上访行为看作外生于信访制度的客体。这些观点认为上访农民要么利益受损失、要么权利被侵害、要么要求生活照顾,进而产生上访行为;上访行为的发生与信访制度本身关系并不大。第二,以往的研究聚焦于农民上访行为和政府治理策略,但更多的从农民上访策略构建分析性概念,对于我国当前的信访治理体制和治理模式缺乏理论提升和概括,没有形成统一性的分析概念。第三,以往研究更多的关注信访治理体制和模式对上访农民的作用,较少分析信访治理体制对地方及基层政府行为的型塑。也即是说,对谋利型上访的发生机制研究较多,但对于谋利型上访的治理逻辑研究较少。

从经验和理论来看,我们认为上访行为并非独立于信访制度的客体,反而是信访制度本身就制造和生产出农民上访的行动空间和场域。那么在这一场域中,信访制度如何内部生产出谋利型上访呢?谋利行动空间的形成机制如何?农民又是如何感知到谋利行动空间,并进而形成谋利上访行为?基层政府对于谋利型上访的治理策略及效果如何,体现了什么样的治理逻辑?信访制度对于基层政府的行为逻辑和上下级关系产生怎样的型塑?

基于以上分析,本文将在制度性分析的视角下,通过回到信访制度本身,从信访制度变迁历程中提炼出分析性概念“属地责任制”;同时分析属地责任制下不同行动者的行为策略及逻辑,并建立信访制度与上访行为间的关联性分析框架;利用以上框架,基于典型案例的历时性比较分析,回答信访属地责任制如何内部生产出谋利型上访。

2、研究方法与案例介绍

本文主要采用个案研究方法进行分析。不同于定量研究所强调的代表性,个案研究强调所选择案例的典型性。关于行为的个案研究从方法论上需要说明行为的类型学意义和对行为解释的意向适当和因果适当[31]。因而需要阐明谋利型上访行为的三方面内容:第一,阐明该行为的动机和意向,而意向唯有在相互关系中才能得以说明。第二,行动所采用的策略,有哪些资源是可资借用的,在资源的组合和策略的选择上,体现出何种可理解性。第三,行动的后果。对行动后果的预期不仅是行动的直接动力,也构成行动路径选择的重要依据[32]。

资料收集方面,采取了包括田野观察、深度访谈、文件收集、会议旁听等方法。收集到的具体材料包括田野记录(文字与图片)、访谈录音、会议材料、政策文件等。2015年7月至2017年11月间,本文作者家住Q镇镇政府的公租房,其爱人为Q镇党政办公室的工作人员。基于这一关系,能够有效进入政府进行调研,获取第一手的可靠资料。2015年7月至2017年11月,作者在寒暑假及空闲回家期间都针对上访治理的研究主题收集相关资料。

Q镇地处湘南H县西北部,位于H县、SF县、SD县三县交界处,H县城XD镇40公里。境内四面环山,中部丘陵平町相间。全镇辖22个行政村、2个居民委员会,491个村民小组,农业人口48547人,城镇居民1362人。总面积115.6平方公里,其中水田面积28406亩,旱土面积2757亩,山地面积90200亩,水面面积1658亩。Q镇主要以农业生产为主,农产品丰富,粮、油、猪、棉是主要产品。Q镇交通条件较为便利量,实现了村村通公路,其中22个村已经完成通村公路水泥硬化工程。

本研究中主要涉及到三个典型案例,其基本特征如下:案例1的上访者LGJ,性别男,年龄72岁,其妻DRX69岁,上访时间从2000年持续至今,上访原因为1999年大儿子离婚案受打击精神失常而失踪,要求政府赔偿救济;案例2的上访者ZZQ,性别男,年龄63岁,上访时间从2005年至今,上访起因寻衅滋事被判刑后上访要求平反和政府赔偿;案例3的上访者DYH,性别女,年龄50岁,未婚,领养一女儿现年7岁,上访时间从2014年至今,上访的起因是生活困难要求政府救济。为了方便分析,我们将三个案例中上访农民的上访时间、上访原因、上访目标、上访策略和目标达成状况进行梳理,如下表所示:

1:案例基本情况介绍

 

本文所选个案均是持续时间较长、过程较为复杂、各方互动频繁的上访案例,也即是典型的“上访专业户”,而谋利型上访者未必都是上访专业户,那么案例选择上是否存在选择性偏误呢?本文案例选择主要是基于以下方面的考虑:第一,本文在信访制度变迁背景下进行分析,因而需要长时段的历时性案例。而持续性的个案能够更好的分析不同制度阶段的行为策略和治理逻辑。第二,长时段案例的上访过程中既包括上访成功的情况,也包括上访不成功的情况。而短时段案例则基本都是上访失败的情况。长时段案例已经将短时段案例遭遇的状况包含其中了。第三,从研究资料的可及性和便利性上来看,持续性的个案便于收集和获取研究资料,而短期的个案则可能需要搜集不同制度阶段的多个案例。

3属地责任制下的多重行动逻辑与上访谋利空间生成

3.1信访属地责任制:概念与内涵

19516月7日,政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志我国信访制度的正式建立。19824月,中共中央、国务院制订《党政机关信访工作暂行条例(草案)》,此时信访工作的原则是“分工负责,归口办理;件件有着落、有结果”。1995年10月,国务院颁布《信访条例》,是我国第一部信访条例。此时信访工作的原则是“坚持分级负责、归口办理,谁主管、谁负责,及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合”。2005年1月,国务院颁布新的《信访条例》,该条例将我国的信访制度进一步优化和完善。新信访制度的原则是“坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。我国信访制度经历了从“分工负责、归口办理”到“分级负责、归口办理”,再到“属地管理,分级负责”的变迁过程。信访问题的解决需要大量的治理资源2000年前我国的单位制仍然发挥作用,因而信访制度采取归口办理的模式。2000年后,随着单位制的解体,社会资源分配与流动方式发生根本性变化,归口办理模式难以发挥作用,因此在2005年的新信访制度中修改为属地管理、分级负责的模式。我们将从2005年至今实施的信访制度原则“属地管理、分级负责”概括为“属地责任制”。

属地责任制是对我国现行的信访治理体制的一个理论化概况,其内涵包括属地管理和分级负责两个方面。属地管理指的是对于基层信访依据信访人所属行政区划,由该属地基层政府进行治理;当越级上访时,需要逐级打回基层,并由基层属地政府进行治理。分级负责指的是基层政府对自身行政区划内的上访行为负有治理责任;对于自身行政区划内的上访问题,上级政府自上而下逐级进行追责。

在我国的信访治理中,基层政府和村庄两委更有可能掌握真实信息,有利于对农民上访的有效治理。在单位制解体后,原有信访治理的“分级负责,归口管理”原则,实质上并未明确信访责任主体,农民更可能越级上访或直接到中央上访。越级上访给中央造成了极大的信访压力,由于信息不对称治理这些越级上访行为又需要耗费极大的治理成本。因此,新的信访属地责任制通过建立属地管理的原则,明确信访责任主体和逐级上访机制,进而来解决由于上级与基层信息不对称而导致的治理成本问题。

