乡镇是国家组织管理体系中的最基 层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，乡镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。

近年来有关乡镇机构改革一直成为专家学者探讨的热点之一，各种观点都有，比较有代表性的如华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇主张乡村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”，安徽省社会科学院社会学所研究员吴理财主张应该实行有限的“乡政自治”，湖南省社会科学院经济研究所副教授邓大才认为乡级政府应该撤销等等。上述观点基本上涵盖了对乡镇改革的态度和乡镇发展的方向，但本文认为，就中国目前政治体制、行政体制和经济体制改革的发展趋势而言，实行“县政、乡派、村治”、乡级政府应该撤销及有限的“乡政自治”与现实国情有一定的距离，而且乡镇机构改革不单纯由乡镇自己决定。鉴于乡镇的特殊地位和作用，在目前继续保持乡镇一级建制的基础上，进行“自上而下”的改革，当前首要任务是围绕为农村提供公共服务、建设社会主义新农村，充分发挥乡镇不可替代作用的前提下，改革乡镇体制。笔者认为应当围绕乡镇职能的核心地位、乡镇改革的关键和乡镇改革的难点人员分流等问题是当前亟待解决的当务之急。

一、乡镇的职能:乡镇改革的核心

乡镇政权是我国农村最基层的政权，是党和政府在农村工作的基础。乡镇职能发挥得好坏，事关国家政权的稳定、事关全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现。随着农村税费改革的深人，尤其是实行村民自治和取消农业税以后，乡镇应该行使何种职能、如何行使职能和高效行使职能，已成为当前迫切需要研究解决的重要课题。党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。乡镇是农村基层政权组织，是党和国家的各项工作的落脚点，其主要职能应集中于社会管理、公共服务上。在界定乡镇职能时，要在社会管理、,公共服务的前提下，根据有关法律、法规、政策结合实际，科学合理的界定乡镇职能。要按照权力、责任、利益相统一的原则，正确划分市县与乡镇之间的财权事权人权物权，既不能权力在上面，责任在下面，也不能笼统地对乡镇搞一票否决。尤其在依法治国的大环境下，要逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府不必履行的职能减去，如义务教育的职能归并到相关的教育行政主管部门，维护社会治安的职能归并到政法公安部门，完成财政收人的职能归并到财税部门等等;通过依法界定乡镇职能，让乡镇政府发挥好服务农业、农村、农民的职能，解决政府错位、超位、不到位问题，充公调动社会各方管理社会的积极性，密切党和政府与人民的联系，为构建和谐社会打下基础。在农村税费改革之前，乡镇政府的“事”(或者说职能)主要不是服务，而是汲取资源和完成上级政府交办的各项要求达标的任务。乡镇改革的目标就是调整乡镇政府长期来(间接)为城市服务的功能定位，实现乡镇政府的功能归位，转变到真正为农村居民提供各类公共服务上来。即落实国家政策、发展乡镇经济、强化社会管理、提供公共服务、加强党的建设。

二、乡镇改革的难点

乡镇机构改革是农村综合改革的重点和难点，既具有紧迫性，又具有艰巨性、复杂性和长期性，是一项复杂的系统工程。乡镇机构改革必须紧紧围绕乡镇机构职能转型这个核心，妥善处理下述几个问题:

一是理顺乡镇与上级关系，为乡镇职能转型奠定基础。主要是理顺好条块结合的关系。现在乡镇许多职能权限都上收为县以上条条管理，乡镇职能愈加不够完整，形成“有限的权力、无限的责任”。应当明确，能由乡镇管理的事情，尽可能下放到乡镇。其次是要坚决控制上级搞各种考核、评比、达标活动。如果上级过分强调经济增长等指标，特别是过多地实行“一票否决”，乡镇职能势必难以转变。有些上级对乡镇的评价指标往往强调必须有机构、有人员，这是造成乡镇机构减而复胀的原因之一。因此，应当变革现行的评价机制，将乡镇机构工作人员的切实利益同乡镇的发展密切联系起来，使上级部门对乡镇的考核，还原为对增进农民福扯等工作实绩的考核。

