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基层政府综合治理的体制基础与实践机制——以一起林权纠纷为个案分析

作者:王裕根  责任编辑:赵博睿  信息来源:《中国农村研究》2018年上卷,第102—117页  发布时间:2019-05-16  浏览次数: 312

摘 要在具体个案中分析基层政府的综合治理逻辑,可以进一步认识综合治理的体制基础、实践及其功能。基层政府考虑到维护地方社会稳定、矛盾纠纷本身的复杂性和延伸性以及单一解决手段和方式的局限性等情况,通常要采用综合治理的方式化解矛盾纠纷。基层政府开展综合治理,意味着国家权力进入到基层社会的秩序生产中,这回应了转型期基层矛盾纠纷治理的需要。党政体制为基层政府开展综合治理提供了权威性资源,并支配综合治理的实践。综合治理实践的机制表现为基层政府领导的注意力传递、组织机构的非科层化治理以及基层社会的关系资源整合等方面,正是通过这些机制使得基层政府能够应对上级政府的维稳目标考核压力。

【关键词】基层政府;综治;法治;治理


一、问题提出

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出,“乡村振兴,治理有效是基础”。对于基层政府(本文指乡镇政府)而言,如何进行有效治理从而实现乡村振兴战略目标已成为新时代的重要任务。长期以来,加强和创新社会治理方式、维护社会稳定是基层政府的重要责任。当前,伴随着社会的转型发展,各类社会矛盾和利益纠纷不断增加,并日益呈现出多样化和复杂化特征,这给基层政府加强社会治理带来了新的挑战。实践中,基层政府常常要用综合治理(简称综治)的方式化解一些重大矛盾纠纷和突发事件,这常常表现为社会治安领域的综合治理。综合治理将调动多方主体和单位的力量参与到重大矛盾纠纷处置中,并采取法律、政治、经济、教育等多种手段,开展多元化方式治理。综治的目的在于“治”,并构成中国法治建设实践的重要特征。[1]为了有效应对和化解基层社会的重大矛盾纠纷和突发事件,基层政府大都成立了综治办(政法办)、信访办、维稳办等组织机构,具体负责日常的综治维稳工作。

针对基层政府综治维稳的方式、手段及现状,不同学者提出了不同的看法。有学者认为,基层政府与上级政府之间的权责不对等给基层政府带来巨大的维稳目标考核压力[2]。也有学者认为,由于常规性治理资源比较短缺,使得基层政府在综合治理的工作中遵循“事件性治理”逻辑,并在处理重大矛盾纠纷和突发事件时,基层政权往往呈现“应急性”特征。[3]而有学者则进一步指出,基层政府在处理和化解重大矛盾纠纷时,常常采用各种非正式手段维护社会稳定,这些手段常常带有“反法制性”[4],将出现“维稳恐惧症”和“越维越不稳的怪圈”[5]。从社会稳定基本态势来看,有学者指出,通过垄断政治权力和暴力机器来维护社会稳定的方式是一种“刚性维稳”[6],但也有学者认为,政治权力高压下的“刚性稳定说”不能解释我国社会基本稳定的形成原因。事实上,之所以中国社会的基本面是稳定的,是因为在全国范围内执政党组织体系和国家政权组织结构的治理是有效的。而通过采用法治维稳的方式,基层政府完全有可能跳出运动式维稳而迈向制度性维稳。[7]

上述学者从不同的角度分析了基层政府综治维稳的机制及其影响,但不够系统和全面,仍存在以下几个方面的问题值得进一步探讨。首先,如果说采用综治手段进行维稳导致“越维越不稳”的怪圈,但从现有实践经验来看,我国社会却总体上保持稳定,那么为什么基层政府却能总体上保持社会的稳定呢?其次,如果说基层政府与上级政府存在权责不对等的情况,并且时常面临上级维稳考核的压力,那么基层政府又是如何运用综治的手段保持社会稳定呢?最后,为什么基层政府能够采用综治手段化解重大矛盾纠纷,基层政府综治机制的运行条件是什么呢?上述这些问题仍然需要结合具体实践展开经验分析。

