乡村治理与新农村建设——以安徽省农村综合改革实践为例

【摘要】 当代中国农村治理基础正经历着深刻的转型：建国后实行了很长时间的集体化使国家的治理深入农村基层是农民利益与国家利益绑缚一体的结果；改革开放后尚有农业税费将农民与国家联系，收农民的税就得为他们提供保护；免税后，则是国家政权组织和农民自组织（社会团体）共同维持治理的合法性。农民再组织化既是对农村治理基础转型的回应，也是对市场化进程的应对，因而是新农村建设的焦点问题之一。治理基础的变迁要求与之相适应的治理模式创新。本文作者在此背景下，选择安徽省安庆、巢湖、滁州、宣城等4个市，10个县（区），20个乡（镇），60个村作为样本，就“农业税取消后乡村治理”和“农民参与新农村建设状况” 进行问卷调查，分析了乡村治理现状和存在的问题，提出了乡村治理与新农村建设对策。 

【关键词】 乡村治理；新农村建设 

一、乡村治理的现状 

免农业税以来，安徽省乡村治理实践是以农村综合改革为先导和主要内容的。2005年6月，安徽省委、省政府出台《关于开展农村综合改革试点、建立农村基层工作新机制的意见》，决定全省农村税费改革进入新阶段，改革的重点转向以深化三项改革为主要内容的农村综合改革。改革的主要内容可归纳为“一个转变、三个建立、一个改进”，即转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系以及改进农村工作考核评价办法。改革主要涉及五个方面。第一，适当调整了乡镇区划和村级规模，在税费改革已经合并减少乡镇和行政村基础上，进一步减少乡镇和行政村的数量。试点县的乡镇数量从363个减少到265个；行政村数量由6153个减少到4685个。第二，精简并调整乡（镇）党政机关内设机构，将原有的乡（镇）机构统一调整为3~4个办公室。首批试点县的调查资料显示，试点县乡镇的党政内设机构由改革前的1475个减少到905个，乡镇行政编制精简2137个。第三，积极尝试推进乡镇“主官合一”的领导体制改革，党政正职实行“一肩挑”、党政领导班子成员交叉任职，大量减少乡镇领导职数，改革后的乡镇领导职数一般为7~9名。试点县共减少乡镇领导职数2138名，减幅达48.1%；已有49.4%的乡镇实行了党政正职“一肩挑”，其他乡镇也正在陆续实施中。第四，尝试推进乡镇事业单位改革，实行“以钱养事”制度。改革后乡镇一般设置3~4个事业单位，数量从改革前的2601个减少到1251个。第五，广泛推行乡村为民服务全程代理制，即在乡镇设置为民服务中心、在村设立代理点，为农民提供“一站式”服务。

本次调查，课题组共选择安庆、巢湖、滁州、宣城等4个市，10个县（区），20个乡（镇），60个村作为样本，分别针对乡（镇）、村干部和农民发放“农业税取消后乡村治理问卷调查”、“农民参与新农村建设状况调查问卷”共520份，回收有效问卷500份。同时获得大量访谈资料，形成研究报告。下面是部分问卷调查资料的分析结果：

在被问及乡镇政权能否撤销的问题时，95.8%的被调查者认为乡镇政权不能撤销，与之相对应，有95.6%认为乡镇政权要强化。同时，有70.8%认为要对现行的政权进行改革。被调查者中，有45.8%觉得自己所在乡镇的工作人员符合编制，同时有37.5%认为自己所在乡镇的人员超过了编制；在认为人员超编的人中，4.2%认为主要是公务员超编，33.3%认为主要是站、所事业人员超编，另有12.5%认为两者都很严重；然而，当问到“您所在的乡镇，乡镇干部是否愿意下岗分流”时，被调查者有62.5%选择“多数不愿意”，另有33.3%选择“有条件同意”；同样，当问及“如果买断工龄，偿还欠发工资，您所在的乡镇干部是否愿意下岗分流”时，仍有45.8%认为多数不同意,16.7%认为都会不同意，而只有12.5%认为“多数同意”，4.2%认为都会同意；与之相对应，95.8%的被调查者表示自己所在的乡镇，乡镇干部在目前情况下多数都愿意安心工作，没有人表示不愿意安心工作。所以，58.3%的被调查者认为机构改革应以转换职能为主，只有8.3%觉得应该以分流人员为主，同时有33.3%认为应该两者并举。

