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政府培育社会组织的模式选择:一个分析框架

作者:郁建兴 滕红燕  责任编辑:网络部  信息来源:《政治学研究》2018年第6期  发布时间:2019-03-02  浏览次数: 1216

【摘 要】当前,政府培育发展社会组织已经成为一项重要政策,但采取的培育模式存在一定的缺陷。国内外研究和实践表明,政府培育社会组织主要有两种模式:以政府为主导、以行政机制为主要资源配置机制的直接培育模式,与政府赋权支持型社会组织、以社会机制和市场机制配置资源的间接培育模式。两种模式在社会组织培育的需求导向、培育主体间关系以及资源结构和资源配置机制等方面具有不同特征。社会组织的发展需要培育主体在系统层次和个体层次上提供多维度的支持:在系统层次上,需要提供足够的生态容量、多元性支持以及有效的选择机制;在个体层次上,需要提供专业知识和社会网络的支持、差异有效的能力培育、多样化的外部资源以及顺畅的政策倡导。两种培育模式在这些方面有明显差异,从而对社会组织的发展产生了不同效应。政府采取赋权支持型社会组织的间接培育模式更有利于社会组织的健康可持续发展。

【关键词】社会组织培育模式;支持型社会组织;培育效应


一、问题的提出

近年来,我国社会组织的制度环境已经发生重大变化,与以往的管控约束和双重管理等特征不同(1),当前政府更倾向于引导、支持和规范社会组织的发展,其中最为明显的转变是,政府培育发展社会组织已成为一项重要政策。2012年,民政部和财政部出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》,同时启动了“中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目”,截至2018年,中央财政共安排7轮示范项目支持,资助项目3118个,累计提供资金近14亿元。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出,重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。2016年,财政部和民政部联合下发《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》,提出以购买服务引导社会组织加强自身能力建设。

在以上政策支持下,培育和发展社会组织成为了政府的一项重要工作。各级政府对社会组织的支持力度迅速加大,并主导了区域内的社会组织培育,以政府为主导的培育模式成为当前各地的主流模式。这种由政府主导的培育模式具有政策、资源和平台优势,但在实际过程中却产生了一系列问题。一方面,当前政府培育社会组织的主流模式以政府的需求与偏好为主(2),工具性、选择性地培育和支持某一类社会组织,使得社会组织结构单一、多样性和活力不足,难以形成复杂多样、具有自主培育和相互促进功能的社会组织生态系统(3);另一方面,在这种模式中,政府往往成为培育方案的实际设计者,培育方案缺少针对性和专业性,效果难以保证。更为严重的是,这种依附政策资源支持的发展模式具有系统性风险,一旦政府政策调整,社会组织系统的发展将会遭遇重创(4)。当前这种政府培育模式所存在的缺陷使得其培育的社会组织系统难以实现结构合理、功能完善、充满活力的目标。

那么,政府应采取何种培育社会组织的模式,才能更为有效地促进社会组织健康可持续发展?政府所采取的不同培育模式会产生哪些不同的效应?政府应如何准确定位自身在培育社会组织中的角色和作用?回答这些问题,对于今后我国政府培育社会组织的政策走向,以及我国社会组织发展走出瓶颈期,都具有十分重要的意义。

二、国内外实践探索和已有研究述评

当前讨论政府如何培育社会组织的研究主要有四种类型。国家与社会关系视角分析政府对社会组织采取的发展策略(5),制度分析视角讨论社会组织发展需要的制度环境支持(6),政策分析视角主要研究政府的政策创新、政策工具对培育社会组织的作用和限度(7),培育模式视角主要从培育主体间关系、培育方式等维度分析和比较不同培育模式的特征和效果差异。由于培育模式深刻影响着社会组织结构、多元主体合作网络和资源整合的主要特征,对于当前政府培育社会组织的政策走向意义重大,因而本文主要采用该视角开展讨论。国内外已有实践表明,政府培育社会组织存在多种模式,这为我国政府有效支持社会组织发展提供了不同的潜在选择。但是,已有研究缺乏对不同培育模式的界定、培育效应比较、培育模式作用机制等问题的系统分析,无法为政府如何选取恰当的培育模式提供充分的理论支撑。

(一)政府支持社会组织发展的实践探索与经验

在国外,一些发达国家的社会组织相对成熟,但是如果“没有大量的政府支持,庞大的非营利部门是不能长期维持的”(8)。对于社会组织的可持续发展,政府的支持至关重要,这种支持主要有两种模式。一种是政府直接资助社会组织提供公共服务。政府资助在一些国家的社会组织收入中平均占比35.3%,在法、德等多个国家,政府资助甚至超过60%,成为社会组织发展的主要支持力量(9),尤其是在社会福利领域,政府资助一般占到社会组织收入的50%左右(10)。政府主要以财政拨款、合同和付费等方式支付社会组织所提供的服务(11)。