恰当的激励设置对于制度的有效实施具有重要作用。当代理方掌握信息优势时,激励不相容则会导致执行偏差和败德行为。对于我国的信访治理,上级政府关注信访治理的政治性,一方面获得人民群众对中央的合法性认同,另一方面维护基层社会稳定;基层政府则以维护自身利益为目标。从财政属性来看,信访制度的落实需要消耗财政,而不能创造收益。中央政府对于信访治理中的激励设置也更多的是负向的惩罚性激励。因而上级政府和基层政府在信访治理的委托代理关系中存在激励不相容的状况。单位制解体后,“分级负责,归口管理”的原则,在制度上存在漏洞,可能既归属于条,又归属与块,没有明确信访责任主体,基层政府及部门之间产生制度性推诿,进而导致了信访制度的执行偏差。故,信访属地责任制通过建立属地负责原则,明确信访责任主体,建立信访追责机制,从制度上解决由于激励不相容导致的执行偏差困境。

2:属地责任制的内涵

 

属地责任制的属地管理和分级负责与周黎安的行政发包制的属地管理和逐级发包具有相似性。行政发包制指政府内部上下级之间的发包关系,行政发包制在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致的特征。同时,周黎安也将在绩效考核中具有“一票否决”性质的社会维稳放入纵向行政发包程度和横向晋升竞争程度都较高的维度中[33]。但属地责任制和行政发包制之间存在一些本质性的区别。我们将通过与行政发包制的对比进一步澄清信访属地责任制的内涵。

周黎安认为,行政发包制在行政权分配方面,委托人拥有证实正式权威和剩余控制权;承包方拥有执行权和决策权,并以自由裁量权扩展实际控制权。在财政预算和人员激励方面,承包人拥有剩余索取权和面临强激励的特征,即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高度相关。在内部控制方面,行政发包制是一种结果导向的、人格化的责任分担[33]。张静认为行政发包制,在发包人和承包人之间有一种默许的交换,即发包人通过默许承包人的实际控制权的方式换取承包人对发包人的工作支持,同时又以随时收回默许权力作为威胁,让承包人的自由裁量行为不至于“失控”[34]。行政发包制突出强激励,同时高要求的指标往往授予高的权限(财权、收益权、自由裁量权等),默许交换和隐形授权也更多。上级政府要求下级政府承担的责任和授予的权力相互匹配,因而能够达到较好的治理绩效,而不会因为强激励导致目标替代和执行偏差。例如行政发包制在地方经济发展领域的良好绩效。

不同于行政发包制的权责匹配,信访属地责任制中通过“明确责任、强化追责”实现上级政府对基层政府的强激励,但上级政府对于基层政府的财政权、收益权和自由裁量权却呈现权力收紧的现状。信访属地责任制中基层政府的责任和权力呈现不匹配的状况。上级政府对基层政府“一票否决”的强激励,但并未授予基层政府与之相匹配的财权和处置权,使得基层政府产生目标替代行为,进而导致在信访治理中绩效偏低。通过与行政发包制的比较,我们认为信访属地责任制具有以下基本特征:第一,行政权分配中,上级政府拥有正式权威和剩余控制权,基层政府拥有执行权和处置权。同时,基层政府的财政权和自由裁量权被上级政府收紧。第二,在人员激励方面,属地责任制中人员激励方面采取强的负面激励,即完成没奖励,但是出问题有惩罚。这种激励更多的是政治性的(处分、晋升资格等),而不是经济性的。第三,在内部控制方面,属地责任制同时强调过程导向(程序合法)和结果导向(解决问题),以及人格化的追责(谁主管、谁负责)。

3.2属地责任制中的行动主体及其逻辑

属地责任制的信访治理体制中,不同的行动主体具有不同的利益诉求和行为目标,分析各行动主体的行为逻辑及其相互作用关系有助于我们更好的理解属地责任制下的信访治理逻辑。

第一,上级政府的激励逻辑及其作用机制。1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》指出“正确处理人民群众来信来访,是各级党委和政府的一项经常性的政治任务”。1995年《信访条例》指出信访制度的设立是“为了保持各级人民政府同人民的密切联系”。2005年《信访条例》指出信访制度的根本目标是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。上述信访制度的设置说明信访治理本身具有政治性,而在政府治理的不同领域中,政治性任务能够得到上下级政府的重点关注和更多的注意力分配。外部制度环境来看,信访制度设立的初期主要有两个目的,一是中央治理基层政权、规训乡村干部的目的;二是将中央所承担的过重的信访工作压力重新转移到乡村基层的目的[27:P52]。随着农村税费改革的实施2006年全国范围内取消农业税,基层政府与农民关系发生了倒转,基层政府专断性权力式微,在政府与农民关系中逐步弱势。同时,经济社会的发展有促使了农民权利意识和民主意识的增长。农民上访本身成为影响农村社会稳定的因素,信访制度的工作重心从治理基层政权到治理农民上访转移。

对于中央政府而言,需要对人民群众负责,农村基层社会的稳定和广大农民群体的认同是中央政府的合法性基础。在原有“分级负责,归口办理”的信访制度中,信息不对称和激励不相容导致了治理成本和执行偏差。新的属地责任制中,通过设立信访治理的属地管理和属地负责原则来解决上述问题。在属地责任制中,中央政府实质上是遵循激励的行为逻辑。信访治理本身的政治性决定其重要性,外部制度环境的变化和约束促使上级政府加大对于基层政府的激励强度。在压力型政府体制下[35],由于制度惯性和成本因素,上级政府对基层政府的激励更多的是惩罚性激励的形式,并通过逐级下压得以实现。具体而言,信访治理中上级政府对下级政府的激励逻辑是由于信访的政治性和外部制度环境约束而形成的。而上级政府的激励行为的实现策略包括明确责任主体、弱化利益激励和强化惩罚激励,形成对于基层政府的强压力约束。

第二,基层政府的避责逻辑及其作用机制。在以美国为代表的西方国家的政府组织体系中,基层政府由当地民众投票选举产生。由于当地民众掌握的选票,基层政府对当地民众负责,故不存在我国的上访行为。不同于美国的政府组织体系,我国的基层政府不是由当地民众选举产生,而是由上级政府授权任命的,因此在责任关系中,基层政府对上级政府负责。在农村税费改革前,上级政府授予基层政府较大的专断性权力。基层政府在资源动员、事务处理方面能力较强,因而在一定程度上处理好农民上访状况。随着农民越级及进京上访状况的加剧,中央政府急需缓解上访压力,同时维持基层稳定,因此利用政府科层体系的压力型体制向基层政府施压。周雪光认为当正式制度的激励力度越大,其无法完成的后果越严重,目标替代的现象越突出,掩盖问题的激励越强,称之为政府组织制度的激励强度与目标替代的悖论[36]。这一时期上级政府对于信访治理的强激励,导致了基层政府的一些列目标替代行为。例如:基层政府利用专政行为,把上访者抓入“学习班”进行法治教育,可以动用专政手段把他送入劳教部门或行政拘留,甚至可以动用“黑保安”暴打上访者[37]。田先红的博士论文《息访之道》中也出现相关细节,“那时候,谁要是不听话,我们乡政府都可以搞他的人,抓他进去关几天,把他搞的服服帖帖的,哪个还敢上访”[27:P36]。

