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规则型自治:迈向2.0版本的中国农村村民自治

作者:邓大才  责任编辑:于佳佳  信息来源:《社会科学研究》2019年第3期  发布时间:2019-08-21  浏览次数: 96

【摘 要】21世纪以来,一些经济发达或公共事务较多的地区,出现了以规自治、立规自治的现象,议事会、理事会的规则治理就是规则型自治。规则型自治主要源于经济发展、公共事务建设的内生需求,也源于国家制度改革创新及有情怀官员的外部引进和治理创新。规则型自治在经济发达且具有较多公共事务的地区能够持续地良好运行。规则型自治取决于规则的详细程度和规则执行的有效程度,两者的不同组合能够形成不同类型的规则型自治。规则型自治保障了村民参与自治的权利,为村民参与自治提供了渠道、机制,它使村民自治更具规范性、认同性和合法性。随着经济社会的发展,规则型自治可能会全面取代价值型自治条件型自治

【关键词】规则型自治;价值型自治;条件型自治;自治规则


最近几年,广东、浙江、四川等地农村村民自治出现了一些新的特点,即以规自治、立规自治。如广东省蕉岭县创建了号称中国版罗伯特议事规则蕉岭规则,四川省成都市制订了详细、完善的村民议事规则,河南省邓州市创建了“4 2”工作法,安徽省天长市在集体产权改革中建立了“22步工作法,等等。这种重视规则、以规自治的现象值得关注和研究。这在一定程度上意味着中国农村村民自治进入了一个新的阶段:规则型自治阶段。本文的疑问是:为什么最近几年中国会出现规则型自治现象?立规建则是如何形成规则型自治的?规则型自治如何有效运行,其价值如何,前景怎样?这一系列的问题都需要学者从理论上进行解释和说明。

一、文献梳理与问题提出

中国农村村民自治30年的实践,在各地创造了不少经验、典型和模式。但是,从学术角度看,中国农村村民自治主要经历了两个阶段:

第一个阶段,价值-制度阶段(价值论)。各地以民主的价值来设计和探索村民自治制度。在已颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》中,明确提出自我管理、自我教育、自我服务,随后又提出民主选举、民主决策、民主管理、民主监督[1]梳理这一阶段的研究,可以发现:在实践村民自治的前20年,民主是村民自治的核心,学者们和地方政府根据这一价值设计制度并进行改革探索。[2]不少学者将国外民主选举的规则引入村民自治中[3],也有学者期待通过村民自治逐渐将自治扩大到乡镇自治、县自治等更大范围。[4]因此,这一阶段地方官员和学者将民主及其扩展作为自己的研究对象和完善目标。这一阶段可称之为“价值-制度阶段,也可简称为价值型自治

第二个阶段,条件-形式阶段。经过20多年的村民自治实践,不少地方的村民自治陷入困境,甚至有人说:村民自治已死[5]为此,以华中师范大学徐勇、邓大才为首的学者提出,虽然村民自治总体遇到了困难,但是在广东省、广西壮族自治区、四川省等地的村庄运行的很好。村民自治不能有效实现,关键在于没有考虑村民自治的条件,没有根据具体条件来选择自治形式。为此,徐勇提出村民自治可以考虑下移到村民小组、自然村。[6]邓大才提出了村民自治有效实现的条件:利益相关、产权相连、地域相近、规模适度、文化相近、群众自愿等。[7]另外,白雪娇还专门就规模与自治进行过研究[8],胡平江则就地域相近与自治等展开过研究。[9]学者们集中反思村民自治不能有效实现的原因,认为主要原因在于没有适合的条件,如有适合的条件,村民自治将会有效实现。这一阶段可称之为条件-形式阶段,也可简称为条件型自治

但是在村民自治的实践中,学者们发现很多地方具备村民自治的条件,但是村民自治的成效就是不太好,显然仅有民主的制度(《村组法》)和自治的条件,还不足以保障村民自治能够有效实现,还需要一定的自治规则。将《村组法》具体化,将自治的条件真正落地,这就需要建立更加详细的、完善的自治规则,即村民自治要从价值型自治”“条件型自治转向规则型自治。所谓规则型自治就是通过利用既有的自治法律文本、根据实际需要制定自治的具体规则,以规则对村庄事务进行自我管理、自我教育、自我服务,以此实现民主管理、民主决策和民主监督,这种治理方式就称为规则型自治。规则型自治中的规则,既包括外部已经形成的规则,如《村组法》、国家和地方性法规等,也包括规则型自治所制定的规则,即在规则自治过程中形成的自治规则。

因为“价值型自治”“条件型自治”均无法解释各地出现的规则型自治现象,因此需要学者们建立新的解释框架,以此解释各地以规则进行自治和建立规则自治的现象。本文将以广东省蕉岭县、南海区,安徽省天长市以及四川省成都市四地的村民议事会议事案例为对象考察四个问题:一是规则如何形成规则型自治?二是规则型自治如何产生及持续?三是规则型自治有效运行的决定因素是什么?四是规则型自治的价值和前景如何?

