从“组织重建”到“权利保障”是“后陈经验”的一条主线，监委会的生成与运作则是“后陈经验”的主要特征。监委会成立后，村民的公共参与有了制度化的组织载体，村民对村务的知情权、参与权、决策权与监督权得到了较好的保障;村民的公共参与，尤其是村庄非治理精英的崛起，对村庄治理精英产生了有力的制约，实现了对公共财产的有效监管。

(一)公共财产与公众参与

1.主体缺位与公共财产流失

我国《宪法》第十条规定:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。我国《土地管理法》第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

当前，农村集体财产的主要组成部分为农村集体土地。然而，现行的农村集体土地所有权还很不完善:首先，产权的性质含糊。尽管相关法律都规定，农村土地属“农民集体所有”。但这种“集体所有”究竟是个人所有权基础上的共有，还是“集体组织”或“集体组织法人”所有?法律中均未加以说明。其次，所有权主体性质模糊。法律所讲的“农民集体”究竟是仅仅因为地缘关系而联在一起的一般意义上的个人集合体，还是一定社会成员为一定的目的而结合起来具有法律人格的社会组织?现行法律对此未作界定。第三，所有权主体的虚拟性，所谓的“农民集体”只是一个看不见、摸不着的抽象的法律概念。第四，所有权主体多元。仅《土地管理法》就规定农村集体土地所有权可以归属于乡(镇)集体经济组织的农民集体、村集体经济组织的农民集体和村内两个以上集体经济组织的农民集体三种。最后，所有权主体的组织形式与权利行使程序不明确。因此，村民做为村集体土地产权所有者的地位得不到有效的保障，农村集体土地的所有权、使用权、处置权以及剩余索取权主要掌握在乡镇干部、村组干部手中。

在工业化、城市化快速推进的情况下，城郊农村的土地被大规模的征用。由于村民的的“缺位”，做为农村公共财产“代理人”的村组干部很容易违背村民的意愿，转而与基层政府、土地开发商结成利益联盟。于是，出现了比较普遍的低价征地、违规征地的现象，严重地损害了广大村民的利益。而随着土地征地款及其派生财产的到位，出现了一大批公共财产超百万、乃至上千万的村庄。然而，由于村级组织建设相对滞后，村务的决策权与管理权被少数村干部所把持，普通村民无法对公共财产运营施加有效的影响，造成公共财产的封闭式运营。

2.监委会:公众参与的组织创新

当前，农村村级管理体系包括党组织、村民自治组织和村集体经济组织三个国家认可的体制性组织系统。①其中，村党支部、村委会与村经济合作社是村务管理的常设机构;村民会议和村民代表会议是村民参与村务管理和决策的主要组织载体。然而，随着放权性农村改革的推行和发展，村民的自主性日益增强，农村社会的分化日益明显。在这种背景下，要召集利益相左、职业不同、工作时间和地点各异的全体村民开会讨论村务，客观上存在着相当大的困难。而村民代表会议本来是为解决这一实际困难而建构的村民公共参与结构，可有关部门做出了由村民委员会召集的制度安排，客观上造成了村民代表会议对村民委员会的依附，无法独立地发挥其功能，从而使这一民意代表结构徒有虚名。

现行的村级组织体系的不健全，导致村民的公共参与缺乏制度化的组织平台，村民无法进行有效的利益表达。在那些公共财产迅速增值的村庄，村民与村集体的利益关联更加显著，村民公共参与的意愿更为强烈。而由于缺乏监督制约，部分村干部禁不起物欲的考验，公款吃喝大肆挥霍，甚至以权谋私中饱私囊，从而引发干群矛盾升级、村庄秩序严重失控。这时，愤怒的村民只能采取上访、示威抗议等非制度化参与形式来寻求各级政府的关注，借助外力来重建村庄秩序。尽管这些非制度化参与方式对村干部造成了一定的监督制约;然而，它存在着组织成本较高、反应速度较慢、事件性监督等问题。因此，它不能对村干部起到有效的约束。后陈村由村民代表会议选举产生监委会，独立行使村务监督权;在组织序列上，监委会与村委会平级，实现了村务监督权与村务管理权的分立制衡。监委会的职权非常广泛:它可以列席涉及群众利益的重要村务会议;它有权对村财务公示清单和报账前的凭证进行审核;它可以对重大村务进行全程监督;它还可以对村民提出的疑问和举报进行调查，对村委会成员进行询问，并可以援用“救济制度”对不称职的村干部启动罢免程序。依托监委会这一常设的监督机构，村民的公共参与有了制度化的组织平台，村民对村务(财务)的知情权、决策权、管理权和监督权得到了较好的保障。

(二)分权治村与精英主导

1.分权治村:以权力制约权力

权力是政治学的核心概念，权力的异化是政治学家普遍关注的问题。阿克顿勋爵指出，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”孟德斯鸡则认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力。”在权力制约问题上，学术界存在着“以权力制约权力”、“以权利制约权力”和“以社会制约权力”这三种交合使用的方式。其中，“以权力制约权力”是实现权力制约的最主要的方式。

近代以来，西方思想家对权力制约问题进行了艰辛的探索与求证，形成了以分权制衡为核心的权力制约学说，并对其内在的机理作了充分揭示:(1)权力分立。根据国家权力的不同属性加以区分，使之相对独立，以防止因某些人或某些集团独揽大权而导致集权和专制。(2)权力平等。分立的权力之间不是隶属关系，更不是支配和服从的关系。国家权力虽然性质不同、职能各异，但彼此间的地位、“人格”完全平等，没有哪一种权力享有高于其他权力的特权。(3)权力制衡。分立的权力不是独立王国，不能畸轻畸重、互相僧越，而必须彼此配合并相互牵制，维持权力间的平衡。(4)制约关系对等。权力制约不是单向的，而是双向的、相互的。单向的制约只会导致新的专制。权力制约从一定意义上说，是不同权力主体之间的权利义务关系。(5)权力及制约关系法定。权力制约不能是软制约，也不能有任何主观随意性。它要求对权力及其相互间的制约关系制定尽可能细致的规则，并使之制度化、法律化，使权力制约既具有国家强制力作保证，又具有可操作性。

