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共治式协商:跨村河流协商治理的内在机制研究——基于华北席村的形态调查

作者:杨 涛  责任编辑:网络部  信息来源:《山东社会科学》2019年第1期  发布时间:2019-03-18  浏览次数: 8163

【摘 要】基层治水是构成水利治理的重要部分,在对传统时期华北席村三庄河跨村治理的调查中发现,村落内部及村落间的农户通过建立有效的协商机制,能够成功规避村落用水过程中的冲突,以实现跨村河流的有序利用。跨村共治式协商治水建立在熟人社会所构建的人情关系网络之下,村内及村落间用水农户本着平等、公平、互信的原则进行有效协商,在相互退让与妥协中达成共识,形成符合各方利益的制度设计,共同维护流域村落合理的用水秩序。基于历史的延续性,跨村河流的协商式治理机制可为探索当前流域治理提供有益的思路和指引。

【关键词】共治式协商;跨村流域治理;“河长制;共建共治共享


大禹治水的古老传说,到李冰主持修筑都江堰成就了天府之国的美誉,从世纪性的三峡水利工程调蓄发电,再到现如今在全国范围内推行的流域治理的河长制,不难发现,治水一直以来都是中国国家治理的一项重要内容,同时也是学界一个历久弥新的研究议题。正因如此,产生了一系列因研究东方社会治水而得出的重要论断。诸如马克思在1853年所著的《不列颠在印度的统治》一文中明确谈到,东方社会的气候和土地条件使利用水渠和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础;在西方,修建水利工程的要求可以通过私人企业结成自愿联合的方式得以实现,“但是在东方,由于文明程度太低,幅员太大,不能产生自愿的联合,因而需要中央集权的政府进行干预[1]。以及后来将马克思上述论述发挥为东方是一个治水社会的魏特夫,并由此提出了颇具争议的东方专制主义概念。那么,事实真的像先入为主的西方理论家说的那样吗?在国家权力介入较少的传统中国,农民可否通过有效的协商实现跨村落的流域治理?又是怎样的机制让这种协商得以实现?本研究以一个华北半干旱区村落协商治水为案例,探讨在水资源相对稀缺的情况下,村民如何通过协商的方式实现流域的有效治理,以期丰富传统基层社会治水的多样性,并为当下的流域治理提供借鉴。

一、问题的提出:国家治水论与基层治水论

传统中国治水问题一直以来都是政治学、历史学等学科研究的重要议题,并且产出了大量的研究成果。目前学界主要形成了两种思考路径和基本观点:一是国家治水论,即专制权力主导下的国家治水;二是基层治水论,即基层社会依托宗族、水利组织以及乡绅等传统权威开展的治水。

(一)国家治水论

关于国家治水的相关研究将视角主要聚焦于国家,认为传统时期治水是自上而下依靠官僚组织实现的治理路径,其治理的重点在于对大江大河的治理,包括河道以及湖泊的疏浚、灌溉、防洪等,以及确定水权分配的原则、灌溉纠纷的介入与调解等。与马克思主义经典作家一样,马克斯·韦伯也注意到中国的农业是一种灌溉农业,这样,治水的需要就可能促进一种中央集权的政治制度。韦伯认为,治水农业的存在是东方与西方最重要的区别之一,是东方国家出现官僚阶级的重要原因。在其所著的《世界经济通史》中写到:在埃及、西亚、印度和中国的文化演进中,灌溉是具有关键性的问题。治水问题决定了官僚阶级的存在、依附阶级的强制性劳役以及从属阶级对帝王的官僚集团的职能的依附。”[2]不过,韦伯对治水的强调远未达到当代学者魏特夫的程度,魏特夫意图在灌溉农业与东方专制主义之间建立直接的联系,由此提出了颇具争议的东方专制主义论断,其核心观点是:东方社会和西方社会是两个截然不同的社会形态,东方社会的形成和发展同治水密不可分,伴随水利工程的大规模修建以及对这些工程有效的管理,必须要建立一个遍及全国或者至少及于全国人口重要中心的组织,由此产生了专制君主、东方专制主义。[3]也正是因魏特夫的东方专制主义,产生了传统中国社会是治水社会的提法。