随着农村税费改革的实施2006年正式取消农业税后,基层政府发生了从汲取型政权到悬浮型政权的转变[38]。上级政府对于基层政府的专断性权力给予越来越多的弱化和限制。农民与基层政府之间的关系发生了强弱转换,基层政府越来越弱势。而社会经济的发展也促使农民群体权利意识的逐步觉醒。新信访制度的属地责任体制,强调对于政府的约束、限制和追责,同时取消对农民上访的限制,强调农民上访的权利。上级政府的激励逻辑通过明确责任、弱化利益激励和强化惩罚激励的方式形成对基层政府的强压力约束。而失去了专断性权力和有效资源动员能力的基层政府难以完成上级政府的信访治理任务。激励强度的增加进而诱发了另外的目标替代行为——避责。倪星、王锐认为风险社会的来临、信息技术的传导力度和公众信任危机的存在共同导致的结果就是,政府部门形成风险规避的风气,基层政府官员行为发生从邀功到避责的变化[39]。

信访治理中的基层政府主要通过两种策略来进行避责。一是县乡两级政府合谋,二是基层政府利用公共资源化解部门政治风险。在合谋的行动策略中,县乡政府既是上下级,也是上级政府眼中的同一属地,属于政治联盟。政治联盟逻辑蕴含着一个核心的互惠机制,互动双方需要考虑对方的要求和期待,相当于一种义务或责任[40]。强压力约束下的基层政府,在政治联盟的互惠机制下形成了合谋行为。部分学者将第二种避责策略概况为“花钱买稳定”[41],我们认为这一概括忽略了“钱从何来”的关键因素。在基层信访治理实践中,基于部门利益的考虑,基层政府更多的利用公共资源来满足上访农民的要求,进而化解部门政治风险。一方面,是为了化解自身的强压力约束下的政治风险和主管信访领域基层领导的追责风险,另一方面,使用公共的资源而不是部门的资源。这些公共资源既包括信访专项资金,②更多的则是不属于信访领域的低保指标、特殊困难救济指标、危房改造指标等。

第三,村级两委的应付逻辑及其作用机制。村级两委包括村民委员会和村党支部委员会。《村民委员会组织法》规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”③从根本属性来讲,村委会是村民自治组织,由村民民主选举产生,因此责任关系方面要求村委会对全体村民负责。《中国共产党章程》规定,“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作和基层社会治理,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”④因而,村党支部委员会一方面对村委会具有领导权,另一方面有需要保证村委会充分行使其自治权,同时村党支部委员会受上级党委的领导。在责任关系上,既对村民负责,又对基层党委负责。

在村级组织的实际运行中,村委会和村党委并没有完全区分开来,更多的情况是合为一体的,在部分区域的村庄还实施村主任和村书记一肩挑的制度。从利益关联来看,村委会和村党委也是一致的,因而在后文的分析中,我们将其看作一个利益及行动主体。村级两委从根本制度属性上具有自治性,强调对村民负责;同时在实际运作中作为基层政府在乡土社会中的延伸,具有行政性[42],强调对基层政府负责。村级两委在责任关系上具有向村民和基层政府双向负责的特征。在这样的制度背景中的村干部扮演者国家代理人和村庄当家人的双重角色[43]。资源和乡土的双重约束使得国家代理人和村庄当家人的双重角色都边缘化[44],进而诱发其谋取个人利益最大化的理性人角色[45]。

从制度设施和实际运作来看,村级两委都并非政府科层组织体系的组成部分,而具有一定的独立性和自主性,村级两委也更多的从组织自身的利益来进行考量,进而决定其行为策略。村级两委位于基层政府和乡土社会上下交接处,对于信访治理具有重要作用。然而在实际的运行中,上级政府对于基层政府的强激励并不能有效的传导至村级两委。制度层面讲,村级两委不是基层政府的下属,基层政府对其只有指导建议权,没有领导权。利益层面讲,基层政府对村级两委的考核评估遵循弱排名激励的逻辑[40],且上访本身在繁杂的村级目标考核中所占比例并不大。例如2016年Q镇村级目标考核中,综治维稳工作得分为20分,仅占到总分200分的十分之一。资源层面讲,基层政府本身资源就匮乏,更难于向村级两委输入资源,更多的需要村干部动员乡土资源。责任层面讲,属地责任制中的追责针对于政府部门和成员,对于村级两委及村干部则难于追责。当资源匮乏、激励不足、难于问责时,必然导致村级两委应付的行为逻辑。杨爱平、余雁鸿的研究也显示,内外资源缺乏、街居上下合谋、居民经济理性共同塑造了居委会的选择性应付行为[46]。

村级两委的应付行为,不仅仅针对于基层政府的信访治理任务,对于村民上访问题的解决采取同样的行为逻辑。一方面,由于激励不足和问责难题,村里出现上访并不会对自身利益有太大影响,既不会带来好处,也没有额外惩罚;另一方面,村民信访并不和村级两委发生关系,而是直接到基层政府或上级政府上访;此外,村级两委在很多信访中成为村民所反映问题的来源,此时村民更不可能和村级两委发生互动。基于上述原因,村级两委对于基层政府和农民双向责任主体都采取应付的行动逻辑。

村级两委应付的行为逻辑通过什么行动策略来实现呢?通过案例归纳我们发现主要有两种行动策略:一是推诿,二是应付了事。在推诿的策略中,村干部可采取“家里有事”的日常性推诿行为,或者“该事项别人负责”的制度性推诿行为。当基层政府对村级两委干部强烈要求,并且村干部不具备推诿空间,实在推诿不了时,则采取应付了事的行为策略。比如,出工不出力、要求额外补助或利益、讨价还价等等。

3:属地责任制中的行动主体及其逻辑


3.3多重逻辑下上访谋利空间的生成

信访属地责任制和政府压力型科层体制共同形成了上级政府的强激励逻辑。经济社会发展、外部环境约束以及单位制的解体促使信访制度从“分级负责,归口办理”向属地责任制转变。外部制度的变化结合原有的压力型体制促使中央及上级政府强化在信访治理中的惩罚性激励。

