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日本粮食安全保障策略的演进及启示

作者:王学君 周沁楠  责任编辑:于佳佳  信息来源:《现代日本经济》2018年第4期  发布时间:2019-05-15  浏览次数: 840

【摘 要】地狭人稠的日本历来高度重视粮食安全问题。粮食安全保障策略与国内支农政策和农业发展计划均密切相关,是历届日本政府优先考虑的工作之一。纵观日本粮食安全保障策略的演进,可见:首先,日本根据发展阶段适时调整粮食安全保障策略的总体思路;其次,日本转化思路从高度重视自给率转向注重提升潜在生产能力,转换策略适时调整海外农业投资战略与布局,审时度势发挥自身优势提升农业国际竞争力。以上日本经验值得现阶段中国参考借鉴。

【关键词】日本农业;粮食安全;粮食自给率;粮食自给力;海外农业投资


引言

日本因为地狭人稠、农业资源有限以及劳动力成本高等现实因素制约,在开放的市场条件下维持国内粮食高水平自给是非常困难的。二战后,随着经济发展,国民膳食结构改变,农产品贸易自由化程度加深,日本的粮食自给率总体上呈现下降趋势,近年来以热量计算的日本综合粮食自给率更是一直徘徊在40%左右1。粮食自给率虽并不直接等同于粮食安全,但较低的粮食自给率使得日本政府和国民对于粮食安全一直抱有危机意识。如何协调经济发展与粮食安全的关系,保障粮食安全是历届日本政府优先考虑的一项工作。而这其中最为重要的就是确定怎样的粮食安全保障策略。粮食安全保障策略的选择与其国内农业支持政策和农业发展计划均密切相关。从长期来看,日本粮食安全保障策略的突出特点是其动态性和阶段性,即日本粮食安全保障策略不是一成不变的,而是随着经济发展阶段和外部环境的变化而不断调整的。也正是因为日本粮食安全保障策略的合理选择,日本粮食自给率在世界主要经济体中虽然是最低的,但日本粮食安全指数却位列前茅。2017年,《经济学人》杂志发布的《全球粮食安全指数报告》显示,日本在113个参与统计国家中排名第18位,远高于中国的第45位。

长期以来,中国粮食安全保障策略的核心是维持中国粮食高产量和高自给率,由此农产品市场调控和农业支持政策均指向这一目标。这种做法在相当长一段时期内为保障国内粮食生产供应和国家粮食安全发挥了巨大的作用,但也引发了资源负荷超载、生态环境恶化、财政负担加重等一系列严峻的问题[1]。如何转变传统粮食安全保障策略,使其符合经济社会发展需求,是现阶段中国农业供给侧改革过程中亟待解决的一个课题。尽管中日两国农业发展阶段、农业政策体系有诸多不同,但两国农业资源禀赋、饮食文化等方面存在相似之处,日本保障粮食安全策略选择及其政策实践对于中国具有较大的借鉴意义和参考价值。因此,本研究首先回顾日本二战后不同经济发展阶段粮食安全保障策略的确立背景、目标指向以及实施措施,然后介绍现阶段日本农业发展的内外部环境变化、粮食安全保障策略的特征趋势以及相应的农业政策措施,在此基础上总结日本经验及对中国的启示。

一、战后日本粮食安全保障策略的演变

二战结束后,日本粮食安全保障策略随着经济发展和外部环境变化经历了不断调整适应的过程,呈现出阶段性的特征。日本粮食安全保障策略大致可以划分为战后恢复期、工业化时期以及国际化时期3个阶段,各阶段分别呈现出重视国内粮食自给、注重生产结构调整以及适应国际规则的特点。

(一)战后恢复期:围绕主粮增产,重视粮食自给

战后初期日本农业生产急剧萎缩,国内粮食供给严重不足。1945年作为主粮的大米产量约582万吨,仅为战前产量的60%左右。由于外汇短缺以及贸易管制等因素影响,日本无法通过进口补充国内粮食供给。实现主要粮食增产确保国内自给,成为这一时期日本保障粮食安全的重点。其中较有代表性的农业政策如下。

1.实施农地改革解放农村生产力

战前日本土地制度以寄生地主制为主,战后初期为了尽快实现粮食增产,农村生产力亟待解放,改革半封建性质的租佃关系成为土地政策的重点。

战后日本分别于1945年、1946年进行了两次农地改革,日本政府通过强制征收地主农地并廉价转卖给佃农和少地农民,逐步建立起“耕者有其田”的自耕农制度。1945年佃耕地占总耕地的比重为45.9%,土地改革后该比重降为9.9%1945年自耕农为173万户,约占农户总数的31%;佃农157万户,约占农户总数的26%。到1950年,自耕农增加到382万户,比重上升至62%,是主要的农户类型;佃农则减少到31万户,占比仅为5%[2]。为巩固农地改革的成果,1952年日本颁布了《农地法》,将自耕农体制以法律的形式确定了下来。农地改革解放了农村生产力,拥有了土地后农民的生产积极性被有效调动起来。

