当前的“乡镇行政体制改革”有两个流行的内涵:一是要求裁官减负、息事宁人:二是要求“海选”乡镇长。本文提出不同思路。

    体制改革和“民主化”是我们这个时代最时髦的词。无论做什么事 ,贴上这个标签就代表政治正确。可是，环顾我们生活的世界政府体制的革命性变迁特别是改行普选经常给社会带来灾难。在以往四分之一个世纪里相对于那些改行“彻底”“ 海选”的地方《如拉美、非洲、东欧、亚洲的日本、韩国和我国的台湾省)，中国的成功是对政治体制改革迷信的一大讽刺。

    笔者也是政;合沐制改革的热情支持者但笔者主张为解决具体问题而进行改革反对为改革而改革，特别反对出于某种意识形态目的而进行体制改革。相对于保存政;合体制.改革政治体制本身并不天然具有合理性或道德优势。笔者认为:体制改革要坚持我国实用主义和渐进主义的优秀传统.对体制变革的代价保持高度敏感即保持理性绝不能从价值观出发进行体制改革特别要警惕那些被称为“普世的价值观。一旦有人祭起“普世政治的旗帜。那就表示他不准备讲道理、估代价、守理性了在对农村基层政权的遍地讨伐声中，笔者为之辩护。主张尊重现有的基层政权。尊重不仅仅意味着对成绩的肯定、夸奖也意味着宽容其错误，认真去理解其发生的落后社会环境。美国之所以有联邦制和地方自治源于对蓄奴和种族隔离这种野蛮制度的宽容。传统中国的乡绅自治也是建立在对农村落后宗法制度的理解.宽容、妥协基础上的，尽管宗法制度并不符合官方的选贤任能原则。

    一、裁官能省钱、能息事宁人吗

    的确在有些地方，乡镇政府机构膨胀、冗员充斥而且一些官员横征暴敛、胡作非为。但中国农村的现},差距代大升非每个地方的乡镇政府都冗员充斥、都在鱼肉村民。对中国农村而言全国一刀切的政策恒定不合理。改革25年来，哪个自上而下“一刀切”的农村政策产生过积极结果?联产承包责任制和乡镇企业是谁搞起来的，对此，笔者在《农民与市场》(商务印书馆2003年)一书中有系统的回顾。

    减少官员或许能省一点开支减轻些农民负担也或许不能。官少了乡镇政府财政宽松点了，乡镇书记贪污的胃口会不会变得更大与圈地势力和黑社会的勾结会不会更密切?一个刚进城的小农或许会对北京“养”那么多警察感到不可思议。可公务员并不都是饭桶，只吃饭不创造产值。在创“香港奇迹”中公务员功居第一。同样的道理，中国政府也高居“中国经济奇迹”的第一功。乡镇企业三分天下有其一，主要是基层政权的功劳。至于非要把乡镇企业“一刀切”地私有化了那是上个世纪90年代末的话。我好像没听说因为中央政府官员砍掉了一半，中央人事开支就减少了全国人均收入就增长了腐败就减少了。相反，事务繁复到一定程度中央政府的公务员数量很快就恢复到原来的水平，甚至更多。

    社会发展程度越高要政府办的事情也越多官员的需求量也就越大，国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上“最自由的经济”。但早在，990年香港的500万人口里就已经有20万公务员每25人养一个。美国是每13个“纳税人”养一个“政府雇员”政府雇员占总人口比例7%。我国“干部”与总人口之比是3%不到美国的一半，而且

“干部”还包括教师、文学家和新闻记者。“四千万人吃财政饭”有什么可“骇人听闻”的?拿清朝甚至汉朝的官民比例说事就更荒唐:大清朝不计划生育，不封山育林不搞环境保护也不养百万军队，更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候，大清朝丧权辱国。

    我国一些研究农村的知识分子还夸大乡镇政府的臃肿，把乡镇政府负担或补贴的中小学教师也算入政府臃肿。那叫“教育开支”，或者“人力资本投资”不是乡镇政府的人头费。乡镇政府把一半的财政收入投入到基础教育中是非常可敬可佩的事。义务教育本是中央和省政府的责任。无论是因为中央政策的错误还是因为中央没钱，只要中央不出钱只要省里出的钱远远不够基层政权就得承担这个重大责任。学者可以指责中央政策但不能指责乡镇政府办基础教育、补贴教师、修缮校舍，不能指责乡镇政府组织 农民出钱，送孩子们上学。百年树人善莫大焉。基础教育是人口素质的根本保证是中华民族以希望。羊毛出在羊身上没有办学材力尔{乡镇政府当然仅负组织之责。他们迫使农民为孩子们交钱上学依然功不可没。日本明治政府在1868年并没能负担日本学童的全部教育费用当时的政策是“哪个家长不送孩子上学，就把他送到监狱里去”。