在机构改革上，当问到“乡镇党委是否可以在用纪律和制度约束的前提下，把党支部书记的任免权交给村党员大会”时，41.7%认为可以，而有33.3%认为不可以，还有25%“看情况而定”；在问“您是否赞成用乡镇党委书记和乡镇长‘一肩挑'来推进乡镇机构改革”时，58.3%赞成，同时41.7%不赞成，在不赞成的理由上，不赞成的人有半数选择“不利于权力制衡”、30%选择“不利于科学管理中的决策与执行”、20%选择“责任太重而无人分担”。同样，在村支部书记和村委会主任“一肩挑”问题上，54.2%认为有利于村民自治，而45.8%认为不利于村民自治。与此相关联，70.8%认为对乡镇而言，村民自治是选人重要，25%则认为选举制度重要；45.8%认为农村党员可以直接选举乡镇党委书记，54.2%则认为不可以直接选举乡镇党委书记；20.8%认为可以直接选举乡镇长，37.5%认为不能直接选举乡镇长，另有37.5%认为在有些地方可以而有些地方则不可以；当问到“不由上级委任，您是否有信心参加乡镇党委书记的党员直选”时，29.2%表示有信心，15%则表示没有信心，另有37.5%觉得可以尝试。

在另外一份针对村民的问卷调查中，对于村民选举问题，被调查者对村民自治的热情不高，多数不愿参加村委会竞选，他们最关心的依然是关系自己当前切身利益的事项。

问被调查者“如果有机会，你会参加村委会干部的竞选吗”，有一半人表示不愿意，同时12.5%“不一定”，只有31.3%愿意，少数人未作答；而对于村委会民主选举，则有90.6%的被调查者愿意去投票，6.3%“不一定”；当村里召集村民开会时，48.4%的被调查者表示“我”去的次数最多，14.1%选择“丈夫（或妻子）”去的次数最多，7.8%选择“一起去”，6.3%选择“爸爸”，1.6%选择“妈妈”，3.1%选择“公公”，1.6%选择“婆婆”，17.2%表示其他人去的最多。

当问及被调查者所关心的公共事务时，被调查者中关心“集体福利”一项的人最多，占样本总量的32.8%，关心村庄规划、医疗卫生和扶贫济困的各有31.3%，关心村民选举的有23.4%，关心财务收支状况的有18.8%，关心科学教育的有15.6%，关心纠纷调解和治安管理与环境治理的各有10.9%,关心计划生育的有7.8%,关心村庄文化建设的有4.7%,关心其他事物的有4.7%。

当问及并村是否科学时，62.5%选择“是”，33.3%选择“不是”；同时，58.3%认为可以并组，37.5%认为不可以并组；41.7%认为撤并乡镇利大于弊，12.5%认为撤并乡镇弊大于利，还有45.8%认为很难分清弊大还是利大。

问卷最后一项的调查显示，被调查者知道安徽省“千村百镇”工程的占14.1%，10.9%表示“了解一点”，高达75%的被调查者均表示不知道。

分析结论是，大多数被调查者认为乡镇政权不能撤销，而是应该强化；乡镇机构存在超编现象，主要是站、所事业人员超编；多数乡镇干部不愿意下岗分流，因此多数人认为乡镇机构改革应以转换职能为主，而非分流人员；在乡村合并和“一肩挑”问题上，被调查者意见有着较多的不一致：支持合并乡镇者未过半数，支持并村者比例较高，但考虑到调查样本乡镇干部所占比例较大，乡、村干部两相加权分析结果仍是支持者未过半数；在乡村干部“一肩挑”问题上，虽然有接近6成的人赞成，但也有相当比例的人表现出怀疑和担忧。而在村民自治问题上，超过半数的村民表达了不愿参与的意向，说明乡村治理主体存在结构性缺失问题。对于安徽省目前正在推行的“千村百镇”工程，农民知者寥寥，说明，农民对新农村建设的关心程度依然不够。 

二、乡村治理的主要问题 

以推进农村综合改革为主要途径的乡村治理实践取得了一定的成效。初步表现在，农村公共服务资源得到整合，乡（镇）政府职能开始向服务型转变，基层干部的工作积极性得到增强，农民群众也从服务方式创新中初步尝到了实惠。然而，鉴于改革的复杂性，在到目前为止的改革进程中也暴露出一些问题，需要在深化改革时给以充分重视。 