2.实行土地改良提高土地生产力

1945年日本政府曾出台《紧急开拓实施要领》,试图以大规模开垦、围田等增加耕地面积的方式缓解战后粮食供给不足的问题。由于工程量巨大且物资及经验短缺,截止于1951年原定计划只完成了不到1/3。于是,日本政府将土地政策的重点从新增耕地转变为土地改良。相比于前者,土地改良建设周期相对较短,具有明显的增产效果[3]

日本于1949年颁布了《土地改良法》,以法律的形式保障土地改良事业的开展。《土地改良法》内容丰富、方向明确:行政上,整合了农林水产省和内务省的管辖内容,交由农林水产省统一管理,减少了行政管理上的冗余;内容上,推动了以水利建设、开荒造田、土壤改良等为主要内容的土地改良事业;目标上,与农地改革相呼应,通过增加自耕农土地资本积累提高土地生产力来促进粮食增产。除法律上的保障以外,这一时期国家财政预算也开始向土地改良事业倾斜,1953年《粮食增产5年计划》确定土地改良费用成为国家财政预算支出的一个重要部分,到1955年土地改良事业占农林预算比重已达14.2%,约比1950年增加了8%

3.实行双重米价提升生产积极性

二战期间,为维持粮食价格稳定和保证战时粮食供给稳定,日本颁布了《粮食管理法》,规定粮食在价格、流通和贸易方面均受政府直接管制。1952年日本政府部分修订《粮食管理法》,使其直接管制的特征向粮食增产方向倾斜。

修订后的《粮食管理法》对大米实行双重价格制度,即政府以较高的生产者米价(即收购米价)收购,以较低的消费者米价(即销售米价)销售。生产者米价由基础价格和奖励补贴构成,完成大米上缴任务、超额或提前完成的农户可得到奖励补贴。1952年各种奖励补贴占平均收购米价的比重为13%1953年该比重升至21%[4]。生产者米价的提高和奖励机制极大调动了农民的生产积极性,1955年稻米产量超过1200万吨,达到历史最高水平,日本农业生产能力逐步恢复,粮源紧张问题得到缓解。

(二)工业化时期:注重结构调整,利用海外资源

20世纪50年代中期以后,日本产业结构重心逐渐向重化工业转移。日本利用关贸总协定(GATT)体制2,发挥本国优质廉价的劳动力优势出口重化工业产品[4],经济进入快速上升期。随着国民生活水平大幅提高,国民饮食生活逐渐“西化”,畜产品、蔬菜、水果等农产品国内需求相应增加3。在经济高速发展的过程中,城市化、农村劳动力流失等状况限制了日本继续追求粮食增产的空间,重视自给的粮食安全保障策略开始出现转变,转变主要体现在对内对外两个方面。对内体现在,1961年日本制定的《农业基本法》不再强调提高农业产量和粮食自给率,而是主张通过对国内农业生产作出“取舍”4来满足国民对农产品需求的增长,通过推动农业现代化和形成规模经营来提高农业劳动生产率。对外体现在,20世纪70年代初日本通过“海外屯田”为主的海外农业投资方式,尝试利用海外资源确保本国粮食的稳定供给。工业化时期日本较有代表性的粮食安全及农业政策如下。

1.实施差异化的农产品价格政策

日本通过实施差异化的农产品价格政策引导农业生产结构调整。对于需求不断扩大的“选择性扩大”的畜产品、蔬菜及水果,日本政府于1961年、1965年、1966年相继推出《畜产品价格稳定法》《加工原料奶生产者补贴等暂行措施办法》《蔬菜生产销售稳定法》等相关法规对其进行价格支持和补贴。工业化时期,受GATT体制的影响和约束,日本国内农产品生产受到进口冲击,但针对“选择性扩大”农产品的价格政策使这类农产品的国内生产较为稳定,到20世纪70年代初这类农产品的自给率依旧在80%以上(参见表1)。对于国内生产无优势的“选择性缩小”的农产品如大豆等,日本也制定了诸如《大豆、油菜籽财政补贴暂行措施法》(1961年)等法规对贸易自由化后的损失进行补贴,但由于补助力度不大,“选择性缩小”的农产品很快丧失了比较优势[4]。这一时期,这些“选择性缩小”农产品的自给率大幅降低,到1975年均低于5%,国内供给几乎完全依赖于进口。

大米作为日本最为重要的农产品,这一时期依然受政府直接管控。为了缩小工农从业者间的收入差距,这一时期生产者米价定价基准调整为“生产成本 收入补偿”,劳动力成本按照非农成本重新估算[5]。如表1所示,在价格政策的刺激下,农民种植稻米的积极性很高,1966年开始大米自给率连续数年在100%以上,出现了大米过剩的情况。


1 19601973年不同类别农产品的自给率(%



资料来源:根据日本农林水产省《2015年度粮食供给表》整理。

2.推动农业现代化、规模化经营

1962年后,日本政府通过数次修改《农地法》,逐步放宽直至取消农户对土地的占有限额以及逐步放宽农地经营资格条件,不断分离土地所有权、经营权和耕种权,促进了土地的有效利用。农地改革后遗留的耕地细碎、经营规模小等问题在这一时期得到一定程度改善。如表2所示,从1955年到1975年,占有耕地在1公顷以下的农户比重,都府县由73.03%下降至71.20%,北海道则由25.39%下降为20.39%;占有耕地在3公顷以上的农户比重,都府县由0.51%上升到1.57%,北海道则由53.09%上升至62.96%。概括而言,小规模农户数量逐年减少。此外,户均土地面积由1955年的0.851公顷扩大到1975年的1.125公顷,耕地经营规模得到一定程度的扩大。