(二)基层治水论

魏特夫的东方专制主义以及国家治水理论产生了深刻的影响,但是也遭到了学界的诸多非议和批评,由此也将治水研究的视角从国家引入基层社会,更多的学者开始采取自下而上的分析路径从基层社会关注治水问题,进而有了基层治水论这样的提法。自下而上基层治水的研究主要围绕三个方面展开:其一,基于宗族组织开展的基层治水;其二,基层水利组织、水会为主导的官督民办形式的基层治水;三是乡绅主导下的基层治水。

有关宗族组织所开展的治水的研究认为,宗族社会环境之下,宗族组织凭借其强大的实力修建服务于宗族的水利工程,依靠宗族组织、宗族的礼法规则以及族长等祖宗社会的权威对宗族水利进行有序的治理。弗里德曼在《中国东南的宗族组织》中采用结构-功能的分析视角,对华南宗族的结构和功能作了深入的探讨,他认为宗族产生和存在的一个重要的变量就是水稻栽种需要水利的灌溉”[4]。围绕这个领域的研究多集中于宗族组织治水的机制、规则等方面,对此做专门研究的学者并不多,更多是基于宗族研究所获得的有限成果。

关于第二类官督民办的治水模式最直观的表现是依托基层水利组织、水会开展的治水,这类基层治水形式最早被日本学者用水利共同体一词来概括。日本学界对于中国水利的研究比较早,“水利共同体成为日本学界研究中国水利史运用的一个重要概念。最早也是围绕魏特夫的论点展开,并以此拓展而来有关明清水利共同体的争论,争论的焦点主要围绕中国是否存在水利共同体展开。日本学者森田明出版的《清代水利史研究》一书指出了水利共同体的组织形式、制度架构、运行规则等,土地、夫役、水权、经费构成了水利共同体的组织构件[5]。国内学者围绕共同体治水也进行了较为深入的研究,其中行龙在山西水利社会研究中,对山西的水利组织水会进行了考察,借助各类历史文献档案以及明清时期水案以及碑文,对于明清山西水利组织的运作进行了细致的梳理,并明确提出了以水利为中心的研究观点,他指出:如果我们把以水利为中心的区域性社会关系再扩展开来。它与区域社会政治、经济、军事、文化、法律、宗教、社会生活、社会习俗、社会惯习等等都有直接或间接的关系”[6]

第三类是乡绅主导的基层治水研究,这类研究旨在突出传统乡土社会内生权威在水利灌溉等事务中发挥的作用。这类研究往往有一个重要的前提假设,认为传统时期国家政权只到县一级,县以下的乡土社会、村落中的诸多公共事务主要依靠乡绅、绅士等传统权威来组织和维持。学者张仲礼在《中国绅士:关于其在十九世纪中国社会中的作用的研究》一书中这样写到:开河筑堤和兴修水利等公共工程中,活动极为频繁”[7];萧公权则指出:沟渠整修、灌溉等村庄活动,一般是由乡绅发起或主持的,因而是全村适用的,即使大多数村民都没有主动参加”[8],而有乡绅主导的基层治水往往也会通过搭建治水平台来得以实现。

综上所述,学界关于治水问题的研究一直以来都在不断地深入和拓展,可以说魏特夫的治水理论成为治水研究的一个原点,同时也是一个可以提问和对话的靶点。以此为靶点,学界不但梳理了魏特夫治水理论的意识形态实质,也将研究的视角从庙堂引入乡土社会。关于国家治水的研究已经颇为成熟,取得了丰富的理论成果,并逐步形成了一定的共识。而围绕基层治水的研究主要呈现以下几个特点:第一,研究的视角和路径虽然回归到基层社会,关注基层治水,但不论是宗族治水、共同体治水,抑或由乡绅主导的治水都没有跳出“官督民办模式的束缚,都在强调族长”“会长以及绅士老爷传统权威的作用,缺乏对基层治水重要参与者——农民进行深入考察。第二,多数研究以文献为主,缺乏基于调查材料的实证性研究,对于基层社会如何治水,其治理的内在机制缺乏深入的分析,因此容易造成研究视角的单一和局限,很难将基层治水的多样性以及民众参与协商的机制展现出来。