除此之外,政府还通过设立独立运作的公共基金、资助支持型社会组织等方式配置一部分资金,以间接方式培育发展社会组织。支持型社会组织又称伞状组织、慈善中介组织,主要指为各类中小型和草根社会组织提供资源、信息、能力建设等支持与服务,或者履行评估、行业认证、监管等职能的专业性或联合性社会组织,它们在许多国家的第三部门发展中扮演了专业化角色(12)。近年来,全球多个国家政府为一些资金资助类的支持型社会组织(如资助型基金会和筹款组织)提供了数量不等的资金支持,与支持型社会组织合作成为一种普遍现象(13)。与此同时,一些发达国家政府更多地以合作网络的方式依托支持型社会组织实施能力建设项目,而非政府直接实施。如美国联邦政府的多个部门经常通过支持型社会组织赋权社会,促进第三部门发展,间接、以第三部门为主导的合作治理成为一种主要趋势(14)。代表性的如CCF项目,政府提供了112笔资金给支持型社会组织,间接支持了47个州的4100家地方草根组织(15)。在英国,政府设立了能力构建者(Capacity builders)、未来构建者(Future builders)、基层社区建设资助(Community builder)等项目促进第三部门能力建设(16),这些项目主要以政府与支持型社会组织等主体形成的合作网络实施(17)。

在国内,各级政府在实践中探索了不同的培育模式。首先,政府主导的培育模式是当前的主流方式(18),政府直接或通过支持型社会组织培育社会组织。前者如中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目,方案的评审、申报资料审查和专家评审主要由各省级民政部门负责组织实施(19),政府在这个过程中起主导作用。后者较为典型的是政府与支持型社会组织合作、以政府为主导的培育方式。在这种方式中,支持型社会组织与政府是单向的非制度性依赖关系,政府以购买服务委托业务的方式实际上确定了支持型社会组织的重点任务和目标,在政策、管理、经济和结构等多个层面嵌入,对社会组织的培育进行控制(20)。当前各地由政府出资组建、以政府资金为主要来源的孵化器、公益园,以及各类官方背景的支持型社会组织,大多属于该类型。

其次,一些地方在实践探索中走出了不同路径,政府赋权支持型社会组织的间接模式正成为地方社会组织培育的新兴形式。例如苏州市的社会组织服务中心,它承接运营的苏州公益园已成为业界知名的社会治理创新和社会组织培育基地。该中心在形式上与其他地区的官办支持型社会组织差异不大,但其实际运行逻辑却存在明显差异。该组织与不同层级的政府部门之间形成了基于购买服务的合作伙伴关系,在社会组织培育、资源配置等方面更多体现了社会组织的需求和偏好。这种与实际需求紧密结合的培育模式能够实现培育方案的迭代升级;社会机制和市场机制成为了资源配置的主要方式,这使得有活力、有能力、能够使资源利用效益最大化的社会组织获得支持。在上海,静安区社会组织联合会将提升改善社会组织的生态环境确定为首要职责,成为社会组织反映诉求和政策倡导的主要渠道。该支持型组织与政府之间同样呈现了一种合作伙伴关系,一方面,联合会通过制度化途径参与政府有关重要会议并发表意见,从而影响政府对社会组织的政策;另一方面,联合会认为其与政府之间是一种基于购买服务合同的平等合作关系,组织独立运行、自主确定目标和重点工作。在社会组织培育中,该支持型组织体现了较大的包容性和多元性支持(21),为社会组织的培育发展设立了“缓冲带”,从而有效支持了社会组织发展的多元化。此外,在深圳、杭州等地,也涌现了一些政府赋权支持型社会组织的间接支持案例,但当前这些地方实践较少引起学界足够的重视,更缺乏对这些不同于以往的培育模式的系统性研究。

(二)政府支持社会组织发展的已有研究述评

与实践探索的活跃和创新形成对比的是,政府培育社会组织模式的理论研究相对比较缺乏。首先,由于国内外社会组织发展路径和发展水平的差异,一些发达国家的第三部门自我培育能力较强,因而政府的支持作用主要在直接资助社会组织提供公共服务方面,相应地,国外已有研究主要侧重于从总体上分析政府资助对社会组织发展的影响,而较少区分、比较政府不同支持模式的效应差异。一类研究集中于讨论政府支持在总体上对社会组织发展的影响,如对社会组织数量增长(22)、资源配置(23)、社会组织内部治理结构和治理能力特征(24)等方面的影响。也有研究关注到政府直接资助对社会组织的结构和功能可能产生的问题,如过度依赖政府资源、社会组织行政化、官僚化、自主权的丧失及目标偏离等(25),同时,少数研究比较了不同的资金来源对组织特征的影响(26),这些研究的启示在于,需进一步分析政府不同的支持途径可能对社会组织所产生的差异性效应,但是当前这方面的研究还很不充分。非常不同的是,另外也有一大类研究关注到了政府赋权支持型社会组织、以间接方式促进社会组织发展的模式。这些研究在实证意义上证明了这种政府间接支持的模式对社会组织的规模、能力、效益提升等方面所产生的显著作用(27)。但迄今为止,很少有研究将这种政府赋权支持型社会组织的间接支持模式,与政府直接支持社会组织发展的模式作比较研究,对于政府不同支持模式对社会组织发展效应的差异、政府应如何更好地促进社会组织发展的机制研究还不够充分。