这一时期日本农业机械实现了飞跃式的发展。20世纪4060年代,脱粒调制机、步行式动力耕耘机等机械得到普及。到20世纪70年代,割捆机、插秧机、自动脱粒联合机等中型农业机械开始普及,插秧、收割等农耕作业过程都可以由农业机械执行。20世纪70年代中期,以水田为中心的全部农耕作业已基本实现了全盘机械化。

农业化学化趋势也非常明显。19551975年间高浓度化肥使用量增加了近45倍,普通化肥使用量也由84.7万吨增至93.2万吨5。农药的产量较1950年代初期也有了大幅度的增加,1971年农药总产量约为1950年的20[6]。农业机械化和化学化使得农耕作业时间大大缩短,生产效率大幅提高,粮食供给相应增加。


2 不同经营耕地面积规模农户数及所占比重变化(万户,%



注:括号中为不同经营耕地面积规模农户占农户总数的比重。资料来源:根据日本农林水产省《农林业普查历年统计》整理。

3.探索海外农业投资

1973年美国对日本实施了数月的大豆出口禁令。由于这一时期日本大豆供给几乎完全依靠进口(如表1所示),该次禁运导致日本国内爆发了由大豆紧缺引发的社会骚动。日本政府由此意识到了粮食进口依赖和进口国单一对粮食安全的威胁,开始着手通过利用国外资源保障国内粮食供给[7]。日本政府采取了一系列措施鼓励农业海外投资,包括逐渐放宽对外投资限制、提供预算支持、向有意向投资的企业发放补贴、发布《海外农业开发》等海外投资信息等,甚至通过股权参与的形式直接涉足海外农业投资。

从投资形式来看,早期的海外农业投资多以收购和租赁国外土地或农场的“海外屯田”形式展开。日本早在19世纪末就开始了海外屯田尝试。20世纪初日本政府和民间组织已开始在南美洲一些国家开展农业活动,到了20世纪中后期,日本更将农场延伸到了东南亚和中国[8]。农业对外直接投资在这一时期逐渐规模化、常态化。如图1所示,20世纪70年代初期日本农业对外直接投资无论在数量上还是金额上都处于较低的水平。1973年是一个转折点,这一年农业对外直接投资的数量为202件,超过了1971年、1972年两年农业对外直接投资数量之和。同样的增长也表现在金额上,1973年日本农业对外直接投资额达1.66亿美元,约是1971年与1972年农业对外直接投资额之和的1.7倍。1973年之后日本农业对外直接投资的数量和金额虽然存在波动,但是相比于20世纪70年代初期显然已进入到了更高的阶段。



1日本农业对外直接投资情况


资料来源:根据日本贸易振兴机构《直接投资统计》制作。

(三)国际化时期:适应国际规则,注重预防突发情况

20世纪80年代之后,世界局势发生深刻变革,日本粮食安全面临全新挑战。一方面,随着日元升值和农业跨国公司发展,大量廉价进口农产品涌入日本,国内农业生产受到进口冲击,粮食自给率不断下降;另一方面,多边贸易体制约束加强,价格支持、进口限制等农业保护措施受到限制,这意味着日本必须在适应农产品市场化的前提下保障本国的粮食安全。进口冲击和国内支持水平下降显著地增加了这一时期日本农业生产以及食物稳定供给的不确定性。鉴于20世纪70年代粮食危机、石油危机等对国内粮食稳定供给产生的不利影响,这一时期日本调整国内农业政策以适应国际规则的同时,也重视突发情况下粮食安全保障问题,相关政策涵盖如下4个方面。

1.大米价格市场化及贸易自由化

大米一直是日本受保护程度最高的农产品,是日本农业自由化的最后一道防线,但在这一时期,即使是作为主粮的大米也无法回避市场化的趋势。1990年日本政府改革自主流通米制度,把竞标方式引入“自主米”的价格形成机制,使得“自主米”价格更能准确体现市场供求关系6。进一步地,1994年年底日本取消具有价格直接管制特征的《粮食管理法》,表明市场价格形成机制的“自主米”正式取代了“政府米”的主体地位,占据了日本大米市场主要份额。

在贸易方面,由于大米在饮食文化中的地位特殊,日本对大米一贯实行高价支持的政策,对大米关税化一直持有抵触情绪。在乌拉圭回合农业谈判的初期,日本拒绝大米关税化的不妥协态度,使其在多边谈判中陷入消极被动的境况[9]1999年乌拉圭农业协定最终达成,日本政府最终决定对大米实行关税化,自此日本所有农产品都需不同程度地面对国外进口的压力。

2.调整农业国内支持政策

1994年乌拉圭农业协定的达成,促使日本着手调整具有扭曲市场价格性质的国内支持政策。立法层面:1995年日本施行《主要粮食的供求及价格安定法》,建立起以市场定价为主的粮食价格形成机制;1999年《粮食·农业·农村基本法》(以下称《新基本法》)取代1961年《农业基本法》,标志着日本对于农业支持措施将去行政化,更注重市场化。日本国内农业支持政策调整的结果直接表现为以下两个方面。