村级两委的自治性、独立性和自利性使得政府激励传导受阻,基层政府对村级两委只有弱激励,进而导致村级两委的应付逻辑。村级两委不归属于政府科层体系,具有一定的自治性和独立性,同时村干部本身具有自利性,因此上级政府的惩罚性激励的压力不能有效传导给村级两委。当缺乏惩罚性约束,又没有利益激励时,必然导致了村级两委的应付逻辑。上级政府的强激励逻辑和村级两委的应付逻辑使得基层政府产生避责逻辑,并共同生产出上访谋利空间。基层乡镇政府运作与科层和乡土之间,受到来自科层体系和乡土社会的双重压力。上级政府的强压力约束和村级两委的应付推诿,加之权力和资源的缺乏,进而导致其避责逻辑。避责逻辑的实现策略即利用公共资源解决部门和领导政治风险,直接形成了上访谋利的机会空间。

4谋利空间与多重示范效应:谋利型上访的形成机制

利用属地责任制的概念,上文对谋利型上访中的多元主体及其行动逻辑进行分析,认为上级政府的激励逻辑、村级两委的应付逻辑以及基层政府的避责逻辑等多重逻辑共同导致了上访谋利空间的生成。基于以上分析基础,我们将利用H县Q镇信访治理的典型案例,对谋利型上访的形成机制和治理逻辑进行研究。案例分析中需要重点关注以下方面:一是注重历时性分析。上访及其治理是一个持续性的、长时段的过程,因而关注不同时期各治理主体行动策略的变化,有助于更好的理解谋利型上访。二是关注制度及政策变迁的时间节点。制度变迁会对国家与农民关系、政府基层治理模式、政府内部治理等结构性要素产生重要的影响,进而对基层政府和农民的行为产生强大的形塑作用。因而在进行历时性分析时,需要与政策及制度变化和实施的时间节点相结合,相互印证。三是注重主体间互动关系的考察。治理主体间的互动、冲突、博弈是谋利型上访形成的过程,关注主体互动关系有助于更好的揭示其发生和持续的机制。四是注重分析各主体行动的动机、策略和组织后果,这也是针对行动的研究的题中之意。

4.1基层政府的初始示范与谋利型上访的发生

以属地责任制为核心的新的信访制度2005年颁布,从2005年5月1日开始实施。湖南省的新信访条例则是2006年颁布,自2006年10月1日开始实施。农村税费改革从2000年开始2006年1月1日全面取消农业税。文中案例1、案例2的上访实践都是在信访制度变迁前开始的,而案例3则是在新的信访制度实施后开始的。

案例1中,从2000年至2009年前,其上访原因都是因为大儿子在离婚案中精神失常而失踪。上访目标有二,其一是追究审判该案件基层法院的责任,其二是要求政府赔偿。上访的策略主要以越级上访为主,原因在于状告主体是县级基层法院,就上访农民看来需要到更高层级的政府(市政府及以上)进行上访。在持续近十年的上访中,其上访目标一直没有达成。案例1这一时期的上访呈现出一定维权型上访的特征,一是上访有一定的理由;二是上访目标是为了维权;第三,不以获得赔偿为唯一目标。

案例2中,从2005年至2009年前,其上访原因是不服因过度介入邻里纠纷被判寻衅滋事罪而服刑一年半。上访目标包括两个方面,一是不服判刑而要求政府平反,二是要求政府赔偿。上访策略是长期到市、省、中央越级上访。这一时期案例二的上访实践也呈现出维权型上访的特征。上访有原由,不以赔偿为唯一目标,更重要的是讨个说法。

那么案例1、案例2中农民的上访实践如何从维权转化为谋利的呢?我们认为2009年是关键性节点。从宏观制度变迁节点来看,国家层面的新信访制度从2005年5月1日实施,而湖南省层面的新信访制度则从2006年10月1日开始实施。新制度从中央到地方,最终落实到基层需要一定的缓冲时间。另外一个需要考虑的宏观时间节点是2008年北京奥运会的举行,给信访维控提出了更高的要求。制度落实的滞后效应和2008北京奥运会的信访维控压力,共同促使2009年成为H县Q镇信访制度变革的关键时间节点。

2009年,在案例1中,基层政府考虑到LGJ夫妇体弱多病,二儿子正值研究生在读,且所反映的问题系历史遗留问题无法得到根本解决,并且到市、省及北京接访成本过高,于是将他们纳入低保对象;在案例2中,综合考虑到信访追责压力、年终绩效考评、到省城及北京的接访成本,H县政法委、Q镇政府与ZZQ三方协商,最终达成停访、息诉协议。主要内容为H县政法委及Q镇政府为ZZQ解决二万元特殊困难补助;同时ZZQ承诺不再到市级及以上政府部门上访。

新信访制度的落实,实质上强化了上级政府对基层政府的强惩罚性激励,体现出上级政府的激励逻辑。同时由于国家对上访农民信访权利的强化和保障,农民权利意识的提升,基层政府的专断性权力以及专政手段不能使用。如果使用将导致更大的责任。对于农民的越级上访行为,接访代替了截访。激励强度提升导致了目标替代行为,基层政府更多的从“压之以权,禁之以武”的治理策略,转化为“诱之以利”的行动策略,体现出基层政府的避责逻辑。同时,村级两委的行政化使其自治能力降低,而制度约制使基层政府对村级两委缺乏有效的压力型激励传导机制,进而使得村级两委呈现出应付的行为逻辑。这一时期,新的信访属地责任体制中,上级政府的激励逻辑,基层政府的避责逻辑以及村级两委的应付逻辑,共同导致上访谋利空间的生成。

当基层政府想利用利益诱导一次性的、一劳永逸的解决以往的上访遗留问题时,实质上给上访农户形成了一种示范效应,我们称之为谋利上访的初始示范效应。在初始示范作用下,上访农民将继续基于同样的行动策略和逻辑,继续以谋利为目标进行上访,导致谋利型上访的正式生成。案例1中2014年LGJ以重大疾病为理由要求镇政府解决特殊困难资金,并以越级上访为要挟,最终镇政府为其解决临时特困救助资金。案例2中2010年,ZZQ以旧有原因上访,要求解决特殊困难补助,最终镇政府为其解决一万元特殊困难补助资金。自此谋利型上访正式产生。其发生机制在于制度结构变化导致上访谋利空间的生成;基层政府利用利益解决上访遗留问题的初始示范效应,上访谋利空间和初始示范效应共同导致谋利型上访的产生。

4.2农民上访的自我示范与谋利型上访的持续

当农民上访的谋利目标实现后,他们是否会终止上访呢?答案是否定的,农民的谋利型上访将会呈现出持续和扩散的状况。

案例1中2015年LGJ应为妻子得病,继续上访要求镇政府给予其特殊困难补助。2016年因家中有公务人员被取消低保后(其小儿子和小女婿都是国家公务人员),持续性到镇、县、省级上访,并威胁不解决问题就到北京上访。属地责任制下,各级政府层层下压,县、镇政府协商后将其重新纳入低保。2017年,多次以年老疾病为由到镇政府上访,要求解决特殊困难补助资金,最终多次获得临时救助金。