其次,国内学术界对政府培育社会组织的模式研究尚处于起步期,多数研究主要集中于讨论支持型社会组织及其与政府间的关系(28),对政府不同培育模式的界定比较模糊,较少能够从培育社会组织角度系统地比较和分析不同模式所产生的效应差异,更缺少统一的分析框架深入剖析不同模式的作用机制。

一方面,已有部分研究从宏观上将现有培育模式划分为政府主导、社会主导等类别,但未明确不同模式的界定标准,也较少分析培育主体间不同的关系特征对社会组织培育的影响(29)。概念的模糊使得这些研究对同一地区的社会组织发展模式判断不一致,或者仅根据组织类型做判断,例如将依靠枢纽型社会组织的培育模式统称为政府主导,笼而统之论述缺陷,甚至忽视部分地区实践中涌现的新模式、新特征。另一方面,已有研究对不同培育模式的效应分析比较零散。一些研究较为深入地讨论了政府主导模式的特征及发展困境(30),但未将这种模式的培育效应与其他模式作对比分析,也较少从社会组织自身发展需要的角度分析这些弊端产生的原因。另一些研究关注到以支持型社会组织为主的社会培育机制对社会组织健康发展的重要作用(31),倡导政府应减少对其运作的干预,赋予其培育主体地位,但这些研究大多将社会主导模式优于政府主导模式作为默认的前置条件,没有进行充分的论证分析,其政策倡导缺少理论依据。也有部分研究注意到地方实践中涌现的新模式,并将该模式的培育效应与政府主导模式作了初步的对比分析,但仍未深入剖析产生差异背后的作用机制(32)。

总的来讲,政府培育社会组织存在多种可能模式,但当前仍缺少对这些培育模式的培育效应和作用机制等问题的系统性研究,缺少从社会组织发展需求出发的分析视角,更未对政府与支持型社会组织在培育社会组织中的责任和作用边界等重要问题给出有根据的回应。由此,准确界定政府培育社会组织的模式和判断标准,提出分析比较两种培育模式效应差异的分析框架,对于提升政府培育社会组织的效率、准确定位政府在社会组织培育中的角色和作用,从而改进现有政府培育政策,显得尤为重要而紧迫。

三、政府培育社会组织的不同模式及其特征

本文将当前我国政府培育社会组织的模式界定为两种,一种是政府主导的直接支持模式,另一种是支持型社会组织主导的间接支持模式。

政府主导的直接支持模式是指,以政府为主要培育主体、以行政机制为主要手段配置财政资金和各类其他资源的培育社会组织模式。在这种培育模式中,政府直接或者通过支持型社会组织培育社会组织,在其中,支持型社会组织主要扮演辅助角色,是政府培育和发展社会组织的抓手,作为政府业务的执行部门主要在操作和执行层次上发挥组织自主性;培育方案、培育需求以及社会组织的发展规划等,主要反映的是政府的需求和偏好;支持型社会组织与政府形成相对单一的资源支持结构,在资源上依赖政府。

支持型社会组织主导的间接支持模式是指,以支持型组织为培育主体、以社会机制和市场机制作为配置资源主要手段的培育社会组织模式。在这种模式中,政府主要扮演辅助角色,为社会组织的培育发展提供资源、政策和合法性支持,并监管社会组织系统的规范运行;支持型社会组织在培育方案选择、培育效果评估等方面发挥主要作用,以政策倡导等方式影响政府政策,它是社会组织培育的主动方、主导方;培育方案和方式主要反映社会组织本身的发展需求和偏好,政府与支持型社会组织之间的资源结构非一一对应关系,往往是多个委托方与多个承接主体的复合结构,政府与支持型社会组织之间更多体现基于契约的合作伙伴关系。两种培育模式具有显著差异,其特征比较如表1所示。



那么,在各地培育社会组织的实践中如何区分两种模式?在这里,不能只从单一组织性质来界定,而需要从培育主体间的相互关系入手。政府采取了哪种培育模式,主要基于培育主体间的以下三方面关系。

首先,政府对支持型社会组织的功能定位决定了培育模式的需求导向特征和主体间关系特征。不同的功能定位决定了支持型社会组织在重点任务和工作动机中,是以政府需求为主,还是以社会组织的需求为核心。可以说,这一功能定位差异决定了支持型社会组织的行动空间,甚至决定了该地区培育模式的主要特征。在前一种定位下,支持型社会组织虽是独立法人,但与政府更像是上下级关系,是政府的业务执行部门,组织行为模式更趋向于行政部门。在后一种模式中,支持型社会组织与政府是在政府购买服务过程中基于契约、合同而建立的伙伴关系,支持型社会组织在培育社会组织时自主设定重点工作和方向,以合作者的姿态与政府共同推进社会组织发展。