应当看到的是,即便基层政府长期处于权责不对等的体制中,但仍能通过综治的手段和方式化解一些重大矛盾和纠纷,从而保持基层社会的总体稳定。这说明,基层政府采取综治的手段和方式化解重大矛盾纠纷和突发事件有一定的合理性。因此,要系统全面地认识综治维稳的机制及其功能,最好的办法就是摈弃那些“维稳不稳权”的道德话语和价值判断,并置身于基层政府的行动逻辑,考虑其化解矛盾纠纷时所处的场域环境,经验性认识基层矛盾纠纷的综治机制。

基于此,本文拟研究基层社会矛盾纠纷的综治维稳机制,基本思路是围绕以下问题展开:为什么基层政府在化解重大矛盾纠纷时会采用综治手段?综治机制的运行条件是什么?基层政府如何组织开展综合治理?本文的经验材料主要来自笔者及所在研究团队于20176月在赣中林县的实地调研(按照学术惯例,本文涉及人名地名都进行了匿名处理)。经验材料主要包括访谈一线综治干部化解重大矛盾纠纷的经过、实地参与观察矛盾纠纷的化解过程以及查阅相关档案资料。

二、基层政府综合治理的个案分析

(一)林权纠纷的基本概况

赣中林县T乡的周村,是一个宗族性村庄,有不同的房头之分。周富胜和周富兴是该村村民,却不属于同一个房头。两个房头在村里面都联系着10多户“自家人”,大约每个房头有100多号人,势力相当。两个房头之间因为田地、山林之间的纠纷历来斗争比较厉害,相互暗自较劲,有时甚至一触即发。两个房头的摩擦最早源于退耕还林补助款的发放事宜。那是在2006年,当时富兴任周村支部书记,在落实退耕还林政策时违规操作,以权谋私,后来富胜经过省长手机热线进行信访。信访函转到县里面后,县委副书记组织县林业局、综治办以及乡镇党委政府进行联合调查。调查发现,富兴不按县里文件要求,没有经过招投标手续,直接承包了富胜所在小组的退耕还林项目,导致林地承包户的租金没有完全落实。富胜抓住这一点不放,接连以富兴给县里主要领导送礼行贿、不收自己房头人的计划生育罚款以及牛被富兴毒死等理由多次通过省长、市长手机信访热线反映。后来经过乡政府组织多方核实,富胜举报的情况完全不实。然而,事情并没有到此结束。富胜始终认为,富兴在村里面横行霸道,仗着自己的宗族人多、权势以及关系经常侵占村民财产。2010年,县林业局把村民的林业证发放到了富兴手中,富兴并没有发给村民。富胜认为,林权证被富兴“卡住”了,于是又通过省长、市长手机热线信访,反映富兴林权证被扣事宜,借此打击富兴的房头势力。

信访转到T乡政府之后,乡政府主要领导比较重视。由于这个事情牵涉到村民与村干部之间的矛盾以及村庄内部宗族力量的对抗,因此乡党委书记专门组织常委会听取相关蹲村干部汇报,研究解决方案。会后,乡党委决定专门成立调处小组,由乡党委副书记兼纪委书记担任组长,人大副主席、综治专干为副组长,相关蹲村干部及综治干部为成员,协调处理此事。他们经过调查得知,90年代,响应县里号召,村民在山上植树造林,发展山林经济,但当时并没有确权到农户。林改政策下来后,村民以为可以拿到林权证,但由于果园山地的产权已确认给了村集体,所以村民需要与村集体签订承包合同才能拿到林权证。后来,经过乡村两级协调,并通过村民代表大会决定,方案是如果村民想继续承包山林,则应该交100元承包费用给村集体,并签订山林承包协议,才可以换发林权证。但是,村民代表大会决定后,依然有100多户村民没有交纳这项费用,其中主要是富胜那边的房头农户。富胜等村民认为,这个树是村民自己私人种的,不需要交费用,而且富兴不发给林权证是想欺负他们那个房头,为此两个房头之间经常吵架。事后,由于这部分村民迟迟没有交钱,也就没有拿到林权证,而一直放在了富兴手中。富胜和富兴之间的矛盾日益演化为村庄内部房头力量的对抗,于是乡政府出面协调解决。