在上述改革内容中可以看出，“乡村合并”与“一肩挑”是农村综合改革的核心，因而也是进行最彻底的。而这两者基本上都是全面免农业税后乡村财政困境倒逼的结果。 

首先是乡村合并问题。并乡导致基层政府治理的半径成倍增大，但并非是治理效率的同步增大。人民公社制度解体后，乡镇规模一般是建立在以前的公社规模上的，而公社的规模又是经历了大小公社试错基础上的（早期大公社的并乡并村最终还是回到以历史形成的自然集市或冲突社区为中心的小公社）。人民公社时期，为了应对公社规模较小导致中观治理缺乏效率的办法是增加区一级县的派出机构，这也是历来政府治理过程中出现断档时采取的常规措施，一般不会采用合并基层行政区划的方式进行。这与政府治理的有效性边界是相关的。从并乡的实际后果来看，合并后的乡镇的治理水平普遍下降，尤其是被“吞并”乡镇的政治、经济、文化和社会治理状况不断恶化，渐成“飞地”：道路失修、集市衰败、治安混乱、教育设施陈旧、文化生活贫乏……究其所以然，“鞭长莫及”毫无疑问是一个重要的原因。伴随并乡运动的是并村运动。村现在虽非国家行政治理单位，但乡镇政府却热衷于并村，并以行政命令强制推行。人们一般将自然村落叫做“熟人社会”，村则称做“半熟人社会”，这本是实现“村民自治”的社会基础，可合并后的村有的相当于原来的三、四倍，人口多达万儿八千，面积是方圆数十平方公里，而村的治理又非政府治理，难有那么多的行政资源可资利用，因而给村民自治和农村社区建设造成诸多不良后果。

其次是“一肩挑”问题。“一肩挑”的初衷是提高行政效率，本质上仍然是出于乡村财政困境倒逼现状进行减负的目的。“党政一肩挑”并非什么新鲜的事儿。在村委会选举时一开始叫“交叉任职”，后直接改为村支部书记兼村委会主任。但是这种一肩挑是建立在“两票制”选举基础上的，而且村级治理不属于行政管理，是自治。将这种一肩挑移植至国家政权机构，且不说其是否可行，最起码与党政分开的基本原则不符。任何行政改革不仅要关注行政效率的提高，也要顾及这项改革本身是否符合现代法理性基础为前提。

而在实际行政治理结构中，传统的乡镇党委书记和乡镇政府主官都已有约定俗成的权力分配模式，即乡镇党委书记被称作“一把手”，乡镇长最多也就是副书记兼因而也叫“二把手”。还有“三把手”、“四把手”……，政府要做的事，党委都要负责任，所以书记不当家是不成的。所谓出现分工重叠，多头领导主要是乡镇长须选举，书记是任命，所以乡镇长不“抢”着当上几回家，有时候是全无政绩，如何向“选民”交待？尽管如此，家还是书记当着的，乡镇长再出头，也还是个敲边鼓的角儿，最多充当个“二把手”。虽说是书记、乡镇长两个人，实际功能已经是一个人的了。

 “主官合一”的意图无外乎是使权力更集中。但权力集中并非与行政效率成正相关，且其缺乏制约的弊端则是明显的。为解决这个问题就必须实行乡镇长直选，再将当选乡镇长任命为书记（一并模仿村委会选举的“两票制”），以广大选民手中的选票对其进行制约。而如此一来，整个现行政制体制都将重新洗牌。

从调查情况来看“一肩挑”显然与上述描述相距甚远。别说乡镇长直选，在连村委会选举都难以规范操作的情况下，所谓“一肩挑”已无多少程序合法性，甚至连提高行政效率的初衷都难以实现。因为在权力缺乏制约的情况下，掌权者在处理问题时更多的是对人不对事，使乡镇干部“谋人”重于“谋事”，更甭谈行政效率了。

再次是乡村干部精简问题，现行的机构撤并和人员精简方式也存在着严重问题。“干部分流”、“竞争上岗”等手段对于促进和提高干部的工作热情和责任心无疑具有正面的作用。但是，由于促动精简的动力是财政减负，因而使整个精简活动成为“甩包袱”运动。当代中国的乡镇政权既区别于历史传统，也区别于西方国家政府体系。这是由于中国的国情——人口众多，农民又占人口的大多数。所以需要乡镇政权进行有效治理，提供有效服务，我们现在的新农村建设若无稳固而高效的乡镇政权做保障，根本就是空谈。更重要的是，乡镇政权是国家政权的基础，基础不稳，社会稳定如何保证？建构和谐社会也缺失了领导主体一维。乡镇机构改革应以乡镇政府职能向服务转换为旨归，而不是以“减负”为目的。别再折腾乡镇干部了，尤其是在安徽这样的中西部省份。这里的乡镇干部已在税费改革的过程中充当了道德的弃儿并成为实际利益的受损者。好不容易盼来了全面免农业税的这一天，本该是放下包袱，全身心投入建设社会主义新农村中去，重塑基层政府和官员的社会形象，从而成为中国乡村重建的生力军，不料却再次沦为“减负”的靶子，实际上是被当作累赘给抛弃了。