其次,培育社会组织的理念是以政府还是支持型社会组织为主导。在政府主导的模式中,支持型社会组织在政府设定的框架中活动,能力强的支持型社会组织可以执行得很好,也可以与政府良好互动,但很少引入新的模式,更遑论影响政府理念、框架、政策。而在后一种模式中,支持型社会组织改变、影响甚至重塑了政府对社会组织的认知和发展理念,甚至可能影响实际的政策和财政投入。

最后,两种模式中的支持型社会组织参与治理的层次不同。在政府主导模式中,支持型社会组织作为行动者,具有一定的工作自主性,但是其自主性主要体现在操作层次上。在后一种模式中,支持型社会组织作为自主行动者,参与到培育社会组织的政策倡导层面,是规则和政策的制定者、修订者之一,而不只是既有政策方案的执行者,它的意志体现在最终的培育方案中。

四、不同培育模式的效应比较

在界定当前政府培育社会组织的两种主要模式后,我们来进一步比较不同模式培育社会组织的效应差异。在这里,首先应当明确培育社会组织的预期目标,然后分析为了达成该目标,社会组织的发展需要得到哪些支持,继而在这些维度上比较和分析哪种模式能够更为有效地提供这些支持。

(一)政府培育发展社会组织的目标

2016年中办、国办下发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,确定了我国社会组织发展的总目标:建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度,形成结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局。其中,依法自治的社会组织系统包括社会组织自身的独立发展、自主运营,以及实现作为一个“行业”的自我管理和监督(33);结构合理、功能完善的社会组织系统意味着社会组织发展的多层次、多功能性,而非单一数量规模的增长。基于此,有学者认为评价社会组织的发展,除了量化维度外,还应包括发展的性质、结构和程度等维度,并提出我国社会组织发展规划指标体系,不过该指标体系将发展的原因与结果归并,并非同一逻辑下的指标(34)。也有学者提出,政府应着眼于社会组织自身生态系统的建设,促进类型多样、专业规范和富有活力的社会组织体系的形成(35)。本文从社会组织系统成长和发育角度入手,从组织生态系统和组织个体两个层面的发展来界定培育社会组织的目标。

从组织生态系统层面来看,健康良好的社会组织系统应具备以下特征:数量和规模的可持续增长、多元的组织形态与完善的内部功能结构、高质量的公共服务供给能力。从组织个体层面来看,包括社会组织的能力提升以及组织与外部环境关系的改善。

可以看到,为了在组织生态系统和组织个体层面实现培育发展社会组织的目标,培育主体需要提供多维度的支持条件。

(二)社会组织发展所需的支持条件

1.社会组织生态系统层面。

在组织系统层面,可运用组织生态学理论来分析社会组织健康发展所需的支持条件。组织研究的生态学视角来自生物学中以达尔文著作为代表的自然选择理论,该理论可用来分析社会、经济和政治系统等社会条件对新组织和不同组织形态的创立、成长、转型和消亡等的影响,该理论更为关注组织的多样性和适应性(36)。首先,组织生态学认为生态容量决定了特定环境所能支持的群落数量限度,相应地,社会组织数量的增长与保持取决于外部环境能否提供充分的生态容量支持,即是否有足够业务需求及配备资源支持社会组织发展。大量的业务需求会对新组织的创建带来鼓励作用(37),从而促进数量增长;而对单个组织的影响主要表现为促使组织扩大规模以满足需求,同时为改善组织内部管理提供剩余资源的支持,从而扩大单个组织的规模和公共服务供给能力,增强对外部环境的适应力。

其次,进化论分析强调过程的三个阶段:变异的产生,形态的选择,被选形态的保持与扩散(38)。一方面,从组织多样性的产生条件来看,社会组织发展需要多元性的支持,并建立容错机制。为社会组织发展提供多元性的支持可以允许个性化、小众或者短期内发展有限的社会组织获得资源,从而发展出多样化的组织形态、业务和模式;建立容错机制,意味着允许社会组织有一定的创新与试错成本,为各种新方案、新形式的提出和实践创造条件,为社会组织探索成功的公共服务供给模式和机制提供足够的成长空间。多元化支持和容错机制的建立能够发展出多样性的社会组织群落,有利于其满足外部多样性的公共服务供给需求,并增强对外部环境变动的适应能力。另一方面,社会组织应建立选择机制,利用系统内的竞争和优胜劣汰等方式,筛选出有能力有活力的优秀社会组织,以利用有限资源实现社会组织公共服务供给能力和供给质量的最大化提升,促进资源配置合理化;同时,通过竞争、评估、审计和监督、退出等方式,将社会组织的公信力和规范性予以显化,选择符合社会发展需求的组织形态和类型,使优秀社会组织的标杆和示范作用得以显现并扩散。