事实调查清楚后,乡协调小组成员主要做了三方面的工作:一是建议T乡党委免除富兴的支部书记职务,以缓解周村两个房头之间矛盾;二是上报县政府主管领导,请求协调县林业局、司法局的同志下乡给农民讲解林改的相关政策;三是要求驻周村的乡里蹲村干部密切关注村民的思想动态,以防止群体性事件的发生。尽管如此,富胜也在不停地上访反映此事,但基本上每次上访的结果都一样。T乡党委政府在信访答复意见书中指出:“经与周村干部协商,为解决相关村民的山林流转和林权证的发放问题,将重新召开全体党员、群众代表大会,按照相关政策讨论研究集体山林流转及林权证等问题。”乡政府并没有明确给出具体处理意见,只是在调查事实的基础上,提出了具体解决建议。每次答复意见收到后,富胜总是不满意,总是通过省长和市长手机热线信访。对此,T乡综治专干认为,“他多次上访也没有办法,我们还是这样答复。只要不打架闹事。”随着时间的推移,与富胜不是同一个房头的村民开始交承包费换林业证。而富胜本人虽然减少了上访的频次,但最终还是没有交承包费给村集体,并且他在县城找了工作,也不在关心村里面的事情,两个房头的摩擦也渐渐减少,久而久之日益恢复平静。(案例来源于笔者于20176月在江西赣中林县调研)

(二)案例的进一步分析

首先,林权纠纷背后的实质是房头力量对抗。村民富胜与村支书富兴的纠纷表面上属于林权证纠纷,实际上是村庄两个房头之间的纠纷。当村民周富胜频繁信访,并且其涉及到的林权矛盾纠纷利益主体众多时,基层政府的力量通常需要介入处理。这是因为,一方面村民上访可能影响到区县政府对乡镇政府的综治目标考核;另一方面当矛盾纠纷的主体涉及到多人,并且可能引发群体性事件时,基层政府往往要妥善处理。尤其是在南方宗族性村庄,宗族内部的房头力量在日常生活中或明或暗且时刻存在对抗。同时,基层政府亦能够根据过往的处理经验及时敏锐地察觉这一点。富胜与富兴的纠纷实质上反映了宗族内部房头的对抗,因此T乡政府在处理他们之间的纠纷时,首先,坚持一个“只要不打架闹事”的维稳底线,以防止群体性事件的发生。其次,采取了一种模糊的态度,并没有明确表示支持哪个房头,而是把这个纠纷放在了村庄,让村民代表大会解决。之所以这样做,一方面是为了维护村庄生产生活的基本秩序;另一方面从政策和技术层面来看,林改政策涉及历史遗留问题和政策导向问题,解决起来也相对困难。因为这涉及到很多村民的利益,如果处理不得当,将引发次生的综治维稳问题。而从现实层面来看,要解决这些问题需要县里相关职能部门支持,但T乡政府作为最低一级政府,并没有那么多治理性资源去解决。换言之,即便T乡政府要解决此类矛盾纠纷,但通常也会顾忌历史遗留问题以及国家的林改政策,否则可能会造成更多的矛盾纠纷,这就与综合治理的初衷相违背。