    裁官或许能息事宁人却也未必。关键不在于减少官员做的事而在于官员们做的是什么事。减少官员做的事农民未必就能致富，也未必与政府的矛盾就少了。减少官员管的事，病猪、瘟鸡、毒菜会不会更多?农民各村庄之间为争夺资源的械斗是不是可以没人管?有些人认为，减少官员办的事老百姓就能致富。但笔者认为，减少乡镇干部做的事并不导致中国小农增收致富，也不会减少他们与政府的矛盾。不自由的仁寿(四川)农民能修个大水库自由的仁寿农民为自己修条路也会造反。农村没人组织修路国家也不从城里人的口袋里掏钱为农民修路我想不出仁寿县的农民怎么能致富。不自由的燃灯公社(安徽)能修个大水库，自由的小岗村却无力维护本村灌溉用的池塘。农户们自由了可这“自由“注定要被市场价格波动的巨浪所吞噬被“圈地运动”吞噬要么被市场边缘化。

    在市场化时代政府作用增加才能规范市场组织弱者，保护弱者维护社会稳定最终维持市场机制。市场越发达，政府要做的事也就越多，穷人受到的政府保护也越多这是世界学术界的成论。在美国、加拿大自家院子里能否晾晒衣服都有政府管着，新加坡政府管得就更宽了。如果没有农村基层政权一个“非典”或者“禽流感”就能把我国农村搞得尸横遍野更不用说水旱蝗灾了。所以关键不在于减少官员做的事，而在于官员们做的是什么事是有用的事还是没用的事，是好事还是坏事。

    在我国的少数落后地区乡镇官员确实多了加重了当地农民的负担。但是，中国农民穷主要不是因为养的乡镇公务员太多更不是因为乡镇公务员做的事太多。官多和官员乱收费不是中国农民贫困的主要原因。

    中国农民贫困的基础原因有两个而且只有两个:一个是人多地，（1）的一亩地经济，再一个是市场经济(包括世界市场)导致农民的绝对和相对贫困化。

    什么是“一亩地经济“？就是农民的人均耕地只有美国人家后院那么大即使种婴粟也无法“致富”。无论美国人怎么致富反正不可能靠耕种他们家后院致富。什么是农民的绝对贫困化?湖南农民种了几年桔子树，挂果之时，中国大量进口美国柑橙或者浙江大量种植美国柑橙湖南农民血本无归就“绝对贫困化”了。什么是农民的相对贫困化?多数农民的吃住条件“比过去强”，但少数“别人”有现钱而且有比自己多得多的现钱，“财大气粗”贫富之间裂变成了天大的鸿沟，多数人就成了赤贫的穷人，就“相对贫困化”了。

    资本主义市场摧毁小型农业导致贫富差别，导致农民与政权的矛盾导致农民造反。这个道理被世界上无数的知名学者讲过无数遍了。自陈翰笙先生开始，我国学界也讲得让人耳熟能详了。最后连我国的中学生都知道英国纺织工厂的羊吃小农。靠减少乡镇政府公务员数量和减少他们办的事情来解决“三农”问题解决农民贫困问题，解决农民与政府的矛盾那是缘木求鱼。

    然而，部分地区乡镇政府公务员过多及其胡作非为的问题是应当解决的。怎么解决？那要看出现问题的原因是什么。为什么有些地区乡镇政府公务员超编，政府工作人员胡作非为？答案简单得不能再简单了:那里的党纪政纪以及人事和财政制度的纪律已经弛废殆尽。

    此类事由“上梁”始。不仅乡镇政府更高层的政府不也是有许多腐败和胡作非为的情况?现今的主流方案搞不清问题的原因却要求削弱基层政权、甚至取消基层政权。这是要不得的。

    减少乡镇政府冗员的最简单方式莫过于由中央政府下道行政命令，贫富地区一刀切，辖地面积大小也一刀切，限期按乡镇政府管理的人口数量裁减政府冗员。其能得到的最好结果是;治标不治本过几年问题又回来了与中央和省政府的数次裁员运动结果差不多。最坏的结果是基层政权人人自危，工作没人做中央政府的大政方针没人落实处理乡镇政府冗员这个枝节问题反而引发基层政权瘫痪农村发生大面积社会动荡。