因此,在组织生态系统层面,社会组织的培育发展需要以下三个条件的支持:提供充分的生态容量,提供多元性支持和建立容错机制,建立选择机制。

2.社会组织个体层面。

从组织个体层面来看,社会组织的成长和发展主要包含两个阶段:社会组织创立与社会组织发展,因而组织个体发展所需条件需要分阶段予以揭示。

首先,在社会组织的创立阶段,企业创业的相关理论认为,创业情境中最重要的因素在于网络、知识和资源(39)。运用该理论,社会组织创立需要得到以下三方面的支持:提供顺畅的网络支持,使得社会组织能够通过支持网络与组织外部利益相关方建立顺畅的沟通渠道以获得外部信息和资源,以及实现组织间的交流和学习等;提供易于获得的社会组织创建和运营的专业知识并能有效鉴别组织发展瓶颈;提供社会组织创立所需的软硬件支持、人力资本和资金支持。

其次,社会组织的个体发展需要外部环境提供有效的能力建设支持,并提供它们影响和控制外部需求的途径。一方面,由于组织存在生命周期,组织特征与其所处的发展阶段有关,各个发展阶段的组织能力非常不同,针对特定发展阶段去开发特定的组织能力,能够使资源得到更加有效的利用(40)。因而,有效的组织能力建设不只是专业性的,而且将会是差异、多元和个性化的。相应地,组织能力建设应满足以下两个条件:培育主体具备专业的能力建设知识和经验,能够根据社会组织生命周期准确识别处于不同发展阶段的能力特征,以提供和实施针对性的能力培育方案;建立及时、真实和准确的培育反馈机制。

另一方面,社会组织需扩大对外部环境的影响力,减少组织的外部控制对组织使命和自主性的影响(41),主要途径包括政策倡导、减少单一资源依赖等方式。相应地,社会组织的发展需要提供以下两个条件:具有顺畅的政策倡导途径以影响最重要的外部组织即政府;多样化的外部资源支持,以减少对单一资源的依赖,降低单一资源提供方对组织运营的影响以及降低风险。

(三)政府两种培育模式对社会组织发展的不同效应

从社会组织自身发展需要的支持条件出发,为了实现培育发展社会组织的目标,外部环境应在社会组织系统和社会组织个体发展两方面提供资源和机制支持。由于政府培育社会组织的两种模式具有不同特征,它们在提供这些支持方面存在着显著差异,具体如表2所示。



在组织系统层面,首先,社会组织的发展需要充分的生态容量支持,政府主导模式带来大量业务和资金,扩容优势明显,但在既有财政投入下,后一种模式的支持型社会组织通过影响政府对社会组织的定位和认知、向外拓展资源等方式,在生态容量增量上具有优势。其次,社会组织的多样性发展依赖于外部环境的多元性支持和容错,政府主导模式以政府需求和偏好为主、追求短期绩效和明确产出,与此相比,支持型社会组织直接对接多元的公共服务供给需求与多元的社会组织解决方案,具有更强的信息优势和更广的包容度,也为社会组织的成长设立了“缓冲带”,该模式中的社会组织发展更为多元,公共服务供给模式更为多样化。最后,有效的选择机制有利于筛选、突出和强化有能力有活力的优秀社会组织,并规范社会组织的发展。在支持型社会组织主导模式中,专业化的第三方机构更易在资源配置中发挥实际作用,能够减少行政机制对资源配置的直接干预,使有活力、有能力、能够使资源利用效益最大化的社会组织获得支持和发展。

在组织个体层面,首先,社会组织的创立和发展需要知识和网络的支持。政府主导模式以政府的偏好和需求为主,影响合作方的专业性表达,虽然网络资源丰富,但对中小组织的可及性较低;支持型社会组织主导模式更多反映社会组织本身的需求和偏好,对中小型社会组织的网络和知识支持更为充分,能显著增强中小型社会组织的社会资本。其次,社会组织能力的有效提升需要专业性的培育主体准确识别发展瓶颈,并提供针对性的能力培育方案和形成有效的培育反馈机制。与政府主导的培育模式手段单一、能力培育表面化、泛化相比,支持型社会组织主导的培育模式拥有更专业的多元培育主体,能够根据社会组织的发展阶段特征提供更具针对性的培育方案,信息反馈更为及时、真实和准确。再次,社会组织的健康发展需要多样化的外部资源支持,以减少组织的外部控制,降低潜在发展风险。在支持型社会组织主导的间接支持模式中,支持型社会组织通过引导、对接、调动社会和企业等外部资源,促进了社会组织的资源多样化,能够在政府和社会组织之间搭建一定的自主性空间,减少政府对社会组织实际运行的干预,因而该模式培育的社会组织资源来源更为多元,自主性更强。最后,社会组织的发展需要顺畅的政策倡导支持,以改善外部政策环境。与政府主导的培育模式相比,支持型社会组织主导的模式更为关注社会组织的发展需求和偏好,往往有能力自主地采取互动的、策略性的方式向政府表达诉求或提供解决方案,甚至主动形塑与政府的合作关系,在此模式中,社会组织更容易进行政策倡导,外部政策环境改善更为明显。