由于村民自治“后三个民主”的建设相对滞后，村民的公共参与缺乏制度化的组织载体。因此，分散的村民的意愿难以有效的集合起来对村两委形成强有力的监督制约。在这种情况下，村级公共权力很容易发生异化，村民自治也容易脱变为“村委会自治”，导致村务的管理权与决策权被村干部所把持。要从根本上改变这一局面，必须致力于村级组织体系的重建，引入分权制衡的村庄权力结构，实现“以权在村治改革前，后陈村的公共权力主要集中在村支书手中。随着土地征用款的到位，村级可支配的公共财产高达一千多万。而财务管理混乱、部分村干部以权谋私，2002年和2003年，该村前后两任村支书因经济问题而先后落马，造成村庄的“治理危机”。新支书胡文法上任以后，致力于村级组织的重建工作。首先，村两委恢复了中断多年的村民代表会议议事制度，重要的村务都要通过村民代表会议的讨论表决。接着，村两委成立理财监督小组主持财务监督工作，负责村级财务的审核与财务公开事宜，财务公开工作取得阶段性成果，使村集体的信誉止跌回升，有效地化解了村民要求分割村集体财产的呼声，为村公共事业的筹划和建设赢得了宝贵的时间。最后，在当地政府的大力支持下，后陈村对村级权力结构进行了结构性重组，在充实村民代表会议职权的基础上，设立村务监督委员会独立行使村务监督权，监委会在组织序列上与村委会同级，形成了分立制衡的村级权力结构。在这个权力结构中，村党支部是村级事务的领导核心，村委会是村务管理和决策的执行机构，监委会是村务的监督机构，村民代表会议是村级决策机构，实现了村级决策权、管理权与监督权的分立制衡，实现了“以权力制约权力”。

2.精英主导:村治改革的运行逻辑

“精英”一词的原意为“年收获中的最佳部分”，指用来酿造上等酒的葡萄，其转意是“经过挑选的合格者”。“精英”一词在学术上的广泛使用与精英主义理论密不可分。精英主义是一种理解和阐释政治和社会及其历史发展的方法和思考方式，精英主义理论的逻辑起点是社会异质性，即首先承认在人类社会中社会资源分配的不平等性，进而肯定在政治权力领域少数人统治多数人现象的普遍存在与必然性。

早期精英主义理论的主要代表人物如莫斯卡、帕累托和米切尔斯等人都对传统的民主理论提出了批评，认为大多数人的统治的民主只是一种虚构出来的神话，一切政治统治都是少数人对多数人的统治，民主政治也不例外。在他们的理论体系中，人民的统治遭到了完全的否认。在此后的演进过程中，精英理论与民主理论的对立局面逐渐被打破。其中，马克斯·韦伯创造性地提出了官僚民主制理论，其核心思想是使民众能够选举政治家，而政治家又能控制官僚，开创了现代精英民主论的先河。在精英民主理论的集大成者则是约瑟夫·熊彼特，他指出“民主方法是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”在他看来，民主不是人民的统治，而是政治家的统治，是政治精英的统治;民主政治中的精英是通过竞争的合法途径，通过取得人民的选票来获得政治权力的，民主仅仅意味着把政府的权力交给那些获得最多选票的政治精英。在此后，保守主义民主理论家乔·萨托利对熊彼特的精英民主理论进行了改造和补充，他提出竞争—反馈式的民主理论，主张通过竞争式的选举来选择统治的精英。村民自治制度的导入，尤其是村委会直选后，村庄治理精英的权力来源发生了巨大的变化，村级治理的开放性和流动性显著增强。随着民主选举的深入，越来越多的村庄精英卷入村庄政治，在东部沿海地区甚至出现了城居的村庄精英“回流”到农村参加村委会选举的现象。村庄精英的踊跃参与对村民自治的成长和公共财产的运营产生了重要的作用。

在后陈村的变迁中，村庄精英扮演了重要的角色，他们是村治改革的主要策划者与实施者，对村治的转型和公共财产的保值增值发挥了至关重要的作用。其中，村支书胡文法是村治改革的灵魂人物，他的人格魅力和协调能力对监委会的生成与运作以及公共财产的运营均产生了不可低估的作用。像兴建厂房出租、公开投标出租鱼塘以及出让土地修建高速公路广告牌等“金点子”都是出自村庄精英的智慧，他们的见识和关系网络给村公共财产的运营提供了巨大的支持。在这个过程中，以党员、村民代表为主体的村庄非治理精英开始崛起，他们积极参与村务的决策和监督工作，对村庄治理精英形成有效的监督制约。仅2004年，后陈村就召开了十次村民代表会议(参见附件三)，涉及的议题涵盖了监委会选举、工业厂房的建设方案、村庄整治方案等重大村务。在公共参与的过程中，村民代表参政议政主政的角色意识逐渐形成，村民代表成为后陈村治理的一股新势力。在这种情况下，村民代表开始走俏，成为村民竞相角逐的目标。在2005年4月举行的村民代表换届选举中，许多经济精英、文化精英成功竞选为村民代表，出现了典型的“体制吸纳精英”的盛况。而村庄精英之间的竞争与合作，保障了监委会及村民代表会议的正常运作，推动了村级治理的民主化进程。