一是农业国内支持水平下降。如表3所示,20世纪90年代中期以后,农业国内支持水平呈现明显的下降趋势。1995年日本农业国内支持水平为67131亿日元,占农业国内生产总值的64.24%,乌拉圭农业协定执行期内农业国内支持水平大幅下降,1998年农业国内支持水平占农业国内生产总值比重已不足40%。随后,农业国内支持水平持续下降,2008年由于全球谷物价格大幅上涨,国内支持水平有所回升,但2011年后国内支持水平又开始继续减少。


3 日本农业国内支持水平(亿日元,%



注:(1)农业国内支持水平由黄箱、绿箱、蓝箱3项支持水平加总而得。(2)括号内为农业国内支持水平占农业国内生产总值的比重。资料来源:根据日本WTO农业国内支持通报文件整理。

二是农业国内支持结构日趋合理。如图2所示,19951997年黄箱支持在农业国内支持中所占比重大于绿箱。1998年以后,日本开始重视诸如科研、技术推广、粮食安全储备等不直接引起贸易扭曲的绿箱政策,逐渐减少容易扭曲贸易效应的黄箱政策,使得绿箱支持水平比重大幅上升,超过了黄箱支持水平。此后3类农业国内支持水平虽呈现阶段性的波动增减,但整体上绿箱政策已成为日本农业国内支持中最为重要的措施,日本政府对农业的直接干预和管制逐渐减少,越来越重视市场机制在农业国内支持中的作用。



2 日本农业国内支持结构


资料来源:根据日本WTO国内支持通报文件整理。注:日本于1998年开始实施蓝箱计划。

3.注重危机时的粮食供给

大豆禁运危机、粮食危机等事件发生,让日本意识到依赖进口来保障粮食安全存在诸多不稳定因素。为了确保在突发情况下依旧能够保证国内粮食供应,日本政府开始重视突发情况下粮食安全保障的问题。1999年《新基本法》第19条规定,由于粮食歉收、出口国实施禁运等引起(或可能引起)国内粮食供求在一定时期内趋紧的情况下,政府可以通过粮食增产、限制流通等必要措施确保国民最低限度的粮食供给。以《新基本法》的规定为契机,20023月日本出台《不测时的粮食安全保障指南》,该《指南》经数次修改,于20129月更名为《紧急事态粮食安全保障指针》(以下称《指针》)。如表4所示,《指针》将可能会遭遇的粮食供给紧急程度划分为3个等级,并对每个等级下应采取的措施、依循的法令以及实施的程序等作出了明确的指示和安排。考虑到日本自然灾害频发,日本政府还为大规模灾害或新型流感爆发等可能影响粮食供给的突发事件准备了应对方案。由于灾害或流感等情况出现时,食品企业往往会受灾害的影响中断经营,造成食品供求趋紧,2011年日本政府制定了针对食品企业的“事业继续计划”(Business Continuity Plan),通过制定政府与企业、企业与企业间的联结机制,实现突发情况下食品企业的尽快复营。


4 粮食供给紧急程度的判定基准及不同等级下的粮食安全保障对策



资料来源:根据日本农林水产省《紧急事态粮食安全保障指针》整理。

4.拓展海外农业投资

工业化时期,日本海外农业投资主要以“海外屯田”方式为主,但投资方式因有直接掠夺他国耕地资源的嫌疑而备受争议。国际化时期,日本开始弱化“海外屯田”投资方式,而多采用联营方式、订单生产、在粮源地建设或收购仓储、物流基础设施等其他多元化的农业投资方式。例如,1986年三菱商社在美国堪萨斯州成立Agrex,从事玉米、小麦、大豆等的收购和出口等等。再如,1989年三井物产收购了农副食品销售公司Wilsey Food,从而进入美国高附加值食品市场。早期日本海外农业投资的主要据点在美国,而面对21世纪国际粮食市场供需趋紧的形势,日本海外投资的目标已向农业资源潜力巨大的中南美洲、中亚和东欧的新兴地区转移[10]

日本政府在海外农业投资中的角色也由原先的直接参与转向辅助支持。日本政府着力建立“官民一体”的农业海外投资模式,为意向企业建立综合支援窗口。如图3所示,日本政府通过与被投资国之间展开经济对话和缔结相关协定,为本国企业日后的投资活动营造较好的投资环境,通过与官方开发援助(ODA)合作,推动被投资国生产、流通基础设施的建设和改善以及相应领域人才的培养等。日本协力银行(JBIC)等通过提供政府性金融,为企业的海外投资提供长期低息贷款。日本贸易保险(NEXI)则为企业提供多种保险以补偿企业海外投资面临的经营成本和风险。针对企业在农业投资中面临的品种改良、病虫害对策、土壤改良、水资源管理、生产性改善等与农业研究开发和技术转移相关的问题,日本农业研究机构、日本协力机构(JICA)及其他相关机构通过共同技术研究、技术支援、专家派遣等方式满足企业的相关需求。日本政府、JICAJBICNEXI以及日本贸易振兴机构(JETRO)等向企业提供各种情报信息以及咨询服务,为投资企业介绍海外农业专家。日本政府还通过WTO和双边对话,努力推动被投资国放宽出口限制以保障粮食进口的稳定,通过必要的现场勘查和任务派遣促进“官民一体”对外农业投资计划的实施[11]