笔者基于对传统时期华北席村用水形态的调查发现,作为水资源相对稀缺的席村,在对有限的河流水资源的治理过程中,同样没有跳出河水会以及村落乡绅参与的基层治水模式,但是上述内容并不是本研究的重点。本研究将集中就跨村落协商治水的机制,即村落内的受众性协商、村落之间的威权性协商进行深度考察,尝试性地提出共治式协商这一基层治水的分析视角,以期将基层治水研究的视角进一步丰富和拓展。

二、治水实践:协商治水的有效实施

山西省新绛县席村,一个典型的水资源稀缺型的华北农耕村落。据《新绛县志》(2015年版)记载,新绛县降水季节分配不均,从有气象记录以来,新绛县年际降水变化较大,全年降水日数为76天,年平均降水400多毫米,且多集中在夏季,属于相对缺水地区,水资源对于这个农耕型村庄显得弥足珍贵。然而,在这样相对干旱的环境下,席村村东终年流淌着一条发源于城南二十华里由泉水汇集形成的河流,因该河流经包含席村在内的三个村庄,故当地人称之为三庄河。三庄河成为流经三个村落的重要灌溉水源,也成为本文跨村落协商治水的研究对象。

在具体就共治式协商治水实践深入探讨之前,本文首先对协商一词做出界定。协商,意指共同商量以便取得一致意见。这里笔者比较赞同和认可何包钢在其论著中关于协商一次的界定,他指出:为了对中国的协商政治进行理论重构,我们需要将协商宽泛地界定为‘日常交流’,它涵盖了包括古代的协商在内的所有形式的协商……只有将协商界定为日常交流,或者定义为一种以说服为基础的言说,我们就能开阔视野,把握丰富多彩和错综复杂的协商世界。”[9]由此,接下来行文所论及的基层协商治水中的协商更多倾向于一种交流式的说服与互动,旨在不牺牲村民个人或村落用水利益的情况下相互做出的退让与妥协。从三庄河协商式治理的具体实践来看,大致分为两个部分:第一部分是村落内部的协商,另一类则是村落间的协商。

(一)村落内受众性协商

协商治水发端于村落内部,通常由受众农户发起,因此这里将村落内的协商称为受众性协商。村落中能用到三庄河水灌溉的农户是最为关注用水问题的一群人,村落间以及本村因水而起的各类冲突,会成为用水农户日常交流和讨论的主要议题。交流中不仅会围绕用水和水事冲突本身发表各自的观点,同时会尝试性地商讨解决问题的办法,在这个过程中不同的农户往往会提出不同的利益诉求,过程不免会发生争执,但是参与协商的农户已经能够清楚地认识冲突和争执并不能解决问题,在权衡利益并不严重受损的前提下,必要的退让才是达成共识的关键。在这个过程中,用水农户中比较有地位、明事理并且受人尊敬的农户往往会成为达成协商共识的助推者,同时也成为制度设计的主要参与者和维护者。

通过深度的田野调查,席村村落受众农户围绕三庄河的用水问题进行日常交流式的协商互动,形成了关于席村内部河流受众农户的用水制度:其一,村庄内部用水应当遵循由近及远的用水次序;其二,村落内要秉承共修共享的原则,即所有受众农户都要参与到河流引水干渠和支渠的修建和维护任务中,采取均摊的原则;其三,通过协商的方式产生村落用水制度维护的团体或个人,在席村成立了由用水农户组成的水会,并选定了相应的会长,由上文提到的明理且受人尊重的农户担任。在以上三条制度的规制之下,村落内部的用水问题基本得到了解决,但村落间如何协调才是关键所在。