其次,基层政府对林权纠纷进行综合治理的考虑因素。通过分析上述纠纷的产生原因及其解决过程,不难看出,基层政府采用综合治理的手段基于以下考虑:一是矛盾纠纷的处理涉及到维护社会稳定。这里的“稳定”并不是说造成了实际的后果,而是说通过综合治理手段消除不稳定因素。上述纠纷并不仅是村民与村民之间的林权证纠纷,而是村民与村干部乃至村庄内部不同房头力量的对抗。在这种情况下,基层政府在依法依规答复信访人时,也会时刻注意把影响矛盾扩大的因素减少。例如,T乡党委把周富兴的支部书记职务免除,这其实是在减少宗族间对抗的力量,从而防止在宗族内部之间发生群体性事件。二是矛盾纠纷本身的复杂性和延伸性。按照一般逻辑,如果是简单的家庭、邻里矛盾纠纷,村级组织、权威人物或者相关部门就能化解,但如果纠纷涉及到村民与村干部时,则村庄的内生力量难以解决,而必须借助国家力量。质言之,如果周富兴和周富胜仅仅是因为林权证发放问题而产生纠纷,完全可以由县林业局进行调解。但问题在于,这个矛盾纠纷不仅涉及到干群矛盾,还涉及到林改政策和林权的历史遗留问题,乃至村庄内部的派性斗争问题,具有较大的延伸性,因此必须由基层政府妥善处理、综合处置。三是单一手段或者力量难以控制矛盾纠纷的扩大。在上述纠纷的处置中,如果仅靠综治干部做工作,而不调动县林业局和县司法局的力量联合调处,那也很难控制矛盾纠纷的事态发展。而县林业局给予林业政策上的业务指导以及县司法局给予法律上的咨询服务,回应了林权证纠纷调处中的专业化解决需求。因此,基层政府考虑到事件本身的复杂性和延伸性,并且在治理性资源和话语权日渐丧失的背景下,[8]显然靠单一手段或力量难以解决矛盾纠纷,必须采用综合治理。

最后,村庄内生力量日趋瓦解需要国家力量介入村庄秩序生产。在传统中国,基层社会的矛盾纠纷通常由社区、乡邻的权威人物进行调解,也即,村庄纠纷的调解基本不经过官方的司法机构进行处理,费孝通称这是“无讼”的乡土中国本色。[9]黄宗智从历史档案出发,进一步验证了“无讼”存在的社会基础。他认为中国在晚清时期形成了一种集权的“简约治理”模式,即基层社会存在半正式行政的官僚体系,社区、乡邻的权威人物对基层社会矛盾纠纷调解效力也能得到官方认可。[10]杜赞齐在考察民国时期的国家政权与乡村社会的互动关系之后,认为乡村社会的纠纷解决主要靠基层社会“权力的文化网络”来推动。[11]但在转型期的乡村社会,各种利益格局被打破,群体性事件日渐增多[12],它已不再是费孝通先生所提出的“乡土中国”和“熟人社会”场景,而是发生了社会结构的转型。这主要表现为,乡村社会人口流动性不断加大、人际关系日益理性化、道德权威力量日渐丧失、村级组织功能日渐下降等结构性力量的变化。在此背景下,基层社会的纠纷解决需要国家权力的力量介入。[13]从林权纠纷的起因和解决过程来看,由于涉及到村干部和村民之间的矛盾纠纷以及村庄内部的宗族斗争,所以村干部作为村庄的“当家人”和“代理人”来处理乡村矛盾纠纷的功能不断丧失,因此传统村庄内部的结构性制约力量日趋瓦解。而在传统村庄的内部制约力量难以解决宗族之间的矛盾纠纷时,为了有效维护基层社会的稳定,则需要T乡党委政府代表国家力量介入,并在实践中采用一种综合治理的方式推进纠纷的化解。基层政府对矛盾纠纷的综合处理,意味着国家权力进入纠纷解决的场域。国家权力干预纠纷解决有助于基层矛盾纠纷的顺利化解,防止事态的扩大,保证村庄秩序的自我生产与再生产。通过国家权力的干预,基层社会的秩序得到一定的控制,社会能够保持基本稳定。

三、基层政府综治维稳的体制基础

有学者认为基层政权是一种“维控型政权”,也即,乡镇政府缺乏主动回应乡村社会治理需求的能力,只能运用各种策略和技术来完成自上而下的压力型任务,同时,调动一切正式和非正式的力量与技术手段来应对危及乡村社会稳定的突发事件,以维持乡村社会的基本稳定。[14]这虽从侧面反映了基层政府运作于压力型体制与乡土社会之间的处境,但不能完全反映基层政府综合解决社会矛盾纠纷的能力。辩证来看,如果基层政府被动回应社会治理的需求,那么在高压推动下,这种被动压力也会在一定程度上转为主动适应。这常常表现为,基层政府为了完成年度综治考评的任务,会根据矛盾纠纷的具体态势,运用多种手段开展矛盾的调处,从而做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。可以说,正是因为基层政府主动适应纠纷解决的压力,并在综合治理实践中积极地应对和处理矛盾纠纷,所以才有效地维护了基层社会稳定。那么,基层政府是如何调适维稳的目标考核压力呢?其在综合治理机制中是如何表现的呢?