二、规则自治中的规则与程序

21世纪以来,一些地方开始探索村民自治规则化、程序化的路径和方法,广东省的顺德区、南海区因为经济发展的需要,较早对此进行了探索。四川省成都市、广东省清远市,湖北省秭归县等一些经济条件较好或公共事务较多的村庄也对此进行了探索。本文选择广东省蕉岭县、安徽省天长市、四川省成都市、广东省南海区为研究对象,探讨规则型自治的形成、运行机制及有效实现的决定因素。

(一)蕉岭县协商议事会议制度

蕉岭县根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的有关规定,在村民会议或村民代表会议基本制度基础上,建立由党员、群众和社会各界人士广泛参与的协商议事会制度,以最大程度实现村级事务的民主决策与管理,完善基层协商民主制度。

1.协商议事的主体。

村组两级理事会、村民代表、乡贤、村干部为协商议事的主体。同时,县乡村相关部门可以列席相关协商会议,如公路建设可以邀请交通部门参加,若涉及环境问题可以邀请环保部门参加。纵向来看,协商的主体有村庄、组、家户的代表。

2.协商议事的原则。

村级重大问题和涉及村民利益的重大事项,必须坚持民主集中制原则,实行民主决策,坚持做到民主平等、开放包容、广泛协商

3.协商议事的范围和内容。

财务预决算、土地调整和征用、集体资产的处置、村镇建设、村民自治章程、村规民约、财务管理制度的制定,以及协商议事会认为应该通过协商议事决定的村庄事务。

4.协商议事的基本程序。

第一步,产生议题。村党组织征求群众意见后提出的议事内容;村委会或三分之一的议事代表提议的议事内容;三种议题类型(提议类、表决类、商议类);议题以34个为宜;公布议题,将议题事先告知议事代表。

第二步,会前准备。提前一周公布会议召开的时间、地点;确定会议主持人;确定议事人员。

第三步,讨论议题。协商议事会由会议主持人召集、主持;主持人保持客观中立,不参与议题讨论、解释;代表发言依次进行,发言时间不超过5分钟;发言做到不攻击、不打岔、不辱骂;议事代表有评价、批评、建议、质询和表决权利;村党组织或村委会须对质询、批评给予解释。

第四步,形成决议。表决方式为票决制;无须票决的可采用手决制;确定表决结果;决议由村委会执行;定期公开决议执行情况。

5.协商议事的基本规定。

协商议事会议由村支两委负责人或者主持人召集。协商议事会每季度至少召开一次,特殊情况或有三分之一以上议事代表成员提议,可以临时召开。每次会议必须有三分之二以上的代表参加,所做决定经到会人员的过半数通过方为有效。建立村民代表、党员议事代表联系群众制度,及时收集村民意见。确定每一代表联系的农户和具体对象,登记造册,为协商议事会召开做准备。

6.协商议事的记录。

协商议事会议必须有完整的会议记录,记录人和会议主持人在记录簿上签名,记录簿应该妥善保管,次年归档。会议做出的重大决议,必须在村委公开栏上进行公开。[10]

由此可以看出,相较于《村组法》,蕉岭县的协商议事规则更加具体和细致:一是建立更加详细的规则和程序。二是协商议事主要体现为涉及全村范围内的民主管理和民主决策的所有相关村务。三是议事主体更加具有代表性、多元性和专业性。四是真正体现人民当家做主,同时体现了民主的原则。五是协商议事会具有管理性、决策性。村支两委必须执行议事结果。所以,协商议事会成了村民自治的管理机构、决策机构,村委会成了村民自治的执行机构。由于协商议事具有规则性、程序性、民主性和自治性,从而具有很强的合法性,协商议事的结果体现了多数人的意愿。

(二)天长市协商委员会协商议事规则

天长市作为民政部的改革实验区,多方面从事协商议事改革实验探索,为此制订了《农村社区协商委员会议事协商规则(范本)》,主要内容如下:

1.协商议事的主体。村干部、村民代表、村庄有威望的人及相关事项的代表组成协商委员会。协商委员会的委员共7人,相关事项的代表为X人,按照当地说法是:7 X

2.协商议事的原则。协商委员会坚持依法办事、民主讨论、协商一致的原则。

3.协商议事的内容。城乡社区村民自治的相关内容。

4.议事协商的召集和组织。一是协商委员会的议事协商由协商委员会主任负责召集和主持,主任因故不能主持会议,可委托他人主持。二是协商委员会议事协商原则上每月召开一次,有三分之一以上协商委员会成员或二分之一以上居民代表提议,可决定进行协商,也可根据利益相关方、居民需要或上级组织建议进行议事协商。三是协商委员会议事协商要有三分之二以上成员出席才能进行。根据需要,经协商委员会同意,居住本辖区的居民、辖区单位、社会组织代表和虽非辖区居民但与议题相关的人员都可参加。四是开展具体议事协商,应提前三天将有关议题和相关资料通知协商委员会成员和相关人员。议事协商主持人应保证参会人员充分发表意见,不得随意干涉。五是协商委员会成员应在议事协商前就有关议题征求居民意见,并在讨论时反映居民意见。

5.议题的提出和确定。一是协商委员会成员利用各类载体(走访入户、集中听取、社区QQ群、微信、电话、意见收集箱)收集社情民意,提出议题。议题必须是具体、明确、可操作的,一般应以书面形式提出。特殊情况下,居民口头提出的议题,协商委员会成员应如实记录议题内容、议题提出人、相关联系方式等,并由议题提出人签名。二是协商委员会将收到的议题按要求审定后提交村(社区)两委审核,决定是否开展社区协商。经审核决定不予开展议事协商的,应通知议题提出人并说明理由。三是协商委员会提出议事协商的议题,应符合现行法律法规,属于村(居)民自治范围。

6.议事协商结果。议事协商结果仅提供参考,相关主体可执行,也可不执行,但是涉及到需要村民委员会执行的,必须执行到位。[11]

从以上描述及实地调查发现天长市协商议事有以下特点:一是议题的选择主要由村支两委筛选,主要是涉及部分村民、村庄局部的一些事务,并非全村的事务。二是参与主体相对较少,主要是村庄干部、村庄精英以及与自治事务相关的主体。三是协商还是采用民主方式,相关各方相互讨论、协商解决问题。四是协商结果不具有法律性,相关主体可接受,也可不接受。与蕉岭县的协商议事相比,天长市的协商议事是以解决问题为主的协商议事规则,并不涉及所有的村民自治事务。

(三)成都市村民议事会规则

为了推动村民议事会规范运行,成都市根据《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》和《关于构建新型村级治理机制的指导意见》的文件精神,制定村民议事会议事规则。[12]

1.议事主体。

村民议事会成员由选举产生,人员不少于21人,村干部不得超过50%。每个小组至少有2名村民议事会成员。

2.议事原则。

村民议事会议事决策应坚持依法依规、民主讨论、公开表决和少数服从多数原则。

3.议事会的职责。

村民议事会,是指受村民会议委托,在其授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权,讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构。村民议事会对村民会议负责并报告工作,接受村民会议监督。村民议事会在授权范围内可以撤销和变更村民委员会不适当的行为。

4.会议召集和组织。

村民议事会会议每季度至少召开一次。村党组织书记认为需要时,可以召开村民议事会会议。村民议事会会议由村党组织书记负责召集并主持。村民议事会须有五分之四以上的成员到会方能召开。村民议事会召开会议时,村党组织成员和村民委员会成员可列席。经村民议事会同意,本村村民、村集体经济组织或其他组织主要负责人、议题相关人可以列席,但不享有表决权。村民议事会召开会议时,会议召集人应当保证议事会成员充分发表意见,不得随意干涉。村民议事会召开会议时,应提前三天将会议议题通知村民议事会成员,并予公告。

5.议题的提出和审查。

村党组织、村民委员会或其他村级组织,村民议事会成员、10名以上年满18周岁以上的村民联名,可以向村民议事会或村民小组议事会提出议题。议题必须是具体的、明确的、可操作的行动建议,一般应以书面形式提出。特殊情况下,村民议事会成员或村民以口头方式提出议题的,村党组织应如实记录议题内容、议题提出人,并由议题提出人签名(捺印)。提交村民议事会的议题,由村党组织负责受理并审查。村党组织受理议题后,应对议题进行审查,决定是否提交村民议事会。议题经审查不同意提交村民议事会的,应通知议题提出人,并说明理由。提交村民议事会的议题应当符合现行法律法规和政策的规定、属于村民自治范围。

