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自治下沉:以“小集体”破解能力瓶颈难题——基于广东省清远市“村民自治重心下沉”的调查与思考

作者:张绍杰 朱露  责任编辑:中农网  信息来源:  发布时间:2019-04-26  浏览次数: 441

2014年、2015年和2016年连续三年中央“一号文件”都指出,可以开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治。长期以来,在规模大、人口多、利益杂的行政村开展村民自治,村民往往一盘散沙,自治能力难以适应村民自治的需要,使村民自治面临能力瓶颈难题。对此,广东省清远市从调整村民自治规模着手,探索出一条“小集体,大自治”的治理提升新路径,即以自然村为基本单元,借力自然村文化、地域、血缘、利益等纽带,凝聚和发挥村民集体精神,赋予自然村以参与能力、管理能力和服务能力,以此在“小集体”内激活村民自治,让自治落地生根。

一、大而难治:大集体下的自治能力瓶颈

长期以来在行政村层面开展村民自治,面临着村委组织难、利益协调难、民众参与难三大困境,使村民自治难以有效运转。

(一)村委实力寡,组织能力难激活

在行政村范围内设置村委会作为自治组织,囿于多种现实因素,村委会难以组织村民进行自治。一是“二权分离”,无力组织。产权与治权的分离导致村委“有心无力”,清远市90%以上农村集体土地和集体资产掌握在自然村或村小组,行政村难以有效利用集体土地和资产发展集体经济。二是“千线一针”,无暇组织。行政村作为国家的基层组织单位,仅法律赋予其的行政职能多达100多项,导致村委会陷于繁忙的行政事务中。三是“民心不向”,无法组织。以行政村为单元开展自治,村民对村干部存在抵触心理,“干部一进村,村民便认为又来收钱了”,村民不认可、不信任干部,导致不配合、不参与。

(二)利益关系杂,协调能力难配合

行政村范围内利益复杂,难以进行有效协调,统一自治。一方面利益差异,村组纠纷多。各个村小组之间利益存在差异性,难以形成有机共同体。如小湾村下属4个自然村落为曾氏宗族后裔四大房支,但因相互械斗、争夺山林等原因难以共同合作。另一方面土地零散,村民冲突多。由于土地零散细碎,村民在耕种过程中细小冲突不断,如叶屋村户均有11块耕地,种菜户打农药便会影响临近养蚕户,伴随土地分布问题而来的耕作问题频发。

(三)治理规模大,参与能力难培育

多组合并而来的行政村村民对“大村”事务往往缺少关注度,无心参与自治。一是面孔生,参与缺合力。行政村范围较大且自然村间山林阻隔,各个自然村内部村民彼此生疏,难以开展合作,如曾经新城村村民“各家自扫门前雪,修水利等公共事务无人问津”。二是信任缺,参与无根基。如萤火村村支书李锦都介绍,“之前村两委曾想在叶屋自然村修条路,劝村民让一些地。但村民认为村干部是借搞建设机会贪污,因此不了了之。”三是效力弱,参与少热情。如萤火村村干部表示,“由于范围过大,许多群众并不认识候选人,且认为投票投意义不大,民主选举的民主性大打折扣。”

二、小而能治:以小集体弥缺自治能力短板

“自治重心”从行政村下沉到自然村,村庄内部传统自治资源得以充分挖掘,促进村庄自治真正落地运转。

(一)传统延续,赋自治以内力

清远市较多农村有着自治的传统与基因,重心下沉挖掘传统纽带,激活了自治内力。第一,同宗族,以“血缘”为纽带思想聚。如九陂镇王屋村全村共160人,均为王氏宗族族人,历史上就形成了宗族自治传统。第二,共信仰,以“信缘”为基础观念合。佛洞村有“佛景庙”和“大王庙”等庙宇,长期以来村民围绕庙宇信仰开展有丰富的自治活动,自治重心下沉则充分挖掘了该村的信仰传统。第三,近地域,以“地缘”为根基行动齐。如连州市佛洞村有17个姓氏、400余人,该自然村村民进出村庄需要跨越两条河流。1983年开始,近二十位村民自发成立志愿服务队,负责道路和桥梁的修建与维护。

(二)规模合适,赋自治以活力

村委会规模的缩小,促进自治单元走向合理化,激发自治活力。一是小范围商议,村民“动起来”。石角镇中华里村在筹办村集体企业时,得益于村委会规模缩小,村委会和理事会能够多次召开村民家长会进行商议,村民参与村庄自治的积极性也更高。二是短距离传达,村民“连起来”。村庄规模变小意味人口更少,村民建议的传达距离缩小、效率提高。熊屋村将村庄公共事务张贴在村庄显眼处,村民有意见可直接向村中干部提议,方便快捷。三是微利益关联,村民“聚起来”。佛冈县大田村一位村干部表示,“之所以放弃外地的工作回乡,主要就是为了把村庄搞好,让子孙后代有一个共同体的良好环境。”