(二)村落间威权性协商

围绕本村落内部存在的用水以及治水难题所进行的受众性协商,仅仅是案例中跨村落治水的开端,也仅能解决出现在村落内部的用水问题,对于较为突出的村落间发生的冲突并不能产生任何作用,这需要通过村落之间的协商而非暴力的方式进行解决。而围绕村落之间如何用水进行的协商并不能完全采取村落内部日常交流的方式进行,原因在于各村所处的位置不同,每个村子的利益诉求也都不同,位于上游的蒲城村农户绝不会答应处于下游的席村优先用水。一旦将所有的受众置于一个空间进行协商,必然是公说公有理,婆说婆有理,最终又从协商变为争吵,甚至最终走向更为激烈的冲突。而村落受众性协商所产生的水会及水会权威,在村落间协商中将成为重要的协商主体,因为这些组织或个人被受众赋予一定的权力,因此笔者将村落间的协商称为威权性协商

虽不能像村落内日常交流式的协商,但威权性协商同样可以被理解为一种交流,一种以说服为目的的博弈式的交流过程。蒲城、李村、席村三个村庄围绕三庄河的用水问题,由三个村水会的主要负责人及部分水会成员围绕用水冲突进行协商,在平衡三个村用水利益的基础上,形成了村落间的用水规则:其一,各村水会设闸,水闸由各村的水会负责,三个村落依流经顺序集中用水。其二,划定各村灌溉耕地,根据灌溉耕地数量确定灌溉天数,以做到有限水资源的最大化利用,避免水资源的浪费。其三,用水期间,三个村落相互监督,一村设闸引水,其他两村负责监督,其间如发现有偷水、破坏闸口、水渠等不当行为,村落可就如何惩罚再次启动威权协商机制,进行相关惩罚。其四,采取利益共享,风险共担的原则,一旦发生较为严重的旱情,河水流量减少时,三个村落可以就是否继续截流灌溉进行协商,并达成共识机制。据席村老人介绍,过去一旦发生旱灾,村落便不再设闸引水灌溉,会优先考虑人畜的饮水问题。

三、跨村协商治水的治理框架及内在机制

基于传统时期华北三个村落跨村共治式协商治水不难发现,跨村落协商治水主要由村落内部的受众性协商与村落之间的威权性协商所构成,两类协商形成常态化用水机制,并就非常态事件做出共识性的处置。根据跨村用水的特点以及各类水事活动的发展过程,笔者建立了一个跨村协商治水框架,如图1所示。



该治理框架的目标是形成跨村治水有效的制度设计,实现三庄河的有序治理,满足村落受众农户的用水需求,避免因用水而产生各类跨村落的水事冲突,保证地区的长期稳定。而治理方式是将跨村水事冲突的相关利益主体纳入协商的范围,采取村落内部受众协商、村落外部威权协商的两级协商方式,来实现有序的制度设计,并通过建立有效的约束机制来维护制度的实施。各层次的协商力图形成各方所接受的河流用水治水协作机制,以便开展协作治理的行动。这一治理框架的核心内容主要是由村落内外两个层次的协商机制和跨村协作治水制度设计与维护所构成。

村内村外两个层次的协商机制落脚点在于跨村水事冲突协商的程序和决策方面。从村落内部层面的受众性协商来看,它要求利益相关方的平等参与、互相说服、互相妥协和让步。以建立各利益主体比较容易共同接纳和认可的规约。在这个过程中,被农户所普遍接受的乡村惯习成为重要的协商依据。例如村内引水设施整修的均摊原则、用水灌溉的由近及远的原则等,这些都属于农民长期以来乐于接受的规矩,而协商的过程恰恰就是将这些原则清晰化、制度化、规范化,使村落用水农户对此接受的过程,同时也是收益农户相互妥协与退让的过程。村落外部的威权性协商是基于第一阶段村落内部协商后所进行的进一步扩大范围的治理程序,其关键的协商机制在于赋权,所谓赋权就是治水平台的搭建抑或是治水权威的产生。不管是水会组织还是治水权威,均来自用水农户,同时也是经过用水农户的协商推举而来,是用水农户真实意愿的表达,有效地杜绝了农户被动参与或强制性参与时产生的抵触、不满等负面效果。威权性协商的关键在于受益村落围绕治水制度设计所进行的博弈,正如亚里士多德所言:凡是属于最多人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们只关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”[10]。此番论述对于村落也是如此,在村落内部通过协商建立良好秩序之后,威权性协商的目的都是尽量使本村的利益最大化,而能够协商成功的关键在于村落之间在利益分配上的平衡机制,各村会在满足本村基本用水需求的基础上做出妥协与让步,以规避可能发生的用水冲突。