    减少乡镇政府冗员最粗暴愚昧的方法是干脆取消乡镇政府。政权延伸到乡村的每个角落乃是构成全世界所有“现代社会一的基本前提。我们知道秦汉实行了郡县制才有中国的大一终:;有了雍正血淋淋的“改土归流”把土司的自冶“改成中央直辖的正式衙门才有了今天贵州“省’、云南“省”，才有了我国西南辽阔的领土和稳定的边睡;没有共产党建立农村基层政权，就不可能动员亿万农民参加革命参加抗美援朝保家卫国战争，参加现代化建设;正因

为有了基层政权，中央政府的一切政策才能落实到每个具体的农村公民。今天，有人建议削弱甚至取消农村基层政权，把基层政权的财政收入掏空，让天然的宗法制度复辟，甚至不惜让黑社会控制我国农村。往好处讲，他们是被狭隘的小农心理蒙住了眼睛:往坏处说，是“崽卖爷田不心疼，是共和国的败家子。

    加强基层政权才是我们努力的方向。基层政权出了问题解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，不是削弱或者取消基层政权。

    同时，专业学者们应当理解.现代农村基层政权是在宗法关系居主导地位的大环境里生存的，宗法社会里无法无天的事自古就有r从未断绝。文学家可以义愤填膺拿城市法治的标尺衡量农村社会:但对专业学者而言重要的是:现代政权在我国农村已经有了正式的阵地正在逐渐削弱宗法社会。现代基层政权是我国现代化事业的全部基础是农村进步的希望阵地是绝对不能丢弃的。

    二、如何改善乡镇政府

    如何解决乡镇政府的冗员及不千正事的问题笔者已经提到过冗员和胡作非为问题是怎么来的。笔者也已经指出流行的解决方案牛头不对马嘴代价高昂甚至要以中华民族的现代化事业为代价。

    笔者在两个层次上提出替代方案虽不能让改革家们“过瘾”但实用。

    (一)明确乡镇的上期以丈府该做什么

    尽管中央和省的许多权力已经下放到基层但我们仍有国法、政纪、党纪。上级政府应当监督乡镇党委和政府恢复党的纪律恢复人事纪律恢复财经纪律，责成审计机构严肃对待乡镇财政的审计工作并执行《行政许可法》、《行政诉讼法》以分权制衡来改善乡镇党委和政府，迫使乡镇党委政府在人事、财政事务上保持透明制止其横征暴敛、胡作非为。这些措施可以逐渐缓解乡镇政府的冗员减轻农民负担。

    1.“费改税”增加国家税收，取消基层政府和政权的财务收入，也是值得商榷的。取消“三提五统”之后，乡镇政府和村政权财务空洞化，基层政权的稳固性受到严重削弱.千部的积极性遭到严重打击。笔者建议，要么中央政府取消农业税重新划定基层政权的财政来源要么将征收的农业税返还给基层政权做财务收入取之于农民，用之于农村管理和建设。同时国家应当完全包下农村义务教育，按照我国义务教育法的精神由省政府和教育部把九年义务教育的责任承担起来按学生人头发放教育经费，彻底取消基层政府的义务教育负担。

    更宏观务虚的措施也是重要的。如果不能约束乡镇以上的政府官吏，不能迫使他们以身作则不能禁止他们胡作非为乡镇政府的问题是不可能彻底解决的。不过讨论“上梁”问题超出了本文的主题，不在这里赘述。

    (二)明确乡镇政府该做什么

    第一，努力恢复农村基层的党务。恢复农村社区的党建、妇女、共青团、少先队工作，向韩国、日本、以色列的农民学习复兴农村社区的集体主义精神为走共同致富道路的典型村庄撑腰打气，为那些大公无私一心为集体的好干部鸣锣开道为林县人民愚公移山、修红旗渠的光荣历史唱赞歌。

    第二，努力恢复农村内部的政务。医疗保障、环境卫生、道桥修建、饮水安全、环境保护、社会秩序、文化生活、农田水利设施维护、房屋和新村营造规划、先进种籽和种植技术的推广、直至鳄寡孤独废疾者的基本生活保障等等这些都是市场经济兴起以来严重恶化了，而且还在恶化中的政务，需要乡镇政府挺身而出把这些工作恢复起来担负起组织农民的责任。这些公共事务靠“个人自扫门前雪”的个体小农是办不到的。把农民们组织起来，办好这些事情.是乡镇政府公务员的正事是在创造产值。