从上可见,为了在组织生态系统层面和组织个体层面实现培育社会组织的目标,培育主体需要提供多维度而非单一维度的支持。与政府主导的直接支持模式相比,支持型社会组织主导的间接模式能够为社会组织发展提供更有效的支持,政府采取这一培育模式更有利于社会组织的系统、全面发展。

(四)政府培育社会组织的不同模式选择

政府的两种培育模式为社会组织发展提供的支持条件存在差异,进而产生不同的培育效应,那么,各地应如何选取恰当的培育模式?在这里,主要应当予以考量的是各地政府培育社会组织的目标,以及政府和社会组织的发展特征。

首先,政府培育社会组织的目标不同,适用的培育模式有差异。这里存在两种情形。如果政府对社会组织培育的目标界定较为单一,主要追求社会组织数量与规模的增长,在这种情况下,政府主导的直接模式短期成效显著,与目标相匹配,这也正是当前大多数地区采取政府主导模式的主要原因之一。但是,正如前文所述,这种模式在完成社会组织数量规模一定程度的积累后将进入发展瓶颈期,社会组织很难实现进一步的发展和突破。另一种情形是,如果政府培育社会组织的目标是多层次、多维度的,即不仅追求社会组织的数量增长,而且更为关注社会组织系统能否形成完善的功能结构,寻求社会组织的健康可持续发展。在这种情况下,采取政府主导模式就会与目标形成紧张关系;而如果采取支持型社会组织主导的间接培育模式,向社会培育主体赋权赋能,将会有助于该地区突破发展瓶颈,实现结构合理、功能完善的社会组织发展目标。

其次,政府采用的培育模式,与该地区政府的自身特征和支持型社会组织的发展水平相关。政府采用政府主导的直接支持模式,对支持型社会组织等社会培育主体的发展水平要求较低,在该地区支持型社会组织本身较弱、仍需政府扶持培育的情形下,如果政府自身具有较为先进的培育理念,对社会组织的需求把握比较准确,该模式能够在一定程度上促进某一类型的社会组织发展。另一方面,政府采用赋权的间接支持模式,其前提是与政府合作的支持型社会组织发展较为成熟、内部治理结构完善、处于该地区社会组织网络核心位置;同时政府自身愿意赋权,也有能力赋权,政府与支持型社会组织之间具有良好的信任合作关系。在这种情形下,能够充分发挥政府的资源、政策优势,以及支持型社会组织的专业优势,实现社会组织发展的转型升级。

五、结论

近年来,我国社会组织的制度环境发生了重大变化,培育发展社会组织成为一项重要政策,但当前政府所采取的培育模式存在一定缺陷,不利于社会组织的健康、可持续发展。准确界定政府培育社会组织的模式和判断标准,提出分析比较不同培育模式效应差异的分析框架,对于准确定位政府在社会组织培育中的角色和作用,改进政府培育政策,提升政府培育社会组织的效应,意义重大。

国内外已有研究和实践探索表明,政府培育社会组织存在多种模式,主要可分为政府主导的直接支持模式与支持型社会组织主导的间接支持模式。本文提出一个新的分析框架,试图回答以下问题:政府应选用哪种培育模式,才能更为有效地促进社会组织的健康可持续发展?通过考察社会组织发展所需要的支持条件,分析比较不同培育模式中社会组织发展的效应差异,本文认为,与政府主导的直接支持模式相比,支持型社会组织主导的间接模式具有明显优势:在组织系统层面上,支持型社会组织主导的间接模式能够获得更多的资源支持,扩大社会组织的生态容量;社会组织的发展更为多元,公共服务供给模式更为多样化;专业化第三方机构更易在资源配置中发挥实际作用,使资源配置更为合理化。在组织个体层面上,支持型社会组织主导的间接支持模式在培育社会组织时,可以显著增强中小型社会组织的社会资本,知识和网络支持更为充分;能够提供针对性和更为有效的培育方案;能够促进社会组织的资源多样化,增强自主性;同时,支持型社会组织能够采取互动、策略性的方式与政府沟通,社会组织更易进行政策倡导,外部政策环境改善更为明显。各地应根据培育社会组织欲达成的目标,结合政府和社会组织的实际条件,选取恰当的模式。