6.议事程序。

清点并报告到会人数。村民委员会报告村民议事会议决事项的执行情况。村党组织通报议题的提出和审查情况。村党组织通报提交本次会议审议的议题内容和议题提出人。议题提出人对议题进行说明,议题联名人发言,议事会成员就议题依次发言,议事会成员就议题进行辩论。对议题逐项进行表决。

7.议事规则。

村民议事会成员发言应当表明赞成或反对,并说明理由。不得有侮辱、人身攻击的言行,不得发表与议题无关的言论。对意见分歧较大的议题,会议召集人应当提议搁置议题,经实到会半数以上人员同意,交由下次会议审议表决。村民议事会表决实行一人一票制,原则上应采用无记名投票方式进行。表决结果由会议召集人当场公布。表决议题由村民议事会全体成员三分之二以上人数通过。表决时,任何人不得强迫他人赞成或不赞成某项议题。事务表决前,可以提出将议题提交村民会议、村民代表会议的动议。经实到会人员过半数同意,议题应提交村民会议或村民代表会议讨论决定。做好会议记录,包括会议议题、双方观点、表决结果等,经到会人员签字确认后归档。村民议事会通过的决定,应向村民公布。

8.决定的执行和监督。

村民议事会通过的决定,由村民委员会负责组织实施。村民议事会负责对决定执行情况进行监督。对违背决定内容或执行不力的,村党组织书记召集人应召集村民议事会专题讨论,提出整改意见;对造成重大损失的,向村民(代表)会议提出处理意见。村民议事会成员认为必要时,可列席村民委员会相关会议。对村民委员会未经村民会议、村民代表会议或村民议事会讨论通过实施属于村民自治范围内的事项,村民议事会有权审查并否决。村民议事会应采取设立意见箱、随机勘察、调查走访、查阅资料等形式对决定执行情况进行监督,并定期向村民公布。[13]

成都市村民议事会有如下特点:一是几乎所有的村民自治事务,均可以纳入议事范畴。二是议事会是村庄的权力机构,村委会为执行机构。三是议事过程和程序都有严格的、详细的规定。四是村民议事成员的产生体现民主性、代表性。五是议事会成员议事具有规范性、程序性,从而具有合法性。五是议事结果具有法律性,村委会必须执行。按照村民议事会规则能够真正实现人民当家做主,村民自治真正能够有效实现。

(四)南海区各类议事规则

广东省南海区因为经济发达,村务管理和利益分配相当复杂。所以,建立了各种各样的议事规则:一是南海区村(居)组织议事规则。二是南海区村(居)民委员会议事规则。三是南海区村(居)社区参理事会议事规则。四是南海区村(居)经联社议事规则。五是南海区经联社监事会议事规则。[14]可以说,南海区已经建立了基层组织多个议事规则,党组织、村(居)委员会、社会组织、经济组织都成立议事会。[15]

南海区各类议事规则有以下特点:一是政经分开,村庄政务、经济事务分开议事,议事更加专业化。二是社会组织不仅成为参与主体,而且成为村民自治的重要主体,村民自治主体更加多元。三是议事会成员具有代表性。四是议事过程具有程序性和规范性。五是村民通过这些组织参与村庄事务,体现了人民当家做主。五是在各类议事会中体现了民主性、合法性。六是经联社的议事规则具有法律性

三、以规则为核心的村民自治

通过对上述四个地区议事规则的描述,我们可以对四个地区村民议事规则得出基本结论并进行深入讨论和分析

(一)议事规则的自治逻辑

规则是指有关什么行动(或结果)是必须的、禁止的或者允许的,以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定。[16]虽然《村组法》规定了村民自治的基本原则,但仅有这些原则显然无法实施自治,还需要制订选举规则、议事规则、表决规则、监督规则等。总体来看,自治议事有四大规则:一是议事会成员的产生规则;二是议题选择的规则;三是议事规则;四是议事结果处理规则。

1.议事会成员的产生规则。

主要包括四个方面:一是议事会成员数量规定,要选择多少成员才使议事具有代表性。二是议事会成员选择规定,成员资格如何确定,谁可以成为议事会成员,如何选择议事会成员。三是议事会成员参与议事的规则,如不参与如何请假,参与应该如何行事。四是议事成员的权利和义务规则,即议事成员有什么样的权利,需承担哪些义务。

2.议题选择的规则。

主要包括四个方面:一是提出议题的规则,议题由村支两委提出,还是议事会成员提出,或者是村民联合提出。二是收集议题的规则,谁来收集议题,是议事会成员,还是村支两委,或者是支委。三是遴选议题的规则,哪些议题可以进入议事程序,如何确定进入议事程序的标准。四是议题纳入议事程序的规则,如何让议题进入议事程序,如何公示,如何与议事会机构沟通纳入议事程序。