    第三，开拓扶助本乡外流人员的政务。我们必须认识到，在市场时代，农村小生产的衰落是不可避免的。用国家财政转移支付来补贴农民一一让城里人补贴农民只能是杯水车薪远不足以使九亿农村人脱离市场竞争的苦海。政府在农村的主要任务是尽量减轻农民在转型期的苦难.带领他们安全地脱离耕地，脱离农村。在这方面如果乡镇政府能发挥组织作用，我们的农民就能像林县农民像华西、南街农民那样抱成一团扶老携幼，成建制地闯荡市场去参与新城的扩建.甚至成为大型新城的主力军，解决我国城市化的步伐。当一个乡镇有成千上万 “民工”涌向大城市的时候他们在家乡的土地需要出让，他们的孩子要上学，他们年迈的父母需要照顾，他们出门或返乡需要买汽车票和火车票。他们需要在城市聚居、租房、办准住证、找工作、接受培训。在大城市里他们往往是乡亲们在一起聚居似门的聚居地需要组织清洁卫生、需要诊所、需要学校、需要秩序、需要抵抗当地的黑社会势力、需要集体与当地政府沟通。他们还需要得到他们应得的工资。出门打工的人们迫切需要组织起来做这些事情，可他们自己无力组织集体行动。乡镇政府应承担这些任务。在有众多民工打工的城市市政府在维护城市的社会秩序时，也企盼那些打工者中间及其聚居地有基层政权的身影。什么叫“立党为公，执政为民”?做这些事就是“立党为公，执政为民”。当乡亲们需要基层政府的时候乡镇政府的官员们就应当出现在那里拿国家的工资替乡亲们办事。

    我们不可以简单粗暴地指责乡镇政府“冗员”，说他们只知道找老百姓要钱没干好事轻蔑地让他们回家抱小孩。我们的政府应当引导基层政权的公务员们去做该做的事情。引导他们做了该做的事情他们就不再是“冗员”，而是“立党为公执政为民”的好干部。如果他们做上述事情，乡镇政府还是人满为患，光吃饭，不干活，不做好事吗？

    三、“海选”的乡镇政府就有“合法性”吗？

    选举不是农村的新鲜事。前些年“ 海选“农村基层政权被吹得神乎其神。民政部的“基层政权司一自上而下强力推行“海选”已有十几年了，十几万份鼓吹“海选”的研究报告发表了，连法律都有了，美国人也兴致勃勃、成群结队地来“观察”了报上还说全国90%以上的村庄实行了“海选”。可结果呢?“海选”不但没有缓解“三农问题”农村状况反而严重恶化了。

    村政权“海选”没折腾出个结果现在又有人要折腾乡镇政府“海选”了。

    我们在以往四分之一个世纪里反反复复地看到选举尤其是较高层次的选举，并没有给发展中国家带来实际的福利和进协。亚、非、拉美、东欧那么多事例摆在那里。而我们中国没有跟“潮流”却取得了巨大成就。

    当然笔者说不服那些坚定不移的“海选”派。“ 海选“已经成为他们的“宗教“，他们自己的“普世”价值观，他们自己心里“合法性”的“法”。非“海选”出来的政权缺少“合法性“。缺少合法性的政府人民当然应当“依法”组织反抗。最有诱惑力的断言是:只有“海选”才体现“人民当家作主”的权利。

    其实“海选”并不体现“人民当家做主”。第一人民做主与“责任政府”是个悖论。如果“由人民做主”办错了事，应当惩罚政府还是惩罚人民?谁有资格、有能力去惩罚本国全体人民7美国侵略越南错在政府，人民不能为此负责。为了不让政府推卸责任现代社会的人民只能让政府做主。第二“代议制”时代是责任政府的时代普选的任务不是要“人民做主”

(决定政策)，而是要人民选择“做人民之主”的人，也就是政府领导人。第三人民是分成不同利益群体的少数人也是人民。多数决程序下的当选者不代表少数人就不能称为人民做主。而且，在人民分成两个以上利益团体的情况下.选举甚至无法保障多数决只能保证相对多数决。相对多数决经常是绝对的少数决当然就更不能称为人民做主。第四普选与人民作主的权力基本不相干。如果一张选票代表一份做主的权力那投给竞争失败者的一票代表什么?其实，单张选票不体现任何权力，选票的集合才体现权力。而且选票的集合并不体现“做主”的权力选票的集合仅体现“更换主人”的权力。即便就“更换主人”的权力而言单张选票的“权力”也趋于零;空间上是千分之一、万分之一、甚至数十万分之一。

    笔者绝无泛泛反对选举的意思。在不同的土壤环境里选举的功能大不相同。“海选”有优点，也可能招致很高的代价。在一定条件下选举是决策和选贤任能的方便手段。在另一些条件下“海选”分裂人民和领袖。