3 “官民一体”的日本农业海外投资模式


资料来源:根据日本农林水产省《海外农业投资状况的说明》制作。

此外,日本越来越重视国际舆论对其海外农业投资行为的支持。为了淡化早期由于大举实施“海外屯田”所遭受的“新殖民主义”“土地掠夺”等负面评价,日本政府在国际上积极提倡“负责任的农业投资”,参与制定了《负责任的农业投资原则(PRAI)》等国际农业投资规范。日本政府对国际投资规则的制定表现出的极高参与度以及积极推进国际农业投资规范研究的实际行动,逐渐赢得了国际社会的认可与支持。

二、农政新时代下日本粮食安全保障策略的转变

2012年年底安倍晋三重新执政,主张通过大胆的货币政策、机动的财政政策、刺激民间投资为中心的经济产业成长战略来实施刺激经济增长政策,农业政策改革作为结构性改革的组成部分进入加速推进阶段。与此同时,执政后的安倍极力推动日本加入跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判。最终日本于2015105日与美国、澳大利亚等11个国家就TPP达成基本协议。尽管2017123日,美国正式宣布退出TPP,但日本政府依旧坚持推动TPP审议通过,并于20171111日与除美国外的10个成员国达成框架协议。自此,TPP正式更名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”。201838日,以日本为首的11个成员国正式签署CPTPP。据日本农林水产省估算,在TPP11国框架下,受关税削减的影响,日本农林水产物的生产额将会减少900亿~1500亿日元[12],与TPP12国相比,61种参与协定的农林水产物中有16种受到的影响将会得到缓和,余下45种所受影响将不会有所改变[12]

为配合国内经济改革和TPP的双重需求,日本相继出台《农林水产业·地域活力创造计划》(20131210日制定,2017128日第三次改订)及《综合性TPP等相关政策大纲》(20151125日制定,20171124日改订)等政策纲领性文件,计划通过一系列刺激政策推动日本迈向农政新时代。农政新时代下的日本农业面临与以往不同的国内国外环境,日本国内老龄化、少子化问题日益突出,国际粮食供求长期趋紧、贸易高度自由化趋势等是日本农业面临的现实。但先进的科学技术、潜在的农业生产能力以及全球化背景下开拓新市场的可能性,也让日本农业具有新发展。在新的发展阶段,日本粮食安全保障策略发生了相应转变。重新认识粮食自给以及强化农业国际竞争力是这一时期日本粮食安全保障策略的主要特征及方向。

(一)重新认识粮食自给:从自给率到自给力

2015年3月,日本发布《新粮食·农业·农村基本计划》(以下称《新基本计划》),提出了新的粮食生产能力衡量指标——粮食自给力。粮食自给力指标的出台拓宽了日本对国内粮食供给能力的认识,新指标下保障粮食安全由强调“现实生产力”层面延伸到“潜在生产力”层面。粮食供给能力不再单纯强调高产量和高自给率,而是更加注重潜在的粮食生产能力。

1.粮食自给率指标的局限性

粮食自给率是日本评估粮食自给能力的传统指标,用以衡量国民需求中由国内粮食供给的程度。日本从生命健康和经济产出两个角度出发,将综合粮食自给率分为以热量和生产额为基础计算的两类自给率。1960年以来日本综合粮食自给率不断下降,截至2015年,日本以生产额计算的粮食自给率为70%,以热量计算的自给率则不足40%。不断走低的综合自给率尤其是以热量计算的综合自给率引起了日本民众对本国粮食供给能力的不安。

近来,粮食自给率指标所反映的日本粮食自给能力的现实意义受到了质疑。第一是由于粮食自给率指标的测度准确性问题。粮食自给率是充分饱食情况下的粮食自给率,由于大量食物中存在未被摄取的残留热量,以热量为基础计算的综合粮食自给率有被低估的倾向[13]。其次,随着日本老龄化程度越来越高,导致以热量计算的综合粮食自给率走低的原因很有可能是由于饮食习惯向低卡路里的转变[14],而非完全是因为粮食自给能力的弱化。第三是粮食自给率指标高低并不等价于粮食安全与否。山下一仁(2003)指出尽管日本粮食自给率较低,但一旦出现短期内粮食短缺的情况,完全可以通过灵活使用储备和进口进行调剂,未必会对国家粮食安全产生威胁。相比于粮食自给率所反映的问题,更重要的是探究国内粮食供给的实力究竟如何[15]

2.粮食自给力指标的构建

考虑到粮食自给率的局限性以及粮食自给对国家安全的重要意义,2015年日本农林水产省提出粮食自给力指标。《新基本计划》定义粮食自给力指标为“通过充分利用本国农林水产业潜在生产能力所得的粮食供给热量的指标”。具体来看,粮食自给力是以最大限度利用农田7为前提,同时考虑耕作结构和饮食结构共计4种“耕作-饮食”模式,估算各种模式下热量效率达到最大时,国内农林水产业所能提供给每人每天的平均热量值。日本粮食自给力指标构建过程中未考虑作物转产的调整时间,并且假设农业生产劳动力以及土地以外的其他农业生产投入要素充足[16]。因此,该指标可被认为是一种农业生产潜能上限值的估算。


