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发达国家职业农民培育政策的演变及启示

作者:周洁红 魏 珂  责任编辑:于佳佳  信息来源:《农业经济问题》2019年第8期  发布时间:2019-09-20  浏览次数: 203

【摘 要】在农业现代化的进程中,发达国家都注重推动农民职业化的发展。本文按照资源禀赋条件的不同,以美国、法国、日本三个国家为例,分析了各国政府关于职业农民培育政策的演变趋势和经验。结合中国乡村振兴战略下农业劳动力短缺与农村劳动力过剩并存、农民的结构性分化日趋明显、新型职业农民培育的针对性和有效性不足、扶持政策落实不到位等问题,提出以下启示:以产业为核心、优化扶持资源配置,以需求为导向、分层优选分类精培,以制度为基础、规范健全培育机制。

【关键词】职业农民培育;农业政策;国际经验


农民职业化具有其自身的发展规律,需要与本国政治制度、经济状况、自然条件等外部环境协同配合,更需要考虑农业产业具体发展阶段的人力需求和约束条件。中国自2012年提出发展新型职业农民以来,取得了很大成效,但是对照乡村振兴战略对高素质农业人才的需求,还需进一步落实扶持政策,提高职业农民制度的针对性和有效性。为此,借鉴美国、法国和日本等农业现代化国家职业农民发展演变过程和相应阶段政策措施,基于中国国情现状,提出我国职业农民培训的对策建议,对我国全面建立职业农民制度具有重要现实意义。

一、农业现代化国家职业农民培育政策概况

职业农民是现代农业建设的主体,农业现代化的发展推动了农业劳动主体由传统农民向职业农民的转变(洪仁彪等,2013),农业劳动力转移、农业经营主体发展和农业社会保障体系的构建为农民职业化提供了外部环境和条件。当前美国、法国和日本等农业现代化国家都已建立了农民职业化制度,其政府的政策在不同阶段对职业农民的发展发挥了重要作用。美国、法国和日本三国在工业化城镇化发展时期,扩大了农民的经营规模,完成了农业劳动力向第二、三产业和向城市的转移,农业劳动力占就业人口的比重低于4%,农业总产值占GDP的比重低于2%1。同时职业农民的素质不断提高,职业农民亦即农场主的家庭收入也高于全国家庭平均收入。进入农业现代化发展阶段,职业农民的素质得到了全方位的提升,职业农民的产业竞争力增强,农民平均受教育年限超过10年。

美国、法国和日本农民职业化发展过程中,由于自然资源、土地制度、经济条件等国情的差异,政府扶持农民职业化发展的政策措施不尽相同,政策演变过程具有很强的代表性。

(一)美国职业农民培育政策的演变

美国农村地区面积占其国土面积的91.4%,农业人口占其总人口的19.2%2,人少地多、劳动力资源短缺,形成了家庭农场主 农业企业为主的农民职业化模式。要素的流通和农业经营主体之间的关系多通过市场机制调节,美国农民职业化过程中的劳动力转移以市场调节为主,而政府主要为农民提供教育培训、农技推广等准公共产品。美国农民职业化与农业现代化发展历程相契合,具体表现为:

1.工业化城镇化起步阶段(1900—1935):

提升农业技能的技术推广体系。工业化、城镇化的发展推动了农村劳动力的转移,土地集中促进了农场间的兼并重组,使得大规模的农场数量不断增加。在农业机械化发展和保障战时粮食安全供应的背景下,改变传统的生产方式、增加粮食产量、提高农民的素质成为这一阶段的中心任务。美国政府通过颁布一系列法律,不断增大财政支持力度,逐步建立了农业培训和技术推广体系,规定了联邦政府及州政府提供土地建农业学校,农业推广服务主要通过赠地大学来教授和传播农技知识、安排农业实践。政府以农村学校、非政府组织的农业项目为载体,规划了4H青少年发展等计划,学习和实践相结合,在种养殖技术、农机作业以及农场经验管理等方面培育农民。为保障送教下乡活动的顺利开展,地方政府出台相应法规政策给予配套资金支持。

2.工业化城镇化快速发展阶段(1935—1992):