3.议事规则。

议事规则是村民自治的核心规则,主要包括七个方面:一是议事通知规则,召开议事会之前要通知议事会相关成员,与议题相关的其他主体,有时议事会还要公示议事议题。二是议事主持规则。议事会主持人的资格,主持人主持的基本原则,如中立的原则和伦理。三是议事陈述规则。提出议题的相关方陈述议题。四是议事讨论规则。议事会员及列席会议的相关主体讨论及讨论的规则,如讨论时间的规定,讨论中不能出现攻击和漫骂,不允许打断别人的话语等。五是议事表决规则。讨论结束后,要对议题进行表决,要规定表决的方式、方法,是举手表决,还是投票表决等。六是议事记录规则。整个议事流程和讨论要进行记录,每位参与者要对自己的发言确认并签字,议事记录要存档。七是议事结果的公示。结果如何公示,在哪里公示,公示时间多长,如果遇到异议如何处理。

4.议事结果处理规则。

主要包括四个方面的规则:一是议题结果的提交规则,如何提交,提交给哪个机构。二是议题结果进入处理程序,村委会或者相关主体落实相关议题,如修路、补桥等。三是议事会对议题结果处理的监督。议事会对执行主体的执行过程进行监督。四是议题执行机构向议事会报告处理结果。执行主体将落实情况向议事会报告。

由此可以看出,议事会的议事过程其实就是自治过程,自治过程又是由相关规则链条构成的。

(二)规则界定了自治权利

从四个地区的议事规则看,议事规则其实就是界定村民自治权利的过程,也是将国家赋予村民自治的权利给予落实的过程。议事规则主要界定了大多数村民的自治权利,具体如下:

1.参与的权利。没有议事规则时,村支两委可以忽略农民的需求进行管理和决策,但是有了议事规则,村支两委必须按照规则处理村务。在议事规则中,参与权利主要体现在两个方面:一是选举的权利。议事会的成员由村民选举产生。二是表达的权利。村民对于村务或者自己想解决的问题,可能通过多方表达形成议题,或者将自己的想法向议事会成员反映和表达。

2.知情的权利。因为在议事过程中有议题的公示、结果的公示,还有议题落实情况的公示,对每个环节进行公示保证了村务管理、村务决策的信息公开和村民的知情权利,而且村民也可以查阅议事会的议事档案,咨询议事会成员。这些规则让整个村庄的决策、村务的管理处于公开、透明的状态。

3.监督的权利。村民可以在任何一个公示环节提出自己的意见或者质疑。同时,村民也可以对议题的处理发表意见,还可以提出重新讨论的要求,整个议事过程(决策、管理和监督过程)都处于村民的监督之下。因此,这些规则可以有效保障村民的监督权利。

4.议事成员及相关主体的自治权利。对于大部分村民而言,无法直接进入议事过程,只能通过参与、知情和监督实现自己的权利,或者通过议事会成员代表自己参与。但是,对于议事会成员及相关参与议事的主体而言,他们既是村民参与自治的代表、委托人,又是直接参与自治的参与人。因此,规则保障了直接参与议事村民的自治权利。

可见,议事规则、协商规则及各类参与规则保障村民能够有效参与村民自治,使村民自治从虚变实,从理想变成现实。

(三)规则以民主自治为基本原则

规则的制定、运行都体现了民主精神,不仅规则制定过程是民主的,而且规则的运行过程更是民主的体现,它是民主自治的结果。每个地方的议事会的规则都明确表示,坚持村民自治的原则,坚持民主议事、民主决策的原则。除了将民主作为议事的最主要原则外,议事过程也处处彰显了民主的理念和精神。

1.议事会成员与民主选举。

议事会成员要么由村民选举产生,要么由村民代表选举产生。议事成员选举、候选人的推选及选举资格等都按照《村组法》的要求来实施和规范。当然,在议事会成员的罢免方面没有过多的规则。

2.议事与民主管理。

议事会本身的产生可能是由村支两委,也可能是在上级政府指导下产生的,但是议事会的产生规则、议事会的议事规则,则是由村民代表会议或议事会议民主讨论决定的。而且,议事会还制定了很多与村民自治有关的自治事务处理规则。可见,议事会及其议事体现了村民的民主管理。

3.议事与民主决策。

议事会除了制定规则,还会就公共事务进行决策,如对公共事物进行讨论,然后进行表决。表决过程就是民主决策的过程。因此,议事会及其议事更是民主决策的体现。而且,这一规则的设计解决了《村组法》长期以来一直没有解决的民主管理、民主决策问题。