    说“海选”能解决中国农村的困境，不符合事实。

    为什么很多农民非要有“投票误工费”才去投票选举村主任?对一部分选民个人来说，那张选票“权”极小，“利“趋于无。没用的东西就不神圣，把没用的东西说成神圣就是“迷信”。城里的评论家们不屑参加居委会选举因为选出来的“主任”不管给自己涨工资、分住房、提职称升调奖惩。所以选居委会主任的“权利“不“神圣”。同理，村官不能取消计划生育，不决定农产品价格，不能取消农业税和“三提五统”，也不决定农民在城里打工的机会和待遇(若让村官决定这些事.制造的麻烦就大了)。“海选”也不解决农村生老病死、卫生医疗、道路修建、饮水安全、环境保护、社会秩序以及鳃寡孤独废疾者的基本生活供给。一句话，对一部分农村人而言选谁都差不多，选票不“神圣”。

    事情还远不止于上述的“是否有用”。在宗法关系居主导地位的中国农村，在李家村我不幸姓了张;或者在张家庄，我不幸姓了李.我那张选票就更没用了。我的“权利”是给李家或者张家人“锦上添花”，做个“人民授权”的陪衬。然而村庄里的“小姓”人家当然会问“凭什么”花我的时间去给他当陪衬?

    为什么很多农民非要有“投票误工费”才去投票选举村主任，选票的集合才意味着权力，才有更换主人(任)”的效果。在中国农村谁有能力“聚集”我们每个农民个体的选票呢？好人有坏人也有，一般贫苦农民没有。于是“海选”为“好人”提供机会，却也为宗法势力、投机家、黑社会以及新财主们提供了上好的机会。

    在法律的硬性规定以及“投票误工费”的诱导下，农民们去投票了。在“多数决”这种“合法的强权政治”里，大款们花几十万买选票是当然的:无奈的弱者卖掉选票是他们所能得到的半合法的、可怜的福利。农民卖选票的原因就是这样简单、清楚。若让农民选乡官、县官、省官卖掉选票的理由就更多了。

    在宗法关系和小农家庭占主导地位的乡村，多数决的选举可能导致宗法关系的“合法化”，“大姓”欺负“小姓”的“合法化，甚至黑社会的“合法化”。正因为如此，自秦汉以来治理乡村中国的传统政府从不提倡靠“多数决”来选贤任能。数千年的中国史，有关治国方略的文献浩如烟海无一处提到多数决为什么?

    “发展中”与“发达”国家之间的差别显然不取决于是否有“海选”。在发展中国家“海选”遍地都是，“海选”出的恶劣政府也遍地都是。在那里”海选”引发贿选、暴力、社会分裂以及国家崩溃的例子可不少了。最近的例子是格鲁吉亚。因为怕出乱子“为民主”而侵略伊拉克的美民不允许伊拉克“海选”“。在台湾的“海选”中，政客不去争论社会经济发展方案，而是为自己“作主“之“位子“的利益，把人民拉向战争的火坑。

    没有任何证据表明“海选“能解决中国农民的贫困问题或者能解决农民与政府的矛盾。竭力鼓吹小农“个人”的权力和权利，会伤害农村社区的团结，鼓励宗法关系和黑社会势力的复苏，激化政府(之统筹政策)与农民的矛盾。如果在南街村鼓吹彻底“海选”，那个走共同富裕道路的“中原工贸公司”会被立即消灭。那村里的一半汉人和一半回民就会被政客跳动起来彼此争斗。在这种情况下，南街的多数农民会走向贫困，也会有极少数人暴富。对“海选”的痴迷者而言，这阶级斗争前景是不是太“激动人心”，，太体现农民的个人权利和权力？ 一直到政府被迫派武装警察来镇压。

    组织农民是绝对必要的。但评估组织制度优劣的标准不可以是空洞抽象的“农民个人权利”。最低标准应当是:是否有利于农村社区的卫生医疗、道桥修建、饮水安全、环境保护、社会秩序、农田基础设施维护以及鳄寡孤独废疾者的基本生活保障:最高标准应当是:是否有利于农民大批地、安全地、迅速地离开耕地.离开农业。这两层人本主义标准不如“普世价值观华丽却实用!

    在市场机制下.个体农户正面临灭顶之灾。但市场经济是我们民族的希望之路不能因为小农的要求而改变.更不能因为小农的数量而改变。小农们只有在基层社区的基础上团结起来，组织起来，才能扶老携幼齐心协力闯市场，杀出一条生存的光明之路。所以，我们不能削弱基层政权，更不能取消基层政权r而是要通过改善基层政权来加强基层政权。

      在此，笔者蝗臂挡车，呼吁居庙堂之高的知识分子和决策者们，慎行“乡镇政府改制”。

 作者单位:北京大学国际关系学院