提升经营能力的培育支持体系。经过培训,农民素质得到改善,但是随着国内外市场竞争加剧,农业经营风险不断提升,从事农业所需的知识技能越来越复杂。为解决这一问题,政府大力推动农民培训内容和培训方式多元化,培训内容逐步从生产技术向经营管理技能倾斜,增加未来美国农民培训,农业推广由简单的提高产量发展成全方位的农村支持体系。同时,为了保障农民的利益、降低农业生产经营风险,从财政补贴政策、金融信贷政策、农业保险政策等方面保障农民的权益。建立联邦农场贷款项目,针对弱势小规模家庭农场和新农民经营者的贷款困扰,提供专项联邦农场贷款项目。

3.农业现代化发展阶段(1992—至今):

实施新型青年农民高素质发展计划。美国农业补贴政策在分配上极不平均,加大了农民进入农业领域的壁垒,农民日益老龄化成为农业发展的新约束。另外,2008年美国进入经济衰退期,农业出口成为美国经济恢复的主要动力之一,农业的产业竞争力亟待增强。为此,政府提出了新农民发展计划。一是在赠地大学项目设立奖学金计划,旨在帮助对农业事业感兴趣的学生。2014—2018年间,美国每年支出8500万美元用于农村人才培养,用于支付新农民参加公立人才培养课程的学费和培训补助。二是政府提供特色农作物科研与教育推广经费,鼓励发展有机农业,为新农民开辟新的农业产业领域。农业推广网站与大学合作教授有机农业知识,农民可在网上向有机专家提问。三是实行针对新农民的灵活性财政计划,《2014年农业法案》通过放松借款农场条件使更多新职业农民获得借款资格,其中还包括有专门支持新农民的贷款计划和新农民参加农作物保险的优惠政策,法案广泛地应用于救灾、灾害援助、商品保险、农场初创贷款和农业贷款等领域。

(二)日本职业农民培育政策的演变

日本农村地区面积占全国面积的1.2%,农业人口占其总人口的20%3。日本人多地少、劳动力资源丰富,在以小农户为主的背景下,形成了小农户 农业协会的农民职业化模式(洪仁彪等,2013)。为适应现代农业发展的要求、促进农民职业化发展,日本政府坚持立法与教育并重,一方面,通过立法促进土地流转、推动劳动力转移,改变传统的生产经营结构,实现土地规模化经营;另一方面,构建职业农民培训体系,提升农民素质,发展适应现代农业生产的自立经营农户。

1.工业化城镇化起步阶段(1946—1960):

推进农业教育改革。受传统的农耕文化的影响,日本仍处于分散的小农户经营阶段,以家庭经营为主,农户经营规模小。为改变农村落后的生产方式,促进土地规模化经营,解决战时农业劳动力短缺问题,保障粮食供应,政府颁布教育法案,实施了一系列的农民教育、农业发展改革措施,着手建立多层次的农业推广体系,推动农民再教育。一是在全国范围内普及农业科技知识;二是形成全方位的职业农民教育培训体系,增加对初高中和大学农业职业教育的经费投入,建立农业学校,着力引导和资助农民大学生学习农学;三是促进农村的全面发展,包括改良农业经营方式、改善农民生活条件、增强对农村青少年的培育等。这一阶段农民素质的改善带来了农业生产率的提高,工业化带来的就业机会带动了部分劳动力向城市转移,兼业化农民大量存在。

2.工业化城镇化快速发展阶段(1960—1995):

培育规模经营主体。随着工业化、城镇化发展进程加快,日本农村劳动力不断向非农领域转移,农户整体数量快速下降。但是小规模农户减少速度过慢,土地规模化发展不足,城乡发展失衡。为了进一步促进家庭农业规模化发展,日本政府开始重点扶持培育一批适于发展现代农业的大规模自立经营农户,通过立法重点推动土地合理流动,扩大农业经营规模,实施农地集中,鼓励小农户流转自有土地,转向非农产业。并于1992年颁布《新食料·农业·农村政策的方向》,培育和扶持农业经营体,鼓励新型农业经营主体带头创办专业化农业合作经济组织,实行农业产供销一体化,为农民提供良种培育、种养殖指导、营销帮助等多方面服务。同时,为解决农村剩余劳动力就业问题,政府通过财政支持、税收优惠等措施,吸引工业企业到村镇投资建厂。

3.农业现代化发展阶段(1995—至今):