5 日本粮食自给力指标估算值(2015年)



注:(1)最后一栏为利用现有农地耕作所得的供给热量;(2)考虑AB模式是因为“大米、小麦、大豆”的搭配与日本的饮食习惯相近,考虑CD模式是因为薯类作物能提供更高热量;(3)括号中为对可耕荒地耕作也予以考虑所计算的供给热量。资料来源:日本农林水产省《2016年度粮食·农业·农村白皮书》。

5是由日本农林水产省估算的2015年日本粮食自给力指标。其中,模式A的粮食自给力估计值是4种模式中最低的,供给热量为1416千卡/人·日,模式D的粮食自给力估计值是最高的,供给热量为2599千卡/人·日,而如果将可耕荒地耕作的供给热量也计算在内,两种模式下的供给热量将分别增加为1463千卡/人·日和2687千卡/人·日。为了便于直观比较,这里给出几个参考值,日本测算生存所需的热量值为2146千卡/人·日,2015年日本人均实际消耗值是2417千卡/人·日,而其中本国生产的食物提供热量值是954千卡/人·日。通过比较可知,仅从热量供给的角度来看,模式C和模式D下,日本农业生产可以满足国民生存基本需求(2146千卡/人·日),日本国内粮食生产能力并没有如粮食自给率所反映得那么低。

另一方面,日本农林水产省估算的历年粮食自给力呈现逐年下降的趋势(如图4所示)。这表明,尽管粮食自给力指标显示在相对理想的情况下,日本农业国内生产潜能尚且可以满足国民生存基本需要,但粮食自给力指标的逐年下降意味着日本农业生产潜力在逐渐弱化。因此,日本政府提出农业政策的重心将会更加侧重于确保农业耕地面积和质量、培养农业专门人才、积极开发和普及先进的农业技术等方面,以期通过多种途径确保日本粮食自给力水平的维持与提升。



4 日本粮食自给力的推移


资料来源:根据日本农林水产省《农林水产基本数据集》制作。

(二)增强农业国际竞争力:从“保护型农业”到“进攻型农业”

2013年1月日本农林水产省成立“进攻型农林水产业推进本部”,就发掘和激发农林水产业生产潜力和活力进行中期规划,“进攻型农业”的发展规划被正式提出。日本农业长期以来缺乏国际竞争优势,如果新形势下日本政府继续依靠价格支持与财政转移支付维系国内农业生产进而保障国内粮食安全,显然不是长久之计,也不利于日本国民经济整体协调稳定发展。因此,在更为开放的市场条件下,日本政府期望通过实施“进攻型农业”政策,开发农业潜能提升日本农业国际竞争力,以更为进取的方式实现新形势下保障国内粮食安全的政策目标。

1.实施“进攻型农业”政策的必要性和可能性

谈及日本农业,高度保护是难以绕开的话题。虽然日本为了适应WTO自由贸易体制和减少贸易摩擦,已相应地降低农业国内支持水平,但其农业高保护的本质并没有改变,日本国内支持水平仍远高于其他发达国家或地区8。究其原因,一方面是由于农业发展面临的自然风险以及农产品市场调节的滞后性,决定了政府必须对农业进行适当保护。另一方面,日本较高的土地和劳动力成本、长期计划统制下的路径依赖以及农业保护与农村选票之间的联系等,都是其对农业实行高度保护的考虑因素[13]

然而,即使给予农业较高的保护,日本农业仍然存在一系列问题,其中有些问题正是由高度保护所造成的。其一是农业从业者高龄化。2010年,日本65岁以上农业就业人口占日本农业就业人口总数的62%。农业收益走低导致农业从业者减少,特别是日本的年轻一代从事农业意愿较低,后继耕作者匮乏,农业生产逐渐丧失活力。其二是废弃耕地的增加。由于减反政策的施行和非法转用农地的愈演愈烈,日本弃耕的农地面积逐年增加,2010年日本全国弃耕农地面积达39.6万公顷,相当于日本滋贺县的面积(约40万公顷)。除此之外,日本农业的兼业现象也很突出(如表6所示)。农业收益的减少使更多劳动力向非农产业转移,但同时农业保护使得土地买卖受到严格限制,农业劳动力转移不能够彻底向非农部门转移,导致兼业农户长期存在。第一种兼业农户和第二种兼业农户的产生都与日本对农业的高度保护政策紧密相关。


6 日本专业农户和兼业农户数量(万户)



注:专业农户指家庭成员中没有一个人从事兼业的农户;第一种兼业农户指以自营农业为主的农户;第二种兼业农户指以自营农业为辅的农户。资料来源:根据日本农林水产省《农林业普查农林业经营体调查报告书》和《农业结构动态调查》整理。

农业加速衰退以及贸易自由化的压力要求日本政府必须调整农业政策。日本政府充分认识到,现阶段提高农业国际竞争力,实现农业自身造血能力,才能从容应对进口农产品冲击,稳定国内粮食稳定供给,增强与粮食出口国谈判能力等与粮食安全密切相关的能力。在此背景下,日本政府改变以往的“保护型农业”政策,代之以提升国际竞争力为目标的“进攻型农业”政策。