(一)党政体制是综合治理的权威性资源

基层政府能够充分发挥党政体制的优势调适维稳的目标考核压力。党政体制的核心是党领导一切。党政体制内嵌于基层政府的人事安排中,并在基层矛盾纠纷综合治理的实践机制中发挥重要作用。这表现为,在重大矛盾纠纷解决中,通过发挥党总揽全局、协调各方的作用,有利于调动和整合多方资源开展矛盾纠纷的综合治理。这构成我国党政体制在解决矛盾纠纷方面的独特优势,通过发挥这种优势,基层党委和政府能够有效整合各方面资源处理矛盾纠纷,从而应对上级政府维稳目标考核的压力。因此,党政体制在基层政府开展矛盾纠纷的综合治理以及维护社会总体稳定方面发挥了重要功能。

从基层政府的治理资源角度看,党政体制的嵌入为综合治理工作提供了制度性资源。以往学界在谈及基层政府的治理资源时常常会联系到人、财、物等方面的资源进行论述,事实上,从更加广义的角度看,构成基层政府权力运转的资源分为配置性资源和权威性资源。在基层,虽然人财物属等配置性资源有限,但是权威性资源却是稳定和客观存在的,二者共同构成基层政府权力运行的条件,而“资源是权力得以实施的媒介,是行为在社会再生产中具体体现的例行要素。”[15]从某种程度上说,也可以认为,党政体制为基层政府开展综合治理提供了体制优势,使得基层政府能够组织和协调相关力量通过多种手段和方式解决矛盾纠纷,从而构成一种基层政府的权威性资源,实现了基层政府的权力构造,这为国家权力解决基层社会矛盾纠纷提供了前提。从本质上看,这种权威性资源内嵌于党政体制中,并不会因为基层政府常规的治理性资源而丧失。相反,正是这种党政体制的权威性资源构成了基层政府权责不对等、常规性治理资源不足的重要补充机制。由于有了这种机制的存在,无论碰到什么样的矛盾纠纷,基层政府都能够有较强的应对能力。同时,基层政府能够充分发挥党政体制的权威性资源,重塑基层政府常规的权力运行。正因此,基层政府综合治理的运行才显得具有体制基础和优势,从而有效地维护了基层社会的稳定。

(二)党政体制为基层政府开展综合治理提供了基础

具体来看,党政体制下的综合治理工作最明显的表现为,基层综治维稳工作实行党政同责。党政同责制具体体现为基层政府综合治理工作中的组织和人事安排上。一方面,从组织结构来看,当前乡镇一级政府都设置了社会治安综合治理委员会,其成员单位包含了党政系统各个部门。这意味着,各个部门都有社会治安综合治理的职责,需要配合地方党委和政府共同开展综合治理工作。社会治安综合治理委员会下设社会治安综合治理委员办公室(简称综治办),其主要职责是在党委和政府的统一领导下,负责组织和协调重大矛盾纠纷的处理。与此同时,基层政府的综治办也是各单位、部门以及村社的考核主体。同样,各单位、部门以及村社是综治办的考核对象,因此各单位、部门和村社必须在综治办的组织协调下开展综治工作。另一方面,从具体的人事结构来看,社会治安综合治理委员主任一般由乡镇党委和政府的主要负责人担任,而综治办主任通常是由主管政法工作的副书记或者政府副职领导干部担任。这意味着,基层党委和政府的主要负责人对本地区的社会稳定负领导责任,而主管工作的副职干部负直接责任。从管理学和组织社会学的角度来看,这种组织人事安排有利于提高综治工作机构的组织权威,同时也为基层党委和政府组织协调各方资源应对和处置重大矛盾纠纷提供了制度装置。正如一位主管政法工作的乡镇党委副书记这样说道:“条块都是社会治理的细胞,综治办作为社会综合治理的管理部门,能够深入到各个部门。有了这个组织机构,出了事情,有领导全方面调度,战线都是条条的,领导小组结合条块深入各个领域。这相当于一个网,手面一提,全部都起来。”