建立职业农民社会支持体系。农户规模不断扩大,小农户的收入水平稳中有升,农户整体数量保持平稳下降。但随着经济的发展,日本城乡矛盾加剧,乡村人口老龄化,生态环境破坏严重。为了振兴乡村、提高农产品在开放市场下的竞争力,政府通过农地三法完善相关制度,调整农业生产结构,走特色产业振兴型乡村发展道路,推进六次产业化,把农村人才培养放在重要位置。重视发挥农协的作用,依托农协资源为农民提供指导,开办农业人才培训讲习班,增加农户间的作业互助;并且逐步允许以农民为大股东的公司法人进入农业领域,鼓励提升土地规模和规模效益。与上一阶段重点提升农民生产能力不同,这一阶段的支持体系,在进一步完善法律体系的基础上,改善农村环境,引入工商资本,提高社会化服务水平,以帮助农民适应市场环境,进一步提升职业农民的经营能力。

(三)法国职业农民培育政策的演变

法国是欧盟农业用地面积最大的国家,世界第二大农产品出口国。耕地面积为其国土面积的33.2%,农业人口为其总人口的4%,农业劳动力为总劳动力的4.3%4。法国农业以中小农场和家庭经营为主,形成了农业合作社 家庭农场的双层经营结构。政府在快速城市化的背景下,通过推动土地集中、推广农业科技、培育新型职业农民等一系列农业现代化政策来促进职业农民的发展,提高职业农民的素质。

1.工业化城镇化起步阶段(1945—1962):

推动大农户培育改革。历史上法国小农经营项目多、农业生产以小农生产为主。为了改变传统的农业经营方式,推动土地规模化生产,提高粮食生产供给能力,政府采取了一系列农业政策。首先,推行土地规模经营的大农业政策。1950年以后,政府成立公司专门从事农村土地购销,从不愿务农的私人手中购得土地并低价卖给中等规模经营的农民,为自愿合并土地的农民减免税费。国家为扩大农场规模,规定农场主只能把农场继承权给一位继承人,并给予大规模农场税收优惠和贷款支持。同时,为了使小农适应大规模生产,政府注重提升农民的生产技能,出资对农村剩余青壮年进行培训。推动农业合作社和农业协会建设,在市场与政府的共同推动下,为农民提供专业化教育培训,使农民素质适应市场经营需要,特别是加强对乡村薄弱地区的职业农民培训,促进区域协调发展。其次,采用多种办法推动农村剩余劳动力转移。政府给予55岁以上的离农农场主离农退休补贴,给予离农青年奖励性的赔偿和补助,引导其到第二、三产业就业。

2.工业化城镇化快速发展阶段(1962—1993):

实行农民职业化资格认证。1962年后,法国进入工业化和城镇化快速发展阶段,农业就业人口急剧减少,农产品处于供过于求阶段,出现农民素质与农业现代化发展不匹配的问题。为了更好发挥职业农民制度的有效性,法国实行严格的职业资格证书制度,制定农业生产经营领域职业农民的技术标准。公民农民要想经营农场、获得国家农业财政补贴和优惠贷款,必须接受职业教育并取得相关证书。同时,建立了与资格认证相配套的农业教育、科研、推广体系,集农业教育、科学研究、技术推广为一体。政府农业推广机构、高校和科研院、农商合作社针对农民、技师、科研人员等不同的服务对象的差异化培养需求,进行针对性的教学培育。不仅重视实践能力的培养,1/2的农业院校与农场合作办学,而且注重提高农业经营者的生产技术和市场经营管理能力。培训费用包括农民的差旅费、食宿费等由政府、农业专业协会、培训基金会承担。

3.农业现代化发展阶段(1993—至今):

建立职业农民终身学习制度。法国已建立起高效、多层次、多元化的高校农业教育、农业职业技术教育和农民再教育体系,但这一阶段法国农村地区发展不平衡的现象日益严重,老龄化问题突出,并且国内外市场竞争不断加剧,要求进一步提升经营规模化和职业农民年轻化,全面提升农民综合经营能力。本阶段制定了农村发展政策,为了使职业农民适应不断创新的农业技术和生产方式,政府建立了长效的农民终身学习体系,农民根据实际生产需求每年要接受两周的农业科技培训。另外,职业农民培育的重点放在乡村薄弱地区,因地制宜培育职业农民,并为面临人口稀少和社会经济结构转型难题的农村地区提供针对职业农民创业的长期税收优惠政策。同时,注重培育年轻农民。2009年《新条例》鼓励青年到农村就业,为农业生产经营活动提供专业技能帮助和生产经营指导。向农学生、退休农民提供补贴。2017年法国农业部的财政预算有三分之一用在了教育上,1975—2015年间学习农业的学生增长了近70%