作为该框架的另一项核心内容,协商治水所产生的制度设计主要由常态化和非常态两类的用水和管水制度所构成,两类制度设计均诞生于跨村落协商,而制度的维护则需要一定的条件。熟人社会成为产生新的制度设计并使其得以维护的重要条件,它为农户之间以及村落之间的协商提供了良好的社会环境。正如费孝通在《乡土中国》中讲到的:这是一个‘熟悉’的社会,没有陌生人的社会[11],一个简单的熟悉其实包含着诸多人际关系与人情网络,恰恰是这样的熟悉和了解,为农户之间的互信、协商、合作奠定了基础。或许有人会对村与村的这种熟识关系产生质疑,其实大可不必,传统时期,邻近的村落受地缘关系、信缘关系以及市场圈、婚姻圈的影响同样是一个拥有互信基础的熟人社会,因此跨村的协商同样受益于熟人社会这样良好的外部条件。当然,熟人社会仅仅是制度设计与维护的一个重要外部环境,基于村落内部协商而产生的权威也是制度维护的重要因素,用明恩傅在《中国乡村生活》的内容讲,他们被称为乡村头面人物,他们由用水农户相互商讨产生,他们承担着对制度维护的重任,同时肩负着平衡村落利益,协调村落矛盾的重要工作,是跨村协商治水中不可或缺的重要角色。

四、结论与讨论

基于对传统时期席村参与跨村落共治式协商治水的形态考察,协商治水在解决跨村治水问题上所呈现的优势通过笔者的分析或许并不能全方位的呈现,为了更好地将共治式协商治水的优势加以呈现,这里从治理主体、治理对象、治理手段、治理路径、农民参与程度、是否属民主治理范畴等多个维度对传统时期国家治水、宗族治水、官督民办治水、共治式治水进行比较。表1具体呈现了各维度的差异。




从表1中不难发现,对于大江大河的治理,势必要依靠国家的力量才能实现,对于普通民众而言是不可能完成的治理任务。而围绕基层河流、湖泊、堰塘等小水利的基层治水方式不难看出,宗族开展的治水仅限于宗族共同体开展,虽然依靠宗族的权威和实力可以有效治水,但其治理方式并不具有推而广之的适用性。而政府督导下组建水会等共同体的治水模式,虽然也能达到治水的效果,但官方督导下的治水路径并非能够达到水资源利用的最大化,原因在于官方督导下的治水仍不能摆脱相对刚性的规定,其目的主要是为了地区用水秩序的稳定,并不会考虑水资源的利用率。而本文所关注的共治式协商治水则不同,村内与村外的两级协商,真正意义上将用水农户纳入治理的重要环节之中,利用传统乡土社会的人情关系、习惯法则,借助于用水农户推举出的权威展开协商,在尽量满足各方利益的前提下,协商各方作出合理的退让以实现相互合作,共同实现跨村落流域的良好治理,真正做到了共建共治共享的共治式协商治水。