在问卷调查和访谈过程中，广大基层干部和群众普遍反映的问题主要有以下几个方面： 

第一是主体缺位问题。由于村民收入和支出大多不取决于农业（主要靠外出打工），村庄里大多是老人和留守儿童，村民们对包括村庄公共环境设施建设和村委会选举在内的村民自治没有参与热情。全面免农业税后，向群众收钱难，有些公共设施需要集资，但老百姓一般都不愿出钱，如农田灌溉的水费等，他们认为农业税取消了，这个费用也应该取消。一事一议流于形式；在农村的水利、道路建设方面，一方面国家对农村的基础设施建设投入不足，集体没有资金维修、兴建水利、道路的基础设施，农民也不愿出钱自建基础设施，导致了农村公共环境建设滞后，抗自然灾害的能力逐年下降。 

第二是政府错位问题。乡镇政府的主要任务是基层政权建设和农村社会建设，因而决定了其主要职能是服务型管理。现在是往往强调了服务而忽视了管理，造成在实际工作中难以处理主导与引导之间的辨证关系，身陷琐事而无力统筹发展。群众现在对干部的服务要求越来越高，而有些要求乡村干部很难做到。主要涉及到计划生育、困难户扶助、供水问题等。如果处理不好，群众就上访，处理群众上访最耗费精力。

第三是乡村财政和债务问题。安徽是大包干的发源地，也是所有省份中村集体资产分得最彻底的；乡镇财政主要由转移支付来解决，建设则主要靠专项基金，而招商引资又受政策制约，难有作为。对于庞大的乡（镇）、村两级债务来说，虽然中央政府和省政府出台了相关政策和配套措施，但这个问题仍难以处理。一者是数额庞大，另者是配套资金没有出处。村里面没钱，配套只能是乡镇财政，而多数乡镇仍然是吃饭财政，基层干部一提到“配套”就头痛，而村民一提到“配套”就撒手不干。

第四是信任问题。首先是农民往往对乡村干部不信任。怕他们拿自己的钱吃喝或中饱私囊；其次是上级政府对乡村干部的不信任。虽然大多数乡村干部对“村财乡（镇）管”和“乡（镇）财县管”并不反感，但对国家给予农民的各种补贴的发放方式提出质疑。因为涉及造表、发表、统计等烦杂事务耗费了他们极大的精力；再次是村民之间的信任问题。人民公社解体后，分田到户造成了农户之间的原子化，各家各户各扫门前雪，各自的利益诉求不能得到有效的整合，相互之间冲突激增。村民之间的信任缺失导致在村庄层面失去合作基础从而难以形成有效的集体行动。 

三、乡村治理与新农村建设对策 

第一， 乡村治理模式多元化。

我们一般将乡村社区划分为城中村、城郊村和远郊村三种类型。城中村因集体资产雄厚，且村民已完全城市化了，因此可以参照城市社区进行管理；城郊村由于处于城乡结合部，承担了更多的连接城市和乡村的功能，且受城市扩张的影响，城市建设征地补偿费往往被截留，因而也有相当的集体资产，存在着广泛的利益博弈，因此应多在选举程序上下功夫。规范村委会选举是治理的核心，财务公开和政务公开是治理的具体策略；远郊村一般为纯农业社区，村民的主要收入大多来源于外出打工，村民的利益基点不在村庄里面，且村庄大多以老弱病残为主，选举因农民主体的缺位没有太多的实际意义，乡村安全是第一要务，因此，这一类型村庄治理应以乡镇政府治理为核心，强化乡镇政府服务管理功能建设。

第二， 新农村建设的主要对象是远郊村。

根据上述区分的三种不同乡村社区类型，在新农村建设模式上应因地制宜，不搞一刀切。对于城中村而言，新农村建设是个假议题，之所以还称为“村”，完全是城市管理体制历史遗留问题所导致的。至于城郊村，其村民的重心落在城市，生产和消费都以城市为坐标体系，且有土地资源参与资本市场博弈，因此，建设资金不是问题，只是要特别注意土地增值要在城市和农村，政府、村民和商家之间进行合理的分配。所以，新农村建设的主要对象是远郊村。所谓“百镇千村”规划应明确定位为远郊村镇。否则，容易造成因“锦上添花”的面子工程，偏离通过建设社会主义新农村构建和谐社会的目的。