4.议事与民主监督。

议事会整个过程的选举、公示、投诉、异议等都体现了议事会及其议事具有民主监督的功能。

(四)规则提供村民自治的渠道和机制

村民自治要有效实现,不能仅仅只有法律文本,也不能只有自治的条件,如利益相关、产权相连、规则适度,还需要配套的制度、渠道和机制才能让法律落地,才能让自治条件转换成有效的自治。村民议事会及其议事规则其实是村民自治有效运行一个渠道和机制。

1.议事会本身就是一个自治平台。

村民议事会是在《村组法》规定的自治平台上发展起来的一个自治平台。它不同于村民会议,也不同于村民代表会议,而是根据《村组法》基本原则建立的落实民主管理、民主决策的一个平台,是为了弥补法定平台不足而设置的一个参与平台。如村民代表会议,虽然设置的很理想,但是其实施相当困难。如果一个村庄有5000人,按照10%的比例遴选村民代表,也会有500人,这么大规模的代表,既无法讨论,也无法管理,更无法决策。因此,需要根据《村组法》建立适合的自治新平台。各地推出的议事会、理事会、协商会等都是对村民自治平台的创新和发展,其本身就是自治平台。

2.议事规则保障了村民参与的渠道。

村民议事会平台为村民参与村务管理和决策提供了参与平台。一是提供了表达平台,如议题收集就源于村民的表达和诉求。二是提供了参与平台,如议事会成员的选择就是投票决定的,议事会成员参与议事既是成员的参与,也是代表村民参与。三是提供了知情渠道。议事的每个环节都会有公示机制及其反馈机制,为村民提供了知情渠道,也提供了表达和参与渠道。

3.议事会的程序设定了参与机制。

议事会的各项规则是一个环环相扣的规则链条。上一个环节是下一个环节的前提和基础,没有上一个环节的完成,就不可能进入下一个环节。这种连环程序性规则就保障了村支两委和议事会必须按照设定的程序规则议事,按照程序设定的规则进行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。每一个环节都取决于上一个环节,而下一个环节又受制于上一个环节。这种连环程序性规则的设计就是一种确保村民参与的机制,也是保障村民自治权利的有效手段。

通过上述四个方面的分析和考察,我们可以发现,村民议事会及其议事过程其实就是村民自治的过程,也是村民自治权利实现的过程,更是履行村民自治精神和理念的过程。这个过程以规则为核心,所以我们可以将这种以规则为核心的自治称为规则型自治


1四个地方村民议事规则的比较



四、规则型自治的产生与有效实现

规则型自治为什么会产生?规则型自治的有效运行由哪些因素决定?规则型自治有哪些基本类型?根据前面的叙述和总结,我们可以进行深度考察和分析。

(一)规则型自治的产生及成效

为什么有些地方产生规则型自治,而很多地方都没有产生规则型自治?从四个地区的案例及实践调查来看,规则型自治产生主要有四个原因:

首先,经济发达程度诱致规则型自治。从规则型自治的产生看,主要出现在广东省的佛山市、东莞市等经济发达地区以及成都市等经济较发达地区的城郊地区。经济较为发达,利益关系复杂,协调利益关系和分配关系极为困难。在这种情况下,要理顺利益关系和分配关系,主要有两个路径:一是用权威进行分配,不允许有反对声音,即使有反对声音,也不理会。这种方式最普遍,如江苏省、浙江省比较发达的地区及北方省市城郊发达地区,均是用权威手段进行行政性分配和调整利益关系,在这种情况下难以产生规则型自治。二是用规则进行分配,即先通过民主方式建立规则,然后用民主议事方式按照规则调整利益关系和分配关系。如果权威管用,且村民自愿服从、认同,采取权威方式的确能够降低调整成本和分配成本,如果权威不管用,只能建立规则,以规则进行分配和调整。广东省的佛山市、东莞市及成都市郊等经济发达地区就选择了后一种治理方式:即规则型自治。表1中的广东省南海区在20年前就已经开始探索规则型自治,四川省成都市也在10年前就开始探索。