案例2中2011ZZQ仍然多次越级上访,要求解决特殊困难补助,镇政府为其解决一万元农药、花费及生活困难资金。其后2012、2013、2014、2016、2017年,多次以各种名目告状上访,要求解决特殊困难资金,部分上访原因更是无中生有。并以上访代理人的身份帮助他人上访,包括出谋划策、撰写信访文书、代为上访等。上访成功后则收取一定的代理费。

案例1和案例2中,上访农民一直持续上访,其上访维权的属性完全消失掉了,更多的是以谋利为目标,同时以各种原因、并借用维权的理由来上访。两个案例中上访农民的行动策略和实践逻辑呈现出一致性。并且在不断上访实践的过程中,总结以往经验,上访方式更为多样和有效。通过不停的上访、纠缠,谋利目标总是得以实现。谋利型上访的持续源自于谋利上访空间仍然存在,同时前次谋利上访的成功成为以后上访的示范和经验,上访谋利空间加之自我示范效应使得农民的谋利型上访持续不断,难于终结。

4.3村庄场域的社会示范与谋利型上访的扩散

不同于案例1和案例2,案例3中DYH的上访从2014年持续至今,是在新信访制度落实后开始的。DYH的上访没有维权性,一开始就是以谋利为唯一目标。DYH所在的村庄情况复杂,村中上访户较多。上访户之间较为熟悉,平时交流较多。DYH首次上访是源于村中有上访户通过上访得到了低保名额。DYH考虑自身家庭状况和这一上访户也差不多,“她能拿到低保,我也能拿到低保”,于是开始其上访的实践。DYH的初次上访并不“成功”,上访目标没有达成。

初次上访后,DYH多次找村镇干部咨询政策,并联合本村上访钉子户再次到镇政府上访,使得镇政府让村干部专车将其接回。其后多次上访,并威胁“要在书记房中过夜”,行为出格,镇干部大发雷霆。这一时期DYH的上访策略是重复纠缠和频繁到镇政府上访,但其行动策略并未奏效。

一两个月后,DYH搜集村中“关系、人情保”状况,直接越级到县政府上访。县政府下压给镇政府,考虑到信访维控和追责压力,不经村级民主评议和公示,私下将DYH纳入低保范围内。但DYH通过上访获得低保名额后并未保密,而是经常对其他上访户炫耀,使得全村村民都知道这一状况。

案例3中,DYH的上访完完全全呈现出谋利性。个人上访过程也具有持续性,这是上访谋利空间和自我示范效应的共同作用。同时,更重要的是DYH最初的上访是由其他谋利型上访的扩散而导致的,并且DYH谋利上访成功后大肆炫耀,是对谋利型上访扩散的再生产。在上访过程中,DYH还通过别人的示范来学习成功经验,并通过和镇、村干部的持续交流来学习信访政策的具体内容。谋利型上访扩散的前置条件是上访谋利空间的存在,其原因在于上访农民的谋利型上访成功后在乡土中的社会示范效应,包括嫉妒、眼红、相对剥夺感等心理要素。上访谋利空间和社会示范效应共同导致了谋利型上访在乡土社会中的扩散。

4.4农民谋利型上访的逻辑变迁:从寻租到要挟

在对谋利型上访的发生、持续和扩散机制进行分析后,我们从整体上对谋利型上访的运行机制进行总结。首先,上级政府的激励逻辑,基层政府的避责逻辑和村级两委的应付逻辑共同形成了上访谋利空间。这是谋利型上访发生的制度性、结构性的前置条件。第二,上访谋利空间的形成并不意味着谋利型上访已经发生。具体来说,历史遗留的上访问题,由于基层政府想通过利益一次性解决问题,形成上访谋利的初始示范效应。上访谋利空间和初始示范效应的共同作用导致了谋利型上访的发生。第三,上访农民在谋利目标满足后并不会终结上访,而是持续性的上访下去。前次谋利上访的成功为其后的上访形成实践经验和路径依赖,这种自我示范效应结合上访谋利空间导致了谋利型上访的持续。第四,不同上访者通过上访谋利的成功,给乡土中的其他上访者和村民形成社会示范效应。一方面,没有上访的村民可能开始上访,另一方面,谋利上访不成功的则学习其成功经验。上访谋利空间和社会示范效应共同导致了谋利型上访在乡土中的扩散。

1:谋利型上访的形成机制

上访农民作为谋利型上访的实践者,遵循谋利的行为逻辑,其具体的行动策略有以下几种:越级上访、要挟要越级上访、持续性高频率上访、长时间上访、胡搅蛮缠、小团体上访、信访代理、维权话语借用、无理找理由上访。在不同情境下,上访农民采取不同的行动策略,或者采取混合策略。上述行动策略构成农民上访的策略工具箱,同时上访农民通过在上访实践中的自我总结,上访农民间的相互交流学习,进而丰富其行动策略。

上访谋利空间和多重示范效应导致了谋利型上访的发生、持续和扩散,需要进一步追问,作为谋利型上访的行为主体,上访农民的行为逻辑是怎样的,在上访实践的历时性过程中发生了怎样的变化。首先,在信访属地责任体制下,上级政府的强激励、村级两委的应付和基层政府的避责形成了上访谋利的制度性空间。基层政府想通过利益诱导一次性的、一劳永逸的解决以往的上访遗留问题时,让上访农民意识到这一可资谋利的制度性空间,并利用这一制度性空间进行谋利,此时上访农民的上访谋利行为是一种寻租的逻辑。即上访农民寻制度的租,利用制度的漏洞和空隙谋取利益。第二,当上访农民持续性的通过上访行为来寻租谋利,一旦制度无租可寻、其谋利要求得不到满足,上访农民则通过要挟越级上访的方式来胁迫基层政府“无中生有”的满足其谋利需求。此时上访农民的上访谋利行为是一种要挟的逻辑。上访农民能够要挟到基层政府,是基于信访属地责任制中上级政府对基层政府“一票否决”等强惩罚性激励。而基层政府满足上访农民的谋利需要,并非是已经存在着解决这一问题的资源,而是利用、挪借其他治理资源“无中生有”的。属地责任制中的内部控制是人格化的追责,即谁主管、谁负责。如果出现问题,惩罚性的政治激励将由基层政府主管领导个人承担。而利用公共资源解决部门和主管领导的政治风险对于基层政府及基层政府官员来说是一种更为理性且经济的策略选择。

5权责不匹配下的目标替代:谋利型上访的治理逻辑

当谋利型上访形成后,以基层政府为主的公共性主体采取何种治理策略应对,治理效果如何,其治理的逻辑是什么,型塑了怎样的县镇政府关系?信访属地责任制在行政权分配、人员激励以及内部控制方面不同于一般的科层运作,与行政发包制和项目制也存在较大的差异。我们首先分析信访属地责任制下基层政府的权责配置;然后分析这种权责关系下基层公共性主体对谋利型上访的治理策略及效果,并总结其治理逻辑;最后分析信访属地责任制对县镇政府间关系的型塑作用。