前文所述的矛盾纠纷也都能够生动地体现综合治理实践中党政体制运行的轨迹。如上述林权纠纷中,当T乡党委书记听到周村内部林权证纠纷的汇报时,敏锐地意识到纠纷事态的严重性,于是指示T乡综治办工作人员妥善处理。但由于林权纠纷涉及林改政策以及法律政策方面的问题,需要县里相关职能部门支持,所以T乡党委书记向县里主管林业工作的副县长汇报,请求协调县林业局和司法局的同志协助乡镇党委和政府解决。由于T乡党委书记高度重视这起纠纷的解决,表明这起纠纷可能影响社会稳定,所以县林业局和县司法局也都加入到矛盾纠纷处置中。尽管如此,矛盾纠纷的综合治理工作还是需要T乡党委和政府进行推动。对此,T乡政府成立了由党委系统的副书记(综治办主任)、人大系统的副主席、综治干部、林业干部蹲村干部以及相关村干部为成员的协调小组,其中党委系统的副书记为组长,主要组织和协调各方面的力量参与到矛盾纠纷化解中,并对接县林业局和司法局的业务指导,而小组成员则利用各自掌握的优势资源配合组长的工作。在具体工作中,小组成员在组织的统一领导下开展工作,这表现为,林业干部提供林权证颁发的政策咨询,综治部门负责答复周富胜的上访以及调解当事人的纠纷,相关蹲村干部与村干部密切掌握主要村民房头的思想动态以及找到与当事人关系比较好的人进行劝解。最后,上述纠纷的解决是在党委统一的组织领导下,充分发挥党总揽全局、协调各方的作用,不断动员和整合各有关方面的资源开展综合治理,有效地控制了宗族内部之间的林权证纠纷,维护了村庄社会的稳定。

四、基层政府综治维稳的实践逻辑

不少学者在关注基层社会矛盾纠纷的化解过程时,都会谈及综合治理的方式和手段。例如,有学者认为在转型期的社会,基层政府时常要处理一些“非常规性纠纷”[16],但既有的科层制治理模式又难以化解此类纠纷,因而基层政府常常需要采取综合治理的手段和方式。也有学者在具体分析“能动司法”“大调解”等基层治理技术时,把它们放在综合治理的视野下讨论其功效。[17]但总体上看,这些学者并没有从基层政府的组织行为角度全面分析基层政府如何组织力量和资源进行综合治理。因此,本文接下来将根据上述案例的基本情况,进一步分析基层政府综合治理的实践逻辑。

(一)领导注意力传递

从上述纠纷发生的起因来看,周富胜因林权证的发放事宜而持续上访只是矛盾纠纷的表象,而实质是村庄内部房头力量借林权证事宜进行新一轮的对抗。在此背景下,基层政府主要领导看到了矛盾纠纷的严重性,于是对该起纠纷的处置非常重视。从政府决策的注意力传递来看,领导注意力传递分为两层:一是周富胜持续上访引起了上级领导的注意,然后上级领导通过给乡里主要领导做出指示,于是上级领导的注意力嵌入到乡里面的具体工作中;二是乡里主要领导在得到上级指示后,组织开展常委会研究解决方案,并对随后的工作做出相关决定,以吸引乡村干部的注意力。上述两层注意力的传递是根据纠纷发展的事态以及维护村庄社会稳定的考虑而产生的,并在具体实践中指引着乡村干部的具体工作。