其次,公共事务和设施建设诱致规则型自治。经济发展会产生规则型自治的内生需求,但是也可能不会产生,而且在一些经济欠发达地区也开始尝试和引进规则型自治,如广东省的蕉岭县和三水区,安徽省天长市等经济不太富裕的地区,也在试验试点规则型自治。在这些地方并没有太多的经济利益关系,但是有一些公共事务和公共设施建设,如这些地方在实施新农村建设,有政府的公共投入。这些公共事务和公共建设可以采取两种方式解决:一是行政方式直接安排,北方地区、江苏省等很多地方均是采取这种方式。在这种建设方式下村民参与程度不高,建设的供给与需求匹配度不高,村民的配合或支持程度不高。二是按照民主议事的方式解决,如广东省蕉岭县、三水区、云浮市,安徽省天长市等地就引进发达地区的规则型自治方式来处理公共事务和公共建设,即民事民议,民事民治,民事民管。我们在一些落后地区看到的规则型自治,大多采取这种方式诱导了规则型自治的发展。

再次,国家强制性改革创新的制度安排。国家制度的安排也会导致规则型自治的产生。如最近几年农业部门推进的承包土地确权、三权分置、农村集体资产股份权能改革等,特别是后者明确规定,改革必须按照村民自治的原则实施,并且要求所有人都必须参与,如资格认定和股份认定都必须签字。同时,还规定只有实施了上一轮参与程序,才能够进入下一个程序。这种具有强制性的改革创新要求按照村民自治的方式推进,而且在程序设定上规定必须形成自治循环。这种制度改革创新也能够带来规则型自治,如湖北省的京山县,既不是经济发达地区,也不是公共事务、公共设施建设比较多的地区,而是在推行农村集体资产股份权能改革过程中,在部分富裕的村庄如城郊的城畈村形成了规则型自治。这种强制性制度改革在经济欠发达的村庄,固然可以引进规则型自治,但是其规则型自治不可能真正持久运行。可见,强制性改革创新要与经济发达程度结合,才可以将规则型自治长久地运转下去。

最后,有情怀的地方官员推进社会治理。2006年以后国家提出了社会治理的政策,一些发达地区开始引进广东省的佛山市、东莞市的规则型自治,一些欠发达地区为了推进地方治理,也会引入规则型自治,如湖北省秭归县能够实施幸福村落、村落自治,建立了两长八员制度等一系列规则型自治,就是当时县委、县政府及民政部门等一批有情怀的官员引进议事会制度并根据本地特点进行改造:即村落自治。再如,广西壮族自治区河池市的党领民办,屯自治、广东省清远市的自然村自治等,都是一批有情怀的官员主动将发达地区的议事会制度、规则型自治制度进行引入,以此改善本地的社会治理。

虽然规则型自治的产生有四个原因,但是归纳起来主要有两大因素:公共事务和经济发达程度,将两个变量建立一个二维象限图,会形成四种典型的规则型自治(见图1):一是经济发达-公共事务多的规则型自治(A点),这类自治成效最好。二是经济发达-公共事务较少的规则型自治(B点),这类自治成效较好。三是经济欠发达-公共事务较多的规则型自治(C点),其成效也比较好。四是经济欠发达-公共事务不多的规则型自治(D点),规则型自治难以运行。

根据上述分析,可以得出如下结论:一是规则型自治的产生有经济发展、公共事务、公共建设的内生需求,同时也有改进和完善基层治理而主动引进的规则型自治。经济发展或者公共事务引致的自治,一旦建立,要想改变为行政权威型治理就相当困难,如佛山市顺德区、广东省南海区和东莞市等地。二是欠发达地区为完善基层治理引进的规则型自治,因为不是经济社会发展内生需求,是外部引导建构,一旦外部引导力量消失,则会退回为行政权威型治理,如广东省云浮市、厦门市海沧区等地均是如此。三是国家强制性改革创新要求建立的规则型自治,只有在经济较为发达的地区建立规则型自治才会持久,欠发达地区难以持续或者变为形式化运行。

(二)规则型自治有效实现的决定因素

从上述四地的规则型自治及各地的实践情况看,规则型自治要有效运行需要具备两个基本条件,一是经济较为发达,二是公共事务较多。有了这两个条件就有产生规则型自治的可能,但是却无法保障规则型自治的有效实现。要使规则型自治有效实现,取决于两个因素:规则详细程度和规则执行程度。

规则详细程度与有效自治。规则型自治的发展就是对《村组法》规定自治的具体化,因此规则制定得越详细,越有利于村民落实规则自治。如议事会成员选择的规则、议题筛选的规则、主持人主持的规则、议事的基本程序等。规则详细就能够明确执行或者监督执行。规则详细程度只是为规则型自治有效运行提供了可能,但是不能保证其能够实现有效运行。