5.1信访属地责任制下的政府权责配置

权责关系是权力与责任关系的简称,政府权责配置是特定政治体制和行政管理模式下政府所拥有的权力和责任在不同层级和不同部门中分配所形成的关系[47]。在应然的价值层面上,政府组织中应当权责一致,即权力的授予伴随着责任的规定,而责任的承担伴随着权力的授予。但在实然的实践层面上,往往出现权责背离的状况[48]。在分析信访属地责任制下政府的权责配置时,需要先确定政府信访治理的组织架构。

 

注:箭头表示基层信访治理中存在的组织关系,粗箭头表示基层信访治理中主要使用的组织关系。

2:基层政府信访治理的组织架构及运行模式

通过对H县Q镇信访治理实践的观察,我们对县镇两级基层政府信访治理的组织架构进行简单的总结。在县级层面上,县政府和县信访局都是信访治理的重要主体。其中县信访局是信访治理的专门机构;县政府中则由分管副县长主管。县信访局同时受到上级信访局的“条”的领导,同时还受到分管副县长的“块”的领导,因此需要对上级信访部门和县政府双重负责。在乡镇层面上,镇政府和镇综合治理办公室是信访治理的主要主体。其中镇政府中政法委员(副镇长)负责乡镇的信访工作,与县信访局直接对接。镇综治办中的信访专干则主要负责信访回复等文书工作。在村级层面上,主要是村两委及村干部负责本村的信访工作。镇政府政法委员可直接联系村两委干部,由于包村干部经常与村庄打交道,比较熟悉村庄状况,一般而言镇政府政法委员会通过包村干部联系村两委干部。

上述信访治理的组织架构是如何运行的呢?一般情况下运用最多的通路是“县信访局——镇政法委员——包村干部——村两委干部”。当有农民上访时,镇政法委员接待上访农民,同时向县信访局汇报。县信访局责成镇政府调查农民上访问题。镇政府通过上访农民所在村的包村干部进入村庄,并和该村村两委干部一起开展调查。镇政府得出基本结论后上报县信访局,并根据调查结论解决上访农民问题,同时由信访专干撰写信访回复并发给上访农民及县信访局。当农民越级上访或者上访造成较为严重后果时,县政府及分管副县长可不通过县信访局而直接要求镇政府及政法委员解决问题。此时运用的通路是“县政府及分管副县长——镇政府及政法委员——包村干部——村两委干部”。

在明确信访治理的组织架构及其运行模式后,我们进一步分析属地责任制下政府的权责配置。对于上级政府及信访部门来说,其权力包括正式权威和剩余控制权,拥有财权、人事权及择机介入权等治理资源,同时还拥有对下级的考核评估、追责等权力。其责任主要是对上负责。对于县级政府,其权力包括对乡镇政府的正式权威和剩余控制权,同时财权、人事权及择机接入权等治理资源也多于乡镇政府,还需要对乡镇政府进行考核评估和追责。其责任主要对上级政府和上级信访局负责,完成上级下达的信访治理任务,同时作为中间政府将上级分配的任务准确传达到乡镇政府。对于县信访局,其权力包括对乡镇政府的正式权威和择机接入权,治理资源也比乡镇政府丰富。其责任包括对上级信访局和对县政府的“条”、“块”双重负责。对于镇政府其权力主要是执行权、处置权及自由裁量权。治理资源方面,信访治理虽然有部分专项资金(乡镇综合治理专项资金其中的一块),但对于复杂的信访治理仍然捉襟见肘,仍然需要向县级政府申请资金支持。同时,随着经济社会的发展,民众权利意识的觉醒,上级政府对于信访治理不仅仅重视结果,同样重视过程。乡镇政府的自由裁量权被大大压缩,以往一些非正式的、擦边球的、不合规矩的治理手段被禁止。责任方面,乡镇政府需要在过程合法合理的基础上解决所管辖属地的农民上访问题,同时还需要对县信访局及县政府负责,承担县政府的考核评估和追责。村级两委需要对村民和基层政府双重负责,但在实际运作中,乡镇政府缺少对村两委的有效激励和问责,更多的时候还需要乡镇干部求着村干部帮忙办事,因而更多的时候村两委都是应付推脱了事。

总结起来,在行政权分配中,上级政府拥有正式权威和剩余控制权,基层政府拥有执行权和处置权。同时,基层政府的财政权和自由裁量权被上级政府收紧。第二,在人员激励方面,属地责任制中人员激励方面采取强的负面激励,即完成没奖励,但是出问题有惩罚。这种激励更多的是政治性的(处分、晋升资格等),而不是经济性的。第三,在内部控制方面,属地责任制同时强调过程导向(程序合法)和结果导向(解决问题),以及人格化的追责(谁主管、谁负责)和连带责任。这是信访属地责任制下政府权责关系配置特征,也就是信访属地责任制的基本特征。这与史普原的观点“地方或下级政府具有有限自主性,政府组织间权责配置具有不清晰、连带,以及向上负责和责任易转嫁等特征”[49]具有一致性。

从计划经济向市场经济的转轨过程就是政府“放权让责”的变迁过程。[47]然而,政府在信访治理领域的“简政放权”却呈现出不一样的趋势。从归口管理到属地责任制,信访治理中基层政府的权责配置呈现出“重责收权”的趋势。一方面,通过属地管理和分级负责强化了信访治理中基层政府及主要负责官员的责任,另一方面,财权不足以及自由裁量权的收紧,限制了基层政府的权力,导致其治理资源不足、治理方式单一。属地责任制下的基层政府呈现出“责重权轻”的权责不匹配状况。

5.2权责不匹配下的治理策略及效果

信访属地责任制下的基层政府呈现出“责重权轻”的权责不匹配状况,那么在这种权责不匹配下乡镇政府、县级政府及村级两委等公共性主体针对谋利型上访会采取何种治理策略呢?在不同的制度阶段,各个主体的治理策略有所不同。因此,我们对不同制度阶段和不同主体的治理策略和效果进行分析。

对于上级政府而言,压力型政府治理体制是前提性条件。在不同的治理领域,压力型体制都是存在的。具体到信访治理领域,同样遵循压力型治理体制。在信访制度改革前,上级政府采取下压式治理模式,即由上而下责任层层下压。在信访制度改革后,外部条件约束和内部结构调整下的上级政府仍然采取下压式治理策略。例如,案例1LGJ到县政府上访,县政府则直接转批给镇政府;LGJ到省政府上访,则层层下压到县、镇政府。案例2ZZQ带领水库移民到省政府上访,镇政府层层下压到县、镇政府,要求基层政府接访,并解释政策、协商解决问题。案例3中DYH上访至县政府,县政府则转批给镇政府。上级政府对基层政府的强压力激励导致了目标替代行为。但由于制度改革前、后外部约束条件和内部治理体制的变化,权责不匹配下基层政府的目标替代行为产生差异。前者导致了基层政府暴力截访等专断性治理手段,后者则使得基层政府利用公共利益来摆平上访者。