本文从组织理论视角提出了一个比较政府培育中小型社会组织不同模式的分析框架,有助于厘清政府与社会在培育发展社会组织中的行为边界,为政府培育社会组织提供新的解决方案。为进一步检验分析框架的正确性,后续研究需要在控制其他影响社会组织培育效应的内外部因素的情况下,通过统计分析和多案例研究等实证研究方法来比较和检验两种培育模式的不同效应及作用机制,提出政府不同培育模式的适用范围和选择标准。


注释:

[1]俞可平:《中国公民社会:概念、分类与制度环境》,《中国社会科学》,2006年第1期。

[2]黄晓春:《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》,《社会学研究》,2017年第1期;栾晓峰:《社会内生型社会组织孵化器及其建构》,《中国行政管理》,2017年第3期。

[3]李友梅:《新时期加强社会组织建设研究》,第153155页,经济科学出版社,2016年版;黄晓勇:《中国社会组织报告(20162017)》,第36页,社会科学文献出版社,2017年版。

[4]栾晓峰:《社会内生型社会组织孵化器及其建构》,《中国行政管理》,2017年第3期。

[5]JingY.“Between Control and Empowerment Governmental Strategies towards the Development of the Non-profit Sector in China”Asian Studies ReviewVol.39No.42015TeetsJ. C.“The Evolution of Civil Society in Yunnan Province contending models of civil society management in China”,Journal of Contemporary ChinaVol.24No.912015;林闽钢、战建华:《社会组织的自主性和发展路径——基于国家能力视角的考察》,《治理研究》,2018年第1期。

[6]黄晓春、周黎安:《政府治理机制转型与社会组织发展》,《中国社会科学》,2017年第11期;李友梅:《新时期加强社会组织建设研究》,第139188页。

[7]莱斯特M.萨拉蒙:《政府工具:新治理指南》,第133页,北京大学出版社,2016年版;王世强:《政府培育社会组织政策工具的分类与选择》,《学习与实践》,2012年第12期。

[8]Estelle James,“The Nonprofit Sector in Comparative Perspective”,pp.397415In Powell1987,转引自莱斯特M.萨拉蒙:《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》,第282页,商务印书馆,2008年版。

[9]Lester M. SalamonS. Wojciech SokolowskiMegan A. Haddockand AssociatesExplaining Civil Society DevelopmentA Social Origins ApproachBaltimore Johns Hopkins University Press2017.

[10]莱斯特·M.萨拉蒙:《全球公民社会:非营利部门视界》,第24页,社会科学文献出版社,2007年版。

[11]SmithSteven Rathgeb,“Government Financing of Nonprofit Activity. In Nonprofits and Government Collaboration and Conflictedited by Elizabeth T. Boris and C. Eugene SteuerleWashingtonDC Urban Institute Press2006pp.219256.

[12]祝建兵:《中国支持型社会组织发展研究》,博士论文,南京师范大学,2016年;BrownL. D.& KalegaonkarA.,“ Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector”,Nonprofit and Voluntary Sector QuarterlyVol. 31No.22002

[13]莱斯特·M.萨拉蒙:《全球公民社会:非营利部门视界》。

[14]SheaJ.“Taking Nonprofit Intermediaries Seriously A Middle-Range Theory for Implementation Research”Public Administration ReviewVol. 71No.12011.

[15]White House Office of Faith-Based and Community InitiativesBreakthrough Performance Ten Emerging Practices of Leading Intermediaries2008.http//www.hhs.gov/ fbci/Tools%20&%20Resources/Pubs/breakthough.pdf2018818日。

[16]王浦劬、莱斯特M.萨拉蒙:《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》,第228页,北京大学出版社,2010年版。

[17]王浦劬、郝秋笛:《政府向社会力量购买公共服务发展研究:基于中英经验的分析》,第241页,北京大学出版社,2016年版;王名、李勇、黄浩明:《英国非营利组织》,第169页,社会科学文献出版社,2009年版。

[18]李培志:《规范增能与协同治理:推动建设“伙伴式”街道社区社会组织联合会》,《学习与探索》,2017年第12期;周俊、赵晓翠:《脱钩改革后行业协会商会的转型发展:模式与挑战——基于SA区的实证分析》,《治理研究》,2018年第4期;马庆钰、廖鸿:《中国社会组织发展战略》,第50页,社会科学文献出版社,2015年版。

[19]2017年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》,201727日,http//www.chinanpo.gov.cn/showsfxm.html2018820日。

[20]葛亮、朱力:《非制度性依赖:中国支持型社会组织与政府关系探索》,《学习与实践》,2012年第12期;秦洪源、付建军:《法团主义视角下地方政府培育社会组织的逻辑、过程和影响——以成都市W街道社会组织培育实践为例》,《社会主义研究》,2013年第6期。

[21]负责人访谈时明确表示:“人家不要的,人家觉得这个社会组织不起眼的,到我们这里来,我们要。”上海众谷公益青年发展中心“爱传递·再生电脑教室”项目、中国第一家线上线下慈善超市善淘网均在创立阶段得到该组织支持。访谈日期:20171028日。

[22]LecyJ. D.& SlykeD. M. Van.“Nonprofit Sector Growth and Density Testing Theories of Government Support”Journal of Public Administration Research and TheoryVol.23No.12012.