规则执行程度与有效自治。规则型自治要有效运行,还依赖于规则的执行程度。规则如果不执行,等同于没有规则。中西部很多地区的村民自治形式化,就在于没有认真执行《村组法》。有些欠发达地区引进了规则型自治,但是一旦引进规则的领导调走,详细的规则也就形式化了。可见,只有详细的规则还不行,还需要有效执行,而有效执行只有在经济发达条件下才有可能持续。规则执行程度可以分为完全执行、部分执行和完全不执行。完全执行则能够使详细的规则有效执行,也能够使较简单的制度有效运行。

规则详细程度、规则执行程度与有效自治。规则型自治有效实现取决于规则详细程度和规则执行程度,可以将两个变量建构成一个二维象限图(见图2),在此可以形成四个经典的规则型自治有效实现的类型:一是有效运行(A点),在规则详细、规则有效执行的情况下,规则型自治会有效运行。二是简单有效(C点),规则不太详细,但是规则执行很有效,在这种情况下会形成一种简单有效运行的自治。三是形式主义自治(B点),规则很详细,但是规则执行不严格,这种情况下就只能是形式主义的自治,即详细的规则基本无法运行,导致规则型自治无效运行。四是无效运行(D点),规则不详细,执行也无效,不管有没有规则,都是无效运行。



1公共事务、经济发达与规则性自治



2规则详细、规则执行与自治有效


(三)规则型自治的价值和前景

规则型自治是经济社会发展的结果,是人们对治理村庄的一种内在要求。规则型自治是对价值型自治、条件型自治的一种发展和超越。虽然规则型自治只在少数经济发达的地区,或者公共事务比较多的地区实践,但是它已经产生了自己的价值:它促进了村民自治的升级,即从1.0版本的村民自治提高到2.0版本的村民自治。规则型自治能够为村民提供参与渠道和机会,保障了村民自治的权利,更重要的是为村庄事务的治理提供了规范性和合法性。

从本文的四个案例看,规则型自治起初只是出现在经济比较发达的地区,后来推广到公共事务比较多的地区,再后来为欠发达地区引进以促进社会治理,现在越来越多的地区开始实施规则型自治,如安徽省天长市的协商治理等。规则型自治由于内生所具有的治理价值、合法性价值、认同性价值、规范性价值,随着经济社会的发展及治理的需要,将会被越来越多的村庄采用,而且对于经济发达、公共事务多的村庄一旦使用规则型自治,就不可逆转。可以预见,随着经济社会的发展,随着规则型自治的推广,中国农村村民自治将在整体上从1.0版本上升到2.0版本。


注释:

1、徐勇:《民主与治理:村民自治伟大创造与深化探索》,《当代世界与社会主义》2018年第4期。

2、胡永佳:《村民自治、农村民主与中国政治发展》,《政治学研究》2000年第2期;王振耀:《中国的村民自治与民主化发展道路》,《战略与管理》2000年第2期;景跃进:《村民自治与中国特色的民主政治之路》,《天津社会科学》2002年第1期。

3、王振耀、汤晋苏:《中国农村村民委员会换届选举制度》,北京:中国社会科学出版社,1994年;史卫民:《中国基层民主选举的发展(英文)》,《中国社会科学(英文版)》2004年第1期。

4、浦兴祖:《直选乡长是扩大农村基层民主的一次探索——关于四川步云乡个案的思考(上)》,《云南行政学院学报》2001年第6期;于建嵘:《乡镇自治:根据和路径》,《战略与管理》2002年第6期。

5、董江爱:《中国农村村民自治的困境及出路》,《生产力研究》2004年第8期;冯仁:《村民自治走进了死胡同》,《理论与改革》2011年第1期。

6、徐勇、周青年:《组为基础,三级联动:村民自治运行的长效机制》,《河北学刊》2011年第5期。

7、邓大才:《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》,《政治学研究》2014年第6期。

8、白雪娇:《规模适度:居民自治有效实现形式的组织基础》,《东南学术》2014年第5期。

9、胡平江:《地域相近:村民自治有效实现形式的空间基础》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2014年第4期。

10、摘选自蕉岭县制定的《协商议事会议事制度》,本人作为改革合作方,参与制定了这一规则。

11、摘自天长市《农村社区协商委员会议事协商规则(范本)》。

12、成都市建立了村组两级两级议事会,为了节省篇幅,只将村民议事会的规则列出,村民小组与之大体相同,不予列出来。

13、摘自《成都市村民议事会议议事规则(试行)》。

14、由于议事规则比较多,为了节省篇幅就不一一描述,采用概括介绍法进行介绍。

15、分别摘自党组织、村(居)委员会、社会组织、经济组织议事规则。

16、奥斯特罗姆等:《规则、博弈与公共池塘资源》,王巧玲、任睿译,西安:陕西人民出版社,2011年,第39页。