日本农业生产虽不具备价格优势,但具有丰富的森林、海洋资源,精湛的食物制作技术及传统、可再生能源等生产潜能,同时日本料理文化也被世界广为认可。如果能充分利用自身独有的优势,日本农业就有成长和向外扩张的空间[17]。神门善久(2013)认为,有机栽培和无农药耕作等方法、注重农作物外观的习惯等是日本农业的优势,诸如这些对待食品生产的精细态度,是日本农业足以向世界夸耀的长处[18]。日本农产品的质量水平目前已在世界范围内获得认可,若能通过扩大经营规模进一步削减生产成本,就能够利用CPTPP下成员国间较低的关税率增加农产品出口,扩大国外市场需求。户堂康之(2015)列举1977年樱桃和1990年部分牛肉自由化的成功事例,认为在高效率经营使产品成功实现差异化的前提下,日本农业具有由弱转强的可能[19]

2.实施“进攻型农业”政策的措施

1)扩大国内外市场需求

实施“FBI战略”扩大海外市场需求。“FBI战略”由3个方面构成:推进日本食材在世界餐饮界的使用(Made FROM Japan),促进日本饮食文化、饮食产业在海外的开展(Made BY Japan)以及增加农林水产原料、产品的出口(Made IN Japan)。日本政府希望通过实施“FBI战略”,使日本农产品的出口额到2020年达到1万亿日元,2030年达到5万亿日元。在力争扩大海外市场的同时,日本政府继续推行“食育”,强化国民对健康饮食的理解,宣传日本型饮食生活、鼓励使用国产食材、推广饮食文化继承等具有扩大国内需求的项目。

2)提高农业附加价值

日本政府提出要通过六次产业化战略,延伸产品价值链,以此提高农林水产品和食品的附加值。日本政府促进农业(一次产业)与关联制造业、流通业、饮食业等(二、三次产业)的融合,依托农商工结合、医疗福利食品农业结合,加快构筑农业生产、流通、加工一体化价值链,并利用农林渔业成长产业化基金(A-Five)推进六次产业化。

3)强化农业生产环节

重点通过利用农地中间管理机构,发挥其在集约零碎、弃耕农地以及土地租赁中的中介作用,缓解以往农户租赁对接信息不对称问题,促进土地流转。日本政府致力于推动土地集中和集约化经营,计划将自立经营农户9承担的农地面积比重由2014年的50%提高到2023年的80%

4)维持和发挥农业多功能性

设立具有日本特色的直接支付体系,维持和发挥农业的多功能性,除了维持山区半山区10的直接支付以及环境保护型农业直接支援的相关制度以外,日本政府还相应创设了农地维持(农地斜面除草、水渠清淤和农道路面基本维护等)支付制度以及旨在改善地域资源质量(水渠、农道、蓄水池等的轻微修补、群落生态环境打造、延长设施使用寿命等活动)的补贴制度。

三、日本粮食安全保障策略于中国的启示

整体而言,日本粮食安全保障策略的适时调整较好地指导了日本农业政策的确立和变更,协调了粮食安全保障与经济发展的关系,使得日本粮食安全水平始终维持在世界领先地位。日本的经验对于中国协调粮食安全与经济发展问题、设计可行的农业发展战略、制定具体的农业政策措施,具有以下几点启示。

(一)根据发展阶段调整粮食安全保障策略

通过梳理日本粮食安全保障策略的演变,可以看出日本保障粮食安全策略具有阶段性特点,即政策目标和指向会随着社会发展阶段及外部环境的变化而不断调整。经济恢复时期,日本曾以“重视国内自给”为粮食安全保障的重点,通过采取一系列政策措施鼓励国内粮食增产以缓解粮源紧张的严峻问题;在工业化时期和国际化时期,随着日本国民经济水平提升和日益融入国际社会,为配合国家经济战略调整及适应国际贸易规则,前期重视粮食自给的农业政策目标一度被“调整结构”和“适应国际规则”所替代;而近年来,为了配合追求高更层次的贸易自由化的现实需求,粮食安全保障的工作重心被调整为粮食生产潜能的提高和农业竞争力的提升。日本的经验表明,粮食安全保障策略不可能一成不变,应当随着经济发展和内外部环境改变而适当调整。长期以来,中国一直以确保高粮食自给率作为保障粮食安全的首要目标,现阶段这一政策目标增加了环境负荷和财政负担,难以为继。借鉴日本经验,根据当前中国经济发展阶段和外部环境,重新评估粮食安全与经济发展关系,树立科学粮食安全保障策略是当务之急。