上级领导做出的批示一般涉及到乡镇党委政府的中心工作。而维护社会稳定一直以来都是基层政府的中心工作,所以领导批示和指示要解决的矛盾纠纷,一般关涉维护地方社会稳定。而乡党委政府主要领导高度重视,这将给乡镇政府所有干部释放纠纷解决的紧迫性信号,并日益嵌入到基层干部的日常工作安排中。一旦得到领导重视,这意味着领导非常关心该起矛盾纠纷的化解,而矛盾纠纷化解的效果甚至影响到上级政府主要领导对下级领导的能力考验。基层政府主要领导重视矛盾纠纷的处置,在某种程度上,也是为了给自己将来在上级领导面前汇报工作时的一种活动准备。因为只有下级领导重视了,上级领导才不会因为下级领导的领导不力而加以严厉训斥和惩罚,也不会因为领导不力的事由影响主要领导的职务晋升。从客观效果来看,领导重视矛盾纠纷的解决,达到了整合乡镇各相关单位资源的目的,减少了纠纷化解过程信息不畅、各自为政的混乱现象,从而及时有效地化解了矛盾纠纷。

(二)组建非科层化的临时机构

领导注意力传递最终是需要落实到每一个干部的执行上。而干部的执行则需要在具体的组织机构统一领导下,才能集中各自的注意力开展矛盾纠纷的化解。在处理重大矛盾纠纷时,基层政府通常需要相应的临时组织机构来对接领导的任务安排,从而调动与分配具体的治理资源和力量。[18]实践中,在具体处理矛盾纠纷时,基层政府常常组织工作专班、工作组或者调处小组进行任务分配和分工。同样,在处理周村的林权证纠纷时,乡政府组成了协调小组,并且该协调小组的成员中有三个乡里面的领导干部,这一方面体现了乡党委和政府对该起纠纷的重视;另一方面也为该组织机构协调乡里相关单位和县里相关职能部门参与到宗族内部矛盾化解提供了组织前提。相比区县级政府而言,乡镇一级政府的干部工作是综合性的而不是专业性的,所以在组建临时机构开展矛盾纠纷的综合治理中较少遇到“条块”的制约。相反,正是因为基层社会事务的多样性和复杂性,以及乡镇干部工作的综合性,所以乡镇政府在处理重大矛盾纠纷时,能够迅速回应基层社会治理的问题,组建非科层化的组织机构来满足某一时期某个特定任务的工作需要。

在完成具体工作任务之后,完成某件事务的临时性组织机构就会撤销,但处理其他事务的临时机构依然普遍存在于乡镇政府中。从基层政府的组织形式来看,“乡镇政权组织既非按照科层制的权力结构设置,也非遵循程序化、专业化和制度化的运作方式,而是以互为平行的、灵活多变的工作组替代了按科层制原则设置的运作程序和运作方式,”[19]所以我们看到,在T乡组织各方力量处理周村的矛盾纠纷时,协调小组的成立是为了解决村庄内部的林权矛盾问题和宗族内部房头力量对抗的问题,其工作任务和目标相对明确和具体。通过明确协调小组的任务,有利于对接县林业局、司法局的业务支持,也有利于明确矛盾纠纷化解的处置责任,使得基层干部能够集中注意力资源开展工作。可以说,这种临时机构发挥了组织动员和协调性功能,是基层政府坚持综合治理的常规举措。

(三)整合社会关系资源

在乡镇开展矛盾纠纷的综合治理实践中,乡镇干部首先会了解矛盾纠纷当事人的具体诉求以及当事人背后的社会关系。其次针对不同当事人的性格、脾气以及所处的村庄关系,具体分析矛盾纠纷的破解口。在此过程中,乡镇干部会调动两种关系资源参与到矛盾纠纷的处置中:一是与乡镇干部关系比较好的在任村干部或者曾任村干部,他们平时与乡镇干部关系密切,人情、面子以及感情交换频繁,通过调动他们参与到纠纷化解中,有利于弥合官僚制与乡土社会的冲突;[20]二是调动纠纷当事人的朋友、亲戚等力量,让其劝说当事人尽快接受政府的调解协议。这两类关系资源的调动贯穿于基层政府综合治理的全过程,直到矛盾纠纷完全化解。同样,在处理宗族内部的林权证纠纷时,协调小组需要考虑到当事人在村庄社会关系中的状况以及背后的宗族力量,以及针对纠纷本身发生的缘由做一个细致的考察,从而整合各种社会资源参与到矛盾纠纷处置中。