[23]KimY. H.& KimS. E.,“Testing an Economic Model of Nonprofit Growth Analyzing the Behaviors and Decisions of Nonprofit OrganizationsPrivate Donorsand Governments”,VoluntasVol. 27No.62016SuarezD. F.,“Collaboration and Professionalization The Contours of Public Sector Funding for Nonprofit Organizations”Journal of Public Administration Research and TheoryVol.21No.22011.

[24]MinznerA.KlermanJ. A.MarkovitzC. E.& FinkB.“The Impact of Capacity-Building Programs on Nonprofits A Random Assignment Evaluation”Nonprofit and Voluntary Sector QuarterlyVol.43No.32014GuoC.“When Government Becomes the Principal Philanthropist The Effects of Public Funding on Patterns of Nonprofit Governance”Public Administration ReviewVol.67No. 32007.

[25]MosleyJ. E.“Keeping the Lights On How Government Funding Concerns Drive the Advocacy Agendas of Nonprofit Homeless Service Providers”Journal of Public Administration Research and TheoryVol.22No.42012AnheierH.Nonprofit organizations TheorymanagementpolicyLondon Routledge2005.

[26]StoneM. M.HagerM.A. & Griffin J.J.“Organizational Characteristics and Funding Environments A Study of a Population of United Way-Affiliated Nonprofits”. Public Administration ReviewVol. 61No. 32001.

[27]SmithB. C.“The Sources and Uses of Funds for Community Development Financial Institutions The Role of the Nonprofit Intermediary”Nonprofit and Voluntary Sector QuarterlyVol. 37No.12008LiouY. T. & Stroh R. C.“Community development intermediary systems in the United States Originsevolutionand functions”Housing Policyvol. 9no.31998.

[28]安建增:《社会组织服务机构研究》,中国社会出版社,2017年版;祝建兵:《中国支持型社会组织发展研究》,博士论文,南京师范大学,2016年;葛亮、朱力:《非制度性依赖:中国支持型社会组织与政府关系探索》,《学习与实践》,2012年第12期。

[29]丁慧平、吕方:《社会组织培育模式的分类与比较——以三种类型的支持型社会组织为例》,廖鸿主编:《中国社会组织理论研究文集》,第251268页,中国社会出版社,2016年版;许小玲、马贵侠:《社会组织培育:动因、困境及前瞻》,《理论与改革》,2013年第5期。

[30]许小玲、马贵侠:《社会组织培育:动因、困境及前瞻》,《理论与改革》,2013年第5期;谭志福:《公益孵化器:正确的诊断与错误的药方——兼论地方政府在社会组织培育中的角色》,《中国行政管理》,2014年第8期。

[31]马庆钰、廖鸿:《中国社会组织发展战略》,第50页;祝建兵:《发达国家支持型社会组织发展的现状、特点及启示》,《广东行政学院学报》,2015年第2期。

[32]栾晓峰:《社会内生型社会组织孵化器及其建构》,《中国行政管理》,2017年第3期。

[33]参见安建增:《社会组织服务机构研究》,第922页。

[34]马庆钰、廖鸿:《中国社会组织发展战略》,第2030页。

[35]黄晓勇:《中国社会组织报告(20162017)》,第43页。

[36]参见HannanMichael T.and John FreemanOrganizational EcologyCambridgeMA Harvard University Press1989,转引自W·理查德·斯科特、杰拉尔德·F·戴维斯:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》,第279页,中国人民大学出版社,2011年版;斯科特、戴维斯:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》,第280页。

[37]斯科特、戴维斯:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》,第290页。

[38]AldrichHoward E.Organizations EvolvingThousand OaksCA Sage1999CampbellDonald T.,“Variation and Selective Retention in Socio-Cultural Evolution,”in General Systems Yearbook of the Society for General Systems Research16 6985Ann Arbor MI The Society1969b,转引自斯科特、戴维斯:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》,第282页。

[39]AldrichHoward E.and Martin RuefOrganizations Evolving2nd ed.),Thousand OaksCA Sage2006;斯科特、戴维斯:《组织理论:理性、自然与开放系统的视角》,第283页。

[40]QuinnR. E.& CameronK.“Organizational life cycles and shifting criteria of effectiveness Some preliminary evidence”Management ScienceVol.29No.11983AnderssonF. O.FaulkL.& StewartA. J.“Toward More Targeted Capacity Building Diagnosing Capacity Needs Across Organizational Life Stages”VoluntasVol. 27No.62016.

[41]杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R·萨兰基克:《组织的外部控制:对组织资源依赖的分析》,第2页,东方出版社,2006年版。