(二)从产量到产能:注重农业生产潜力提升

长期以来,日本利用粮食自给率作为评估粮食安全的指标,但在日益开放的市场条件下,日本农业生产缺乏比较优势,追求国内生产和高自给率的结果是,维持国内生产的财政负担十分巨大,也限制了其他产业的国际化。日本政府清晰地意识到这一问题,于2015年构建粮食自给力指标,调整国家粮食安全保障目标,从仅仅关注即期的粮食高产量和高自给率向更加关注粮食的综合或潜在的“自给力”的方向转变。与此同时,日本农业政策也相应调整,更为侧重维持现有耕地面积和提升耕地质量、培养农业专门人才和积极开发并普及先进的农业技术等方面的扶持与激励工作。日本政府不仅在国家层面努力提升粮食生产潜能,还对生产者、消费者、食品加工者和地方公共团体等各主体提出了配合国家提升粮食生产潜能目标的具体要求。结合我国情况,粮食增产是农业政策的首要目标,通过增加生产要素投入、建立耕地保护制度和价格支持政策等多种途径,我国粮食生产实现十二连增,但同时也出现了资源环境负荷超载、财政负担沉重以及国际规则约束等现实问题。现阶段,我国有必要借鉴日本经验转换粮食安全思维,将保障粮食安全的重点由“保产量”切换到“保产能”,将工作重点转向保持和提升农业潜在的生产能力。

(三)战略性实施农业海外投资保障国内粮食安全

20世纪70年代日本开始大规模海外农业投资,统筹利用国际国内两种资源,辅助性保障日本国内粮食安全和国内农业供给。经过多年的实践,日本海外农业投资由早期“海外屯田”方式发展为多元化的农业投资方式;政府在其中的角色由早期直接参与转变为辅助支持,通过改善海外投资环境,在信息、技术、资金等方面提供充分的支持和辅助。同时,日本积极参与国际农业投资规则的协商,努力推进、宣传应用相关国际投资规范,逐步在国际上树立起“负责任农业投资国”的形象,并且掌握了在国际事务上的主动权。随着中国综合实力上升以及农业发展需要,中国正在加快海外农业投资步伐。作为海外农业投资的后进国,不仅面临投资风险、舆论困境,还面临来自发达国家的诸多竞争压力,中国应充分吸收日本经验,将后进弱势转化成后发优势。

(四)发挥独特优势提升农业国际竞争力

长期以来,为保障国内粮食安全,日本对国内农业实施了高度的支持保护政策。但随着农产品贸易的进一步自由化以及其参与国际市场的需要,过度的支持保护政策弱化了日本农业国际竞争力。近年来,日本转化思路认为:与其死守,不如主动进攻,发挥日本农业自身独特优势,提升农业国际竞争力。于是日本改变了以往重保护的防御型农业政策,转而实行以提升国际竞争力为目标的进攻型农业政策。日本农业生产缺乏比较优势,但日本农业具备丰富的森林、海洋资源,同时在食物制作等方面享有国际声誉,日本国内期许以此为突破点提升日本农业国际竞争力。现阶段,随着我国农业劳动力和资源成本上升,农业比较优势逐渐弱化。中国或可借鉴日本经验,从延伸产业价值链、扩大国内外市场需求以及强化农业生产等政策入手,加速三产融合,形成具有创新和效率的新产业;推进我国饮食文化的海外输出和国内传承,鼓励国内涉农企业进驻国际市场;促进土地流转集中,发展适度规模经营,降低农业生产成本。


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注释:

1、2016年日本谷物自给率为28%,以热量计算的综合粮食自给率为38%,以生产额计算的综合粮食自给率为68%

2、日本于1953年获得关贸总协定观察国资格,于1955年加入关贸总协定。

3、1960年到1970年,日本水果、蔬菜、鸡蛋、肉类及牛奶和乳制品国内消费量的平均增长率分别为2.8%7.3%10.5%12.8%9.5%,其中鸡蛋、肉类及牛奶和乳制品的需求增长尤为明显,而传统主食大米的消费增长率逐年下降,自1964年开始呈现负增长。

4、即日本采取的“选择性扩大”与“选择性缩小”并存的粮食战略。扩大畜产品、蔬菜、水果等农产品的国内生产;对于大豆、小麦、杂粮(饲料用谷物)等农产品转为进口,减少其国内生产比重。

5、这里,高浓度化肥是指总养分在30%以上的化肥,而普通化肥总养分比重为15%~30%

6、自主流通米制度自1969年开始实施,是通过引入“自主米”(自主流通米)分担收购“政府米”(由政府统一收购、管理的稻米)的财政压力及库存压力。“自主米”受到政府直接或间接的管理,遵循特定的流通渠道,但其售卖不经过政府,价格和数量可由农协、指定批发商和许可零售商等流通组织自由交涉决定。

7、最大限度利用农田,即除本身种植作物的农地外,种植非农作物的农地及废弃农地也被纳入计算。

8、根据OECD(经济合作与发展组织)的数据,2016年日本农业的生产者支持估计量(Producer Support EstimatePSE)占农业总收入的比重为48.06%,远高于美国(8.71%)、欧盟(20.99%)以及OECD成员国的平均水平(18.77%)。

9、自立经营农户是指拥有能使家庭农业从业人员正常发挥其经营能力的土地面积,在达到充分就业的状态下能够获得与其他产业劳动者相近的收入,并享受城市家庭同等生活水准的农户或经营实体。

10、“山区半山区”译自日文的“中山间地域”,日本农林水产省将其界定为山地及其周边的地区。根据日本农林水产省的统计,这一类型耕地面积约占总耕地面积的40%