    二是合理设置乡镇机构编制，形成职能转型的有效载体。机构设置和编制核定是机构改革的重点难点，也是人们的特别关注点。各地乡镇区位和经济发展水平差距较大，机构设置不应搞一种模式，应根据职能要求、当地情况、特别是新农村建设的需要，按照“精简、统一、效能”的原则，因地制宜地设置机构。编制核定应当依据职责任务和工作量大小进行科学量化，依据区域的面积、人口、区位特点以及经济发展状况确定。在深持稳定的前提下，该精简的必须精简。机构编制核定要有利于整合人力资源，有利于工作协调配合:防止机构设置过细、过多，分散人员力量。

    三是进行配套改革，形成乡镇改革的合力。乡镇机构改革是项系统工程，需要组织、人事、劳动、民政、财政等诸多部门配套改革，形成强大合力。在机构改革中如果能够注意维护被精简分流人员的利益，能够为被精简分流人员统一办理养老、失业等保险，人员分流工作就会比较顺利。事业单位转制改革的一个制约因素，也是事业和企业养老保险制度不衔接问题。这些都需要配套进行改革。

    三、乡镇的人员分流:乡镇改革的难点

乡镇机构改革的难点在于分流人员。制定优惠政策，精简富余人员，需要财力支持，这就需要上级部门针对乡镇的具体情况分别给予财政上的支持，彻底解决乡镇债务和分流人员的待遇问题。

逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。由于乡镇冗员现象严重，很多地方不具备人员分流的“一揽子”解决条件。对此，应该在加强各种分流措施的前提下，逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。在这一点上，日本经验值得借鉴。1969年，日本政府为了解决行政机关冗员严重的问题，制定了《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上给予强有力的控制。具体讲，就是每过2——3年，根据退休等退出岗位人数情况，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。通过12年时间的消除化解，终于在1981年建立起精干高效的行政管理体系。这一点，对我们正在进行的乡镇机构改革无疑具有启发作用。

    加强宣传，增强人员分流的透明度。在乡镇机构改革的前、中、后期加强宣传，让分流人员理解乡镇机构改革是农村社会经济发展的客观要求，是历史潮流、时代必然。与此同时，要注意政策的可操作性和公开透明度，制定出能够实施的公开、公平、公正竞争上岗办法，不能搞暗箱操作，要让分流人员心服口服。

    为分流人员再就业创造良好的环境。一是鼓励分流人员自主创业，鼓励精简下来的公职人员申办私营个体企业，或者创办农场、养殖场，并在政策上给予适度倾斜。二是鼓励企业吸收分流人员，对接收分流人员的企业给予一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离机关，一方面可以解除他们的后顾之忧，另一方面可以实现机构与人员的消肿目标。

    积权发展农村生产，拓宽分流人员就业渠道。从总体上消除当前广大农村生产发展严重滞后于农村社会经挤的发展需求，社会化服务非常薄弱，远未形成体系，像“农民经纪人”、“农村市场信息咨询服务站”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用，形成乡村服务网络。可以预见，农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔，可以创造很多就业岗位。

    健全社会保障制度，解除分流人员后顾之忧。针对目前社会保障制度存在的问题，应充分发挥国家、企业和个人的积极性，依靠社会各方面力量，探索在小城镇建立区别于城市体制并符合社会主义市场经济体制要求的新型的社会保障制度。依托现有的乡镇社会保障机构，继续办好农村社会养老保险，积极推广城镇社区服务，特别是抓紧推进影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保障基金这“三金”制度的建立健全工作，以减少分流人员的后顾之优。

科学核编、依法定编、严控进人，确保人员分流不反弹。在前几次机构改革过程中，出现“精简膨胀再精简再膨胀”现象的主要原因之一是缺乏法律约束。本次乡镇机构改革，要想真正避免人员“回流”的难题，必须重视加强依法科学定编的工作。即根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，同时推行财政对工资的直接发放，以此来增强工资发放的透明度。在农村社会经济发展确需增加职员时，要严格依照法定程序，在严格监督下公开、公平、公正地选拔，并首先考虑在现有乡镇工作人员中进行“调剂性”选拔。对违反法定编制而随意增设机构、人员的行为，一律依法做出处理，从而确保编制的严肃性，使乡镇机构改革和人员分流的成果得以巩固。

 作者单位/甘肃省天水市委党校