在林权纠纷处置的过程中,协调小组成立后,通过前期的了解和调查得知,周村的村民并不是所有的人都会像周富胜那样持续地坚持上访,而是会根据协调小组的意见,与村集体签订林权承包协议,尽快换取林业证。在此前提下,充分考虑到不同农民对发放林业证的态度,是协调小组吸纳社会力量开展综合治理的前提。具体来看,对于那些本不属于周富胜房头而又不肯交费换林业证的村民,尽量通过各种社会关系做工作,让其支持协调小组的工作;对于那些属于周富胜房头并且支持其上访的农民,则调动其身边的亲戚朋友进行劝说,以表明政府的处理立场,做好沟通工作,以防止事态进一步扩大。而这些工作通常由乡里面的蹲村干部来做,这是因为,蹲村干部对周村的情况比较熟悉,每家每户的社会关系和力量都也熟悉,在做工作时能够熟练利用人情感化和面子交换。也正因此,基层政府在处理周富胜和周富兴的矛盾纠纷时,才如此有底气地说:“只要不打架闹事就好。”这充分说明,T乡政府在处理这类纠纷时,十分了解当事人的性格及其诉求,也知道事态的发展并不会冲击地方社会的稳定。尽管周富胜会持续上访,但只要他不挑起宗族群体性事件,基层政府也就坚守了综治工作的维稳底线。总之,整合社会力量参与纠纷解决,原则是“在矛盾纠纷面前,只做减法,不做加法”。

经过上述综合治理的实践机制,基层政府基本上能够处理好一些重大矛盾纠纷、突发事件以及群体性事件,从而实现了基层社会秩序的稳定。如果说基层政府对矛盾纠纷的综合治理表明国家权力进入基层社会的纠纷解决的场域,那么当今基层社会秩序的形成是一个国家权力与乡村微观权力相互沟通、理解以及在此基础上妥协与合作的过程。[21]在此过程中,既在一般意义上深刻揭示了转型期乡村社会矛盾纠纷复杂多变的特征,也凸显了基层政府综合治理实践的法治秩序价值。并且从国家法律建构的外部秩序角度来看,基层政府开展综合治理旨在协调生产的是一种内在秩序。

五、结论与讨论

转型期的乡村社会矛盾纠纷变得日趋复杂,传统的简约治理模式难以回应基层矛盾纠纷治理的需要。林权纠纷案件中,不仅涉及到政策层面、法律层面的问题,还涉及到村庄宗族力量之间的冲突问题。这些问题之间具有复杂的关联,单一解决手段和方式难以化解。如果不处理好问题,将会影响到村庄社会的稳定。正是在这种情况下,基层政府面临较大的综治目标考核压力。但是,基层政府通过主动适应纠纷产生的态势,充分发挥党政体制下的权威性资源开展综合治理,有效地维护了村庄社会的总体稳定。这种综合治理实践的机制主要是通过领导的注意力传递,并在专门组织机构的统一领导下落实到每个干部的执行上,同时通过整合基层社会各种关系资源加入到矛盾纠纷中,从而顺利推进村庄矛盾纠纷的化解。

自党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来,中央明确要求各级党委政府主要领导干部要增强运用法治思维和法治方式防范和化解矛盾纠纷的能力。党的十九大报告也进一步明确指出,要“打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”与此同时,中央提出坚持自治、法治、德治相结合的乡村治理格局,这意味着中央对我国乡村社会治理目标提出了新的定位,对乡村社会治理方式和手段提出了新的要求,更意味着乡村社会治理法治化是今后综治工作的重要方向。从基层政府的行为选择来看,推进基层社会治理法治化,应增加基层综治工作中的法治考核比重,正确评估重大矛盾纠纷处置的效果,同时要激活基层政府法律顾问的功能,推进基层政府的决策科学化和法治化,不断提高基层干部的学习适应能力,让基层干部能够掌握先进的治理技术,提高基层社会治理的智能化和专业化水平。


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