二、中国职业农民培育的现实困境

目前中国工业化和城镇化任务已基本完成,但是工农差距、城乡差距问题突出,2018年我国农业GDP的比重为7.2%,但农村人口却占40.42%5,农业劳动力的比重远高于农业GDP的比重,农业劳动力对GDP的贡献率最低,第二、三产业发展对农业的带动能力低,农村剩余劳动力转化不充分。在这种情况下,农业现代化实现的关键在于增强农业的内生发展动力,农业农村现代化离不开农民的现代化。中国目前处于向现代农业转型的关键时期,迫切需要大批适应现代化生产发展的农民,为此,2012年以来,随着政府展开对新型职业农民的培育,中国新型职业农民队伍规模逐步扩大,职业农民素质显著提升。截至2018年末,全国新型职业农民达1560万人,占农业生产经营人员总量的4.46%,其中平均每个新型职业农民可以辐射带动30户农民,54.35%的新型职业农民为45岁及以下,30.34%的职业农民为高中及以上学历,31.2%的职业农民拥有超过100亩的经营土地6。但是,新型职业农民发展过程中仍然有许多问题亟待解决:

一是农村劳动力过剩和农业劳动力短缺并存,农民的结构性分化日趋明显。2017年,中国农村人口占总人口的41.5%,其中60岁及以上的老年人口占比达到了61%5,退出型、自给型、兼业型和发展型四类农民中,最需要和最有可能被引入农业现代化进程的发展型农民比例偏低。

二是中国目前的职业农民教育培训针对性和有效性不足。2017年,国家职业资格证书拥有者仅为7.5%,农民技术人员职称认定者仅为15.5%,新型职业农民正在接受学历教育的人仅为21.1%7。职业农民全面发展的制度体系尚未建立,缺乏严格的资格认证体系,教育培训内容缺乏针对性,培训方式脱离实践,农民主动参与率低,重农业技术轻经营能力,社会资源广泛参与的机制缺失。

三是中国扶持新型职业农民发展的政策落实不到位。2017年,享受到规模经营补贴的新型职业农民为11.1%,获得金融贷款的新型职业农民仅有12.3%8。扶持政策具有规模偏好性,发展性农民在资金支持、技术指导等方面的需求容易被忽视。

三、对中国健全新型职业农民扶持政策的启示

与美国、日本、法国职业农民发展的条件和历程相比,中国职业农民的发展条件和发展阶段更为复杂。既要处理好职业农民培育初期农村剩余劳动力转移的问题,又要解决现阶段农村劳动力特别是青壮年劳动力留农务农的内生动力不足的问题。因而,中国职业农民的培育不宜走美国的以大型农场主 私营企业为主的职业化模式,但可借鉴美国培育新型青年农民高素质发展的经验基础,吸收法国和日本的经验,坚持以从上至下引导再到从下至上参与相结合、新农人 家庭农场 农业新型经营主体的农民职业化的发展模式。

(一)以产业为核心,优化扶持资源配置

发达国家的经验表明,良好的产业政策是实现产业兴旺、增加农业人才吸引力和转移农村劳动力的重要基础。美国为新农民开辟新的农业产业领域,日本通过鼓励在农村设立工厂以吸引农村富余劳动力就业,法国将农业产业链的相关企业建立在农村进而形成供产销的“农工商综合体”,并为面临人口稀少和社会经济结构转型难题的农村地区提供针对职业农民创业的长期税收优惠政策。因此,中国为提升发展型农户,首先,应调整农村产业结构,发展当地优势产业、现代农产品加工业和乡村新型服务业,加快小城镇建设。一方面,通过三产融合,发展乡村企业,促进农村剩余劳动力转移就业;另一方面,推动城乡交流共建,鼓励乡村创新创业,通过发展电商、有机农业等,加速工商资本和人才向农业转移,支持家庭农场、农民合作社、龙头企业和发展型农民相互协调与合作,提高生产经营组织化程度。其次,加快探索土地流转政策,促进土地集中和规模化,通过对小农户开展免费非农技能培训、提供就业岗位,给予自愿停止经营或转让土地经营权的农户适当退休金或生活补贴等手段,让农民自愿放弃土地经营权。但是要吸取日本政府引进工商资本和人才进入农业领域时出现的工商资本控制股权等问题。政府要规范工商资本进入农业领域的相关政策,引导发展绿色、可持续的高质量农业企业,通过入股、托管等土地经营方式切实保障农民利益。