同时,基于对传统社会时期席村跨村落治水实践的考察,一方面可以借助传统中国协商治水的案例对魏氏治水产生专制的论断做出回应,国家在对大江大河的治理过程中不可避免地要借助其强权的确是不争的事实,但魏氏一概而论的观点显然是缺乏事实的经验论断。殊不知,基于深度的田野调查发现,基层社会河流的治理完全是用水农户自发通过协商实现的,并无所谓的专制。另一方面通过这一基层共治式协商治水案例的呈现,以期将基层治水的研究视角进一步丰富和拓展,改变以往研究视角的局限,将参与治水的农户置于研究之中,通过对民众参与河流治理的考察来发掘隐藏于乡土中国中的治理智慧。

基于历史的延续性,传统时期跨村落协商治水的智慧在当下并非一无是处,共治式协商治水中所蕴含的“谁受益、谁参与、谁治理的治理理念恰好同现如今提倡的共建共治共享创新社会治理理念不谋而合。党的十九大报告指出:打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理机制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[12]水治理作为生态文明建设、生态环境治理的一项重要内容必然也要贯彻和执行共建共治共享的社会治理理念。笔者认为文章所呈现的跨村协商治水的成功经验所蕴含的治理智慧对当前国家所推行的流域治理的河长制有以下几点值得参考的启示:

第一,在设置河长之外,河长制可以广泛吸纳特定河流的相关利益群体,达成政府与民间的合作,变单纯的行政包干制为政社合作制。河长制存在过度依赖行政资源的弊端。行政资源是有限的,对一个行政任务投入过多的行政资源是对其他行政任务的不公。特别是水环境整治需要投入大量资金,突如其来的财政负担必然会妨碍行政机关实现其他行政任务的能力。水环境整治是一个复杂的系统工程,涉及政府、市场(企业)、公众等责任主体,治理的手段也是多样化的[13]。借鉴传统协商治水的治理经验,设置奖励和惩罚机制来吸纳特定河流的相关利益群体,风险共担,加强相关利益群体的互相监督,政府在其中负责技术监督,指导民间各行为主体达成合作,变单纯的行政包干制为政社合作制,真正做到流域沿线不同主体共饮一江水,共治一条河

第二,在河长制的基础上成立由河长领导的村庄用水协会或社会组织,增强村民的组织化程度,合理有序地完成河流常规维护的任务。党的十九大报告五次提到社会组织,报告要求社会组织在新时代有新作为,发挥社会组织在社会治理特别是包括环境保护在内的公益性事业发展中的独特优势和积极作用。马克思曾言小农社会的结构如同一袋袋马铃薯,意指农民之间的社会关联极弱。但在传统时代,由于熟人社会所形成的关系网络,小农依然可以被良好地组织起来,解决公共参与问题。随着现代化进程,农民个体化加快,原有的社会关联去魅,世俗化关系往往主导人们之间的合作。公共水资源的合作利用和保护,需要人们以组织化的形态参与,只有这样才能克服交易成本。现代水会组织可以借鉴传统水会组织的会员制度,共享共担机制转化为现代契约机制,以组织化形式嵌入河长制,成为行政的辅助之手


注释:

[1]《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1995年版,第762页。

[2]马克斯·韦伯:《世界经济通史》,姚曾译,上海译文出版社1981年版,第272页。

[3]魏特夫:《东方专制主义》,徐式谷、奚瑞森、邹如山译,中国社会科学出版社1989年版。

[4]弗里德曼:《中国东南的宗族组织》,刘晓春译,上海人民出版社2000年版。

[5]森田明:《清代水利史研究》,郑梁生译,台北“国立”编译馆1996年版,第346385页。

[6]行龙:《从治水社会到水利社会》,《读书》2005年第8期。

[7]张仲礼:《中国绅士:关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》,上海社会科学院出版社2001年版,第59页。

[8]萧公权:《中国乡村——论19世纪的帝国控制》,联经出版事业股份公司2014年版,第367页。

[9]何包钢:《儒式协商:中国威权性协商的源与流》,《政治思想史》2013年第4期。

[10]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第48页。

[11]费孝通:《乡土中国》,人民出版社2008年版,第6页。

[12]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》20171028日。

[13]朱卫彬:《河长制”在水环境治理中的效用探析》,《江苏水利》2013年第10期。