(三)发展牵引,赋自治以动力

村庄的持续发展是激励村民参与自治的一大动力。其一,村民增收,动力足。新城村村民在村委会的带领下进行土地整合,实现农民人均年收入从不到5000元到如今超过10000元的转变,村民收入增加后参与自治更有动力。其二,集体发展,实力强。自治重心下沉后村委会能有效协调村民发展集体经济。如新城村2015年集体收入中仅山林一项便有20万元,而改革之前该村集体经济收入仅2000元。其三,村庄改善,容貌美。村庄集体经济的壮大,为村庄建设提供资金支持。熊屋自然村在村委会的带领下集体自发修建凉亭2座,铺好500米的环山鹅卵石道路,建好村内文化室、篮球场等设施,使村民有了休闲娱乐的场地。

三、赋能于村:以能力提升激活自治潜力

清远市“自治重心下沉”,有效激活了村民参与村庄建设的积极性,提升了村民参与能力、管理能力及服务能力。

(一)参与能力提升,构筑自治基石

“小集体”范围内村民对村庄事务参与更加积极,参与能力逐步提高。一是平台由无到有,村民“能参与”。清远市推行自治重心下沉过程中,通过在自然村设立党支部、村民委员会、经济合作社三大组织,使自然村从小组长“一人干”变为“三驾马车拉”。二是态度由冷到热,村民“想参与”。大量乡贤认为,“以前我们想回来都没有站脚的地方,现在都愿意回来奉献一点,都是给自己和自己的叔侄亲戚做事。”三是方式由少到多,村民“会参与”。如石角镇中华里村通过建立“中华里大家庭”微信交流平台,每户都有代表加入微信群,实现“线上”加“线下”的多种组合参与方式。

(二)管理能力提高,助推自治生长

自治重心下沉以后村民能管理、会管理、管得好,管理能力大大提高。一是村庄发展“会规划”。“自治重心下沉”让村民更具主动性,积极为村庄发展出谋划策。如连州市熊屋村成立村民委员会后,根据本村特色发展旅游业,已建成7家旅馆和一家大型农家乐。二是村民矛盾“能协调”。畔水村因为房屋修建、田地种植等问题,邻里间有较多矛盾。村内设立村民委员会后,通过开展土地整合与调整,成立种养殖合作社,原有矛盾摩擦逐渐淡化。三是重大事务“善决策”。自治重心下沉后让更多“能人”回乡担任村干部。如王屋村通过选举返乡大学生担任村主任,借助其文化优势,有效凝聚村民发展信心。

(三)服务能力增强,深化自治实践

“自治重心下沉”让农民成为自治主体,农民自我服务能力提高,自治行为不断深化。其一,服务主体多样化。在自然村设立专业合作社等组织,能够有效链接外部市场主体,引入市场服务。如中华里村通过对接深圳市一家企业,带领村民找到种植红薯、红葱头的产业化道路。其二,服务范围拓展化。在“小集体”中村民享受到更全面、更贴心的服务,如畔水村成立了农业发展服务公司,为村民提供农产品加工等经济服务。其三,服务方式内生化。如佛洞村组织村民自筹资金2万元,将村庄2米的窄路加宽至5米,原本依靠政府才能办的事,现在村民自己解决了。

四、单元下沉:激活村民自治能力的经验启迪

(一)合理单元是激活自治能力的重要条件

村民自治是村民依法办理自己事情,维护自身合法权益的重要形式,是一项植根于群众实践中的制度和活动。因此,村民的自治能力直接影响着村民自治的成效。当前以行政村为基本单元开展村民自治,由于地域规模和人口规模过大,村民之间互不熟悉,利益互不相同,导致村民难以有效组织起来开展自治活动。清远市从调整村民自治规模着手,以自然村为基本单元成立村民委员会,以此让村民自治基本单元匹配农民自治能力的实际,促进了村民自治的有效落地。可见,合理的单元是激活村民自我管理与自我服务能力的重要条件。

(二)自治能力提升是村民自治的基础要求

村民自治是我国基层群众进行自我管理、自我教育、自我服务的重要形式,要求村民具备一定的自治能力。长期以来,由于村民自治机制不健全,导致农民合作能力、参与能力不足,村民自治陷入空转。清远市在探索村民自治有效实现形式过程中,其核心就是将村民自治重心下沉,以此借助自然村的地域相近、规模适度、利益相关、文化相连等因素,让村民能更有效组织起来,能容易达成合作行为。可见,通过村民自治单元调整以提升村民自治能力,是实现村民自治落地生根的有效路径之一。

(三)自治能力培育需政府转变治理理念

村民自治的有效开展,既要以村民为主体,也要加强政府引领。只有将村民有效自治与政府高效服务有机衔接,才能保证农村的持续发展。清远在深化农村改革的过程中,政府主要是在政策上予以引导、在资源上予以整合、在考评上给予奖促,发挥了政府宏观引领的作用。同时,赋予农民更多的自主空间,将具体操作留给村民,让村民自我管理、自我服务。可见,增强村民自治的能力,需要政府转变政策供给方式,既要避免包办,也要避免甩手不干。

(四)基层有效治理需赋予基层弹性空间

党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,这不仅要更新国家制度的顶层设计,同时要增强基层社会治理弹性。从世界普遍规律来看,社会区域特性的复杂性决定了基层社会治理的丰富性。因此,深入推进农村改革,需为地方探索留有空间,遵循实事求是规律,鼓励各地因地制宜、大胆创新。如清远市结合华南宗族村落特性,挖掘传统历史基因,以人们世代聚居的自然村为单元,找回了村民心中认可的“小集体”,从而让村民自治得以真正落地。