对于村级两委来说,信访制度改革对于村、镇关系并未产生影响。村级两委的自治性和独立性使得基层政府对上级的压力激励难于向下传导,同时基层政府对于村级两委的年终考核也遵循弱排名激励的原则,因而导致了基层政府对信访的应付式治理策略。在案例1、案例2和案例3中,村级两委干部一般的职责就是天色较晚后把到镇政府上访的村民开车接回村中;同时对于越级上访的农民则主要陪同镇、县干部接访。此外,案例2和案例3中村级两委多次作为农民上访状告的对象。村级两委在信访制度改革前后的应付式治理策略,对于农民上访没有产生明显治理效果。

镇、县两级基层政府处在信访治理的第一线,经常性直接面对上访农民,是信访治理最为重要的主体。信访制度改革前,主要有行政型治理和专断型治理两种基本治理策略。其中行政型治理是一种日常治理手段,指运用日常行政的方法对上访进行治理;而专断型治理则是利用专断性权力采取暴力专政手段对上访进行治理。信访制度改革前,案例1中为了治理LGJ持续上访问题,镇政府在日常说服教育手段不起作用后,动用了专政手段,利用武力进行威逼。案例2ZZQ也受到过基层政府专断性治理。Q镇老干部也说“之前老百姓哪像现在这样上访成风,谁要是不听话,乡镇干部用麻袋一套一顿打或者抓进去关几天,没几人不安分的”。专断性治理策略往往只能取得短期效果,长期看来则是越压制越反抗,无理上访也由于被暴力截访而变成有理上访,导致上访更为频繁。案例1中的LGJ就是如此。行政型治理策略对于上访对象来说更不起作用,由于上访目标未达成将继续上访。案例1、案例2中的上访农民都是如此。

信访制度改革后,属地责任制成为其制度核心。基层政府在属地管理和属地责任的双重机制下具有行政型治理、利益型治理和协商型治理三种主要策略。行政型治理一般在上访者没有合适的上访理由(不一定合情、合理、合法,但需要在政策层面上合适),并且上访层级较低,上访手段比较温和时采用。通过日常性的行政化手段来解决上访问题。例如:案例3中,针对DYH初次上访,由于其上访理由不合适、不恰当,镇政府通过日常行政方式直接否定其上访目标,使得DYH其后还专门去寻找村庄中的问题作为上访理由;针对DYH低保审核被取消后到县政府的上访,县政府依据日常行政方式转批至镇政府,镇政府则依据日常行政方式如实反馈上级和回复上访者。日常行政化治理策略对于谋利型上访的治理效果有限,由于其谋利目标没有达成,谋利上访者将继续上访。

利益型治理即基层政府利用利益交换的方式解决上访农民的上访问题,具体而言,则是基层政府利用低保名额、特殊困难补助资金等公共资源换取上访农民停止上访。例如:案例1中镇政府给予LGJ临时特困救助资金终止其上访;当其被取消低保名额,到省城上访后,镇、县政府协商重新将其纳入低保,终止其上访。案例2中镇政府为ZZQ解决两万元特殊困难补助,并签订停访息诉协议,结束其上访;又解决一万元特殊困难补助要求其停止上访2007至2011年每年为ZZQ解决一万多元的农药、化肥及生活困难资金。案例3中镇政府私下将DYH纳入低保范围,终止其上访;当低保审核被取消后,县领导批字,民政局私下解决其低保待遇,终止其上访。基层政府利益型治理的目标就是一次性解决问题,进而终止上访农民的上访行为。可以说,利益型治理具有立竿见影的上访终结效果,但治理效果是短期的,持续时间较短。其造成的意外后果则是上访农民持续性的、一次又一次、循环往复的谋利型上访。

协商型治理指的是基层政府通过镇政府与农民双方协商或者县政府、镇政府及上访农民三方协商的方式来解决上访问题的治理策略。协商型治理策略一般不单独使用,而是与行政型治理策略或利益型治理策略混合使用。例如,案例2ZZQ带领村民到省政府上访后,县、镇政府至省城接访,后县、镇政府及上访农民三方协商、解释,这是协商型治理策略与行政型治理策略的混合使用。这种混合策略对于上访谋利者而言并没有真正解决问题,也未能实现其谋利目标,因而治理效用一般,上访农民仍然将继续上访。案例2中镇政府解决ZZQ两万元困难补助,并镇政府、县政法委与其三方协商,签订停访息诉协议。案例2中镇政府私下将DYH纳入低保,并双方协商不再上访,并且保密;审核取消低保后,县民政局私下重新解决其低保待遇,并双方协商不再到县领导办公室上访。这都是协商型治理策略与利益型治理策略的混合使用。这种策略有短期终结上访的治理效果,但就长期而言,同样效果不佳。谋利上访者为了持续的、谋取更多的利益,通常都会打破协议和承诺,继续上访。一些上访农民甚至直接说“没钱了,就去上访”、“上访没别的意思,就是最近没钱了”。

4:公共性主体的上访治理策略及其效果

 

总结起来,我们认为信访属地责任制中政府权责关系配置呈现出权责不匹配,上级政府“权重而责轻”,基层政府则“责重而权轻”。“一票否决”等强负向激励,以及人格化追责和责任连带,共同导致了“利用公共资源解决部门及官员政治风险”的“利益型治理”的目标替代行为。不仅仅没有达到治理谋利型上访的目标,反而为谋利型上访提供了制度土壤。

5.3上访治理实践中的县镇政府关系

在分析信访属地责任制下谋利型上访的治理策略及逻辑后,我们对属地责任制中的县镇政府关系进行分析。我们认为两者的关系主要表现为上下级、政治联盟以及避责对象三个方面。

首先,镇政府与县政府的关系表现为下级与上级的关系。从根本性的政府科层组织体系来看,县级政府是乡镇政府的直属上级领导,因此镇、县关系首要体现为上下级关系。在信访治理中,依据“属地管理、层级负责”的属地责任体制,县政府将到县级上访的农民直接转批给镇政府,并要求镇政府遵照执行,解决问题。在案例1、案例2和案例3中均有体现。

第二,镇政府和县政府的关系表现为政治联盟关系。镇、县政府虽然为上下级,但在更上级政府看来都是下级,并且是一体的,出了问题都要被追责,具有连带责任。因而,两者具有政治联盟关系,呈现出合谋共同应付更上级政府的行为逻辑。例如,在案例1中,LGJ到省政府上访,在省政府层层下压后,镇、县政府共同协商后,将其重新纳入低保。案例2中,ZZQ带领村民到省政府上访,镇、县政府共同到省城接访,并共同与上访农民协商。