第三， 新农村建设要以乡村安全和文化建设为切入点。

乡村安全包括社会治安和生活环境安全。合并后的乡（镇）、村，管理半径成倍增大，加上农村青壮年大多外出打工，灰色组织（包括恶势力）有崛起之势，社会治安状况形势严峻。因此，加强基层警力配置和完善农村联防群治机制是确保农村社区安全的紧迫任务。也是新农村建设的基础和前提；

生活环境安全主要集中在生态安全、食品安全和饮水安全问题上，其中，饮水安全问题已非常严重，导致农村地区大量居民因饮用不卫生水产生疾病，甚至已多年不见的疾病又复发。因此，加大乡村地区的改水、改厕资金投放力度，尽快解决饮水安全问题已成当务之急。这也是新农村建设资金可以承受的。

受多种因素影响，农村地区文化生活极度贫乏，赌博、酗酒，烧香、拜佛还在其次，尤其严重的是诸多“宗教”乘虚而入，诸多教派介于宗教与邪教之间，对乡村秩序和社会的安定祥和造成严重影响。据此，将停止多年的县、区或民间剧团巡回演出制度和电影队巡回放映制度再恢复，增加农村体育和娱乐设施建设投入，作为应对之策是新农村建设的重要切入点。

第四， 乡村合并与“一肩挑”应因地制宜。

乡村合并的出发点应该是便于有效提供管理服务和资源整合，且要照顾到传统地缘关系和传统治理资源，并非村、乡（镇）越大越好，更不能以政府自身减负为目的。在现存的政府官员考核体系和城镇化的号召下，乡村合并往往会带来社会资源的“中心—边缘化”后果，因为将有限的资源集中投入到合并后的乡（镇）政府以及村委会所在地，更容易产生“立竿见影”的效果，但同时会造成被合并乡（镇）、村因资源稀缺、远离行政中心和脱离行政管理半径而失序。

 “一肩挑”无论是在乡镇一级还是村一级都要因地制宜。主要根据乡（镇）、村的规模大小和产业结构条件为依据。规模小，且产业结构单一的乡（镇）、村宜加试行，反之则不宜。

第五， 调整中央涉农资金直补方式，重塑基层干部信任。

现行的涉农资金直补方式虽得民心，但是因为全面免税后乡（镇）、村两级组织公共财政困难，导致乡村公共服务设施建设能力急剧下降。新农村建设的基础是城市反哺农村、工业反哺农业，同时也是农民作为主体建设自己家园的一项长期工程。国家财政对三农的资金投入是渐增但也是有限的，如果没有农民的主动参与，新农村建设只能是停留于一纸蓝图或最多表现于有限的几个点上。涉农资金直接发给农民，对于大多数农民提高收入和生活改善并不能起到明显的效果。而这笔资金若能集中使用，则大大改善乡（镇）、村的公共服务实施建设水平，从而更符合村民们的长远利益。

同时，在涉农直补资金如何合理使用的过程中，由于干部和村民都明白这笔资金的出处和性质，正好可以作为检验干部是否值得信任和乡镇政府职能转换是否成功的试金石。

第六， 完善村级财务公开和政务公开，并推进至乡（镇）级。

无论是对行政村干部还是乡镇干部，最好的监督就是信息公开，即透明化行政。让老百姓和普通干部知道“家底子”，知道建设项目的来龙去脉，知道决策过程，知道自己的利益所在，让社会监督与体制内监督相互补充，是乡村治理规范化的重要途径。这也是应对主官“一肩挑”有可能带来监督失控的有效手段。

第七， 培育农民合作组织，探索农民土地股份合作机制。

新农村建设的首要任务是“生产发展”，而生产发展的核心是增加收入。农民收入的增加受市场制约，而以单家独户的小农面对市场，其与资本的博弈能力和抵御市场风险的能力都大打折扣。增加农民收入的一个重要机制是如何将农业生产的产业链条尽量延伸，使生产、加工、销售所产生的利润尽量多地留在农村。实现这个目标需要发展农民合作组织。结合安徽农村实际，除了大力发展农村农业专业协会组织外，在有条件的地方，尝试建立以自然村或行政村为单位的土地股份合作社（公司），村民以承包土地入股，合作社（或公司）按股份制公司模式运作。这样不仅能够弥补小农户与大市场之间的组织空档，也为新农村建设必要的整体规划带来机遇。而且在《农民经济合作法》出台后，也不与国家现行政治法律制度相冲突。村民自治制度只有建立在利益组织的基础上，才能落到实处。积极探索建立农民土地股份合作机制，最终将合作组织真正培育成乡村治理结构的有机组成部分。