(二)以需求为导向,分层优选、分类精培

发达国家的经验,职业农民素质须与农业现代化、工业化、城镇化发展要求相契合。美国农民培训内容逐步从生产技术向经营管理技能倾斜;日本将高中毕业的农村青年资助培养成现代农业中坚力量,重点培育经营大户,依托农协资源开办农业人才培训讲习班为农民提供指导;法国建立了职业农民终身学习体系。针对中国当前各地农业发展水平不一、劳动力结构不合理的现实,改进农业教育,按推动剩余劳动力转移、培育年轻农民和提升发展型农民的思路,改进培训内容与方式。首先,为推动剩余劳动力转移,应根据当地产业特色,对农民实行非农技能培训。其次,建立多元化的农民教育和再教育体系,满足不同层次的学习需求。针对年轻农民不足,应实施新型青年农民高素质计划,通过财政补贴等政策引导青年学生接受农业高等基础教育,增加农场实践课程。针对发展型农户能力不足,发展成人继续教育,实施乡村实用人才定向委培,从传统技术培训向绿色、高品质产品生产经营管理能力培训转化。对不同群体差异化的需求展开针对性的培训,可借鉴美国农民可网上便捷的向专家提问的方式,开通农业信息化交流网站,解决技术入户难问题。通过激励机制,建立公益性职业农民终身学习体系,通过财政补贴等方式鼓励职业农民提升学历层次。多方位的农民培训体系需要市场与政府的共同推动,建立各类主体参与职业农民培育的长效机制,整合培训资源,通过政府购买服务等形式鼓励高校、企业、行业协会以及培训机构等开展农民教育培训,共享资源、互利互惠,实现培训资源高效运作。

(三)以制度为基础,规范健全培育机制

发达国家在农民职业化的进程中政策支持起到了重要的推动作用。美国建立了包括财政补贴、金融信贷、农业保险等全方位的支持体系;日本针对经营主体、农协和小农户差异化的政策需求分类施政;法国农民必须拥有资格证书才能经营农场、享受国家补贴和优惠政策。中国政府应该建立专门机制,聚焦于发展型农民和新型经营主体带头人在生产条件、土地流转、设施建设、税收保险等方面的关键需求,做出差异化的政策安排。首先,加强顶层设计,通过政府出台职业农民培育认定办法或指导性文件,明确农业发展各类人才需求的总体目标和任务,规范职业农民的认定管理机制。制定农民职业评估标准,评估认定各类职业农民,建立职业农民信息档案。其次,衔接社会保障和福利,推动职业农民技术职称评定工作,推动将职业农民纳入城镇职工养老、医疗等社会保障体系,探索职业农民职业支持保护和职业救济制度,解决职业农民长远发展的后顾之忧。另外,政府需要继续加大财政投入力度,创新财政支持农业保险机制,增加农业保险品种,广泛吸纳企业资金和社会其他资金,加快形成政府和市场共同推动的多元投入格局。

总之,职业农民的培育要以农业高质量、可持续、现代化发展为主线,既要对标国内外示范模式,又要充分考虑各地经济发展基础。由于现阶段不同省份农业产业发展水平差异和农业业态多样性,农村人才需求和培养模式理应呈现出不同特征。脱离当地农业现状,过度照搬发达国家或地区的职业农民培育发展模式的做法并不可取。因此,要以省域为单元,围绕当地乡村振兴和现代农业发展目标,制定新型职业农民发展规划和培育计划,鼓励发展特色产业,推进农村一二三产业融合发展,积极推动新型职业农民培育与产业发展深度融合,建立灵活的职业农民培育机制,注重职业农民的技能提升,打造新型职业农民孵化基地。同时,开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点,在产业扶持、金融保险、社会保障和人才激励等方面向新型职业农民倾斜,调动农民参与积极性和主动性。


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注释:

1、这一数据由笔者计算得到。原始数据来源于World Development Indicatorshttps//datacatalog.worldbank.org/dataset/world-development-indicators;日本国家统计局,http//www.stat.go.jp;法国粮农渔业部,http//agriculture.gouv.fr

2、数据来源:World Development Indicatorshttps//datacatalog.worldbank.org/dataset/world-development-indicators

3、数据来源:日本国家统计局,http//www.stat.go.jp

4、数据来源:法国粮农渔业部,http//agriculture.gouv.fr

5、数据来源:国家统计局,http//www.stats.gov.cn

6、数据来源:2017年全国新型职业农民发展报告

7、数据来源:2017年全国新型职业农民发展报告

8、数据来源:《2017年全国新型职业农民发展报告》