第三,镇政府与县政府各自具有独立性和不同的组织利益诉求,因而也将对方作为推卸责任和避责的对象。例如,在案例1中,LGJ在低保审核被取消后到镇政府上访,镇政府直接推诿“是县政府审核掉的”,责任在县政府,与镇政府无关。在案例3中,DYH到县政府上访,并威胁到省委巡视组告状时,县政府责成镇政府解决问题,镇政府只能通过解决其生活困难资金来终止其上访,进而解决自身和县级政府的政治风险。

6基本结论与扩展讨论

基于制度主义视角,利用三个典型案例的历时性比较分析,本文分析了国家信访制度如何内部生产出谋利型上访。文章首先从信访制度文本中提炼出“属地责任制”的概念,并通过与“行政发包制”的对比,分别从行政权分配、人员激励和内部控制三方面分析信访属地责任制的特征。研究发现,信访属地责任制中,行政权分配方面,上级政府拥有正式权威和剩余控制权,基层政府拥有执行权和处置权。同时,基层政府的财政权和自由裁量权被上级政府收紧。人员激励方面,属地责任制中人员激励方面采取强的负面激励,即完成没奖励,但是出问题有惩罚。这种激励更多的是政治性的(处分、晋升资格等),而不是经济性的。在内部控制方面,属地责任制同时强调过程导向(程序合法)和结果导向(解决问题),以及人格化的追责(谁主管、谁负责)和连带责任。

信访制度本身就是一个可以制造并生产上访行为的场域。信访属地责任制和政府压力型科层体制共同形成了上级政府的强激励逻辑。村级两委的自治性、独立性和自利性使得政府激励传导受阻,基层政府对村级两委只有弱激励,进而导致村级两委的应付逻辑。上级政府的强激励逻辑和村级两委的应付逻辑使得基层政府产生避责逻辑。上级政府的激励逻辑、基层政府的避责逻辑和村级两委的应付逻辑共同生产出上访谋利空间。

基层政府想通过利益一次性解决历史遗留的上访问题,形成上访谋利的初始示范效应。上访谋利空间和初始示范效应的共同作用导致了谋利型上访的发生。上访农民在谋利目标满足后并不会终结上访,而是持续性的上访下去。前次谋利上访的成功形成以后上访的行动经验和路径依赖,这种自我示范效应结合上访谋利空间导致了谋利型上访的持续。不同上访者通过上访谋利的成功,给乡土中的其他上访者和村民形成社会示范效应。上访谋利空间和社会示范效应共同导致了谋利型上访在乡土中的扩散。林辉煌的研究将与本文类似的示范效应称之为“引诱效应”。[50]谋利型上访发生、持续和扩散的过程中,农民的谋利逻辑发生了从寻租到要挟的转变。

属地责任制下的基层政府呈现出“责重权轻”的权责不匹配状况。一方面,通过属地管理和分级负责强化了信访治理中基层政府及主要负责官员的责任,另一方面,财权不足以及自由裁量权的收紧,限制了基层政府的权力,导致其治理资源不足、治理方式单一。权责不匹配下的基层政府,对谋利型上访的核心治理策略经历了从“专断型治理”到“利益型治理”的转变。信访属地责任制下谋利型上访治理的基本逻辑是基层政府“责重权轻”的权责配置关系导致“利用公共资源解决部门及官员政治风险”的目标替代行为。此外,上访治理实践中的县镇政府关系表现为上下级、政治联盟以及避责对象三个方面。

乡村社会谋利型上访的凸显具有较大的危害,产生以下社会后果。一是政策目标偏离。谋利型上访利用信访属地责任制度和压力型政府体制所产生的结构性张力,以维权为名,行谋利之实。此外还导致社会福利政策的目标偏离。二是公共资源错配。从资源角度来看,治理过程就是促进公共资源有效配置的过程。然而谋利型上访导致了公共治理资源的错配。包括社会福利政策资源错配;信访治理资源错配;基层政府人、财、物力资源错配以及基层政府注意力的错配。三是信访通道阻塞。对于基层政府,问题解决的紧急状况和先后顺序是谋利型上访先于普通维权上访,上访钉子户先于初次上访农民。谋利型上访对正常上访产生了挤出效应。由于信访通道有限,谋利型上访的凸显使得有限的信访空间被占用,而正常信访的通道则被阻塞了。四是乡土价值混乱。我国乡村社会正处在急剧转型过程中,宗族、家族等传统组织解体,乡土社会结构发生从传统的“差序格局—伦理本位”到当前“圈层格局—核心家庭本位”的转变[51]。在这样的社会背景下,谋利型上访宣扬了一种不良的、不劳而获的价值观。谋利上访者在上访谋利成功后,不以为耻反以为荣,极力向他人炫耀。一方面,引起人们的不满和嫉妒之心,导致社会不稳定,破坏社会和谐;另一方面,也引发广大群众对基层政府的不满;第三方面,则引发部分农民的效仿,导致谋利型上访的扩散。谋利型上访导致乡土价值混乱,甚至导致不良上访文化的蔓延。

那么该如何破解谋利型上访的治理难题呢?从本文结论中可得出以下基本对策:第一,弱化信访属地责任中的压力体制,取消“一票否决”等强惩罚性激励措施;第二,强化县、乡基层政府的治理资源和治理能力;第三,理顺村级两委与基层政府关系,有效动员村庄自治力量参与信访治理;第四,促进信访治理从政治化到法治化,有效保障公民合法信访权利,对于不合法的谋利型上访则依法追责。

属地责任制作为一种我国政府科层组织体系中的重要治理机制,并不只存在于信访治理领域。在环境保护、治安、交通等领域都存在类似于属地责任制的治理机制,本文信访属地责任制的逻辑是否适用于这些领域呢?这些治理领域的属地责任制如何形塑地方政府的治理行为和逻辑呢?我们在今后的研究中将继续深入思考。


注释:

①审稿专家疑问“长时段上访专业户的上访谋利成功的示范效应和短时段非上访专业户上访谋利失败的示范效应如何影响人们的行为?”对于非专业上访户,由于没有遗留问题,因而并没有初始示范效应。其他上访户的成功谋利上访经验在乡村的社会示范使得农户去尝试谋利上访。上访失败后,成功自我示范效应不存在,产生失败自我示范效应,进而终止上访行为。成功示范效应和失败示范效应如何影响人们行为,其实是在村庄层面考察成功或失败的社会示范效力。由于当前基层信访治理的“去专断化”模式,因而农民上访基本没有成本,其心理更多的是“试一试失败了也不要钱,成功则可以获取额外的利益”,因此我们认为成功的示范效应大于失败的示范效应。故谋利型上访的社会危害和社会后果都较大。

②基层政府由更多利益的考量,例如信访专项资金是固定的,而去市、省、北京接访的成本则较高,直接把钱给上访则的成本则更低一点。对于不属于信访领域的资源,例如低保指标,特殊困难救济指标等都是纳入中央财政预算,给上访者这些资源,并不会损害到基层政府的利益。

③参见:http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

④参见:

http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049483.htm.

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