随着农村税费改革和全面免除农业税, 基层政府(尤其是农业地区) 的财政短缺急剧恶化。庞大的机构和人员在捉襟见肘的财政压力下面临着严峻的生存危机, 乡镇体制改革势在必行。可见, 乡镇体制改革是国家与农民赋税关系调整抑或国家财政体制变革(从“农业财政时代”到“公共财政时代”[ 1 ]) 的直接制度后果之一, 某省就将之称为乡镇综合配套改革。目前学界对乡镇体制改革的研究多以农业型县市所辖乡镇为实证研究的考察对象和理论分析的基点。这些研究对我们获取理论研究的普适性结论和实务工作的标准化政策是很重要的,但笔者以为另一类乡镇也应该进入我们的研究视野, 即特大城市近郊乡镇。当前我国已进入工业化的新阶段, 即“以工促农、以城带乡”阶段, 发展战略相应地调整为“工业反哺农业、城市支持农村”, 统筹城乡发展。这些主要是经济社会意义上的。笔者以为, 农村基层行政管理体制也需依循“以城带乡”、“城市支持农村”思路寻求变革路径。

一、研究背景的交待与研究视角的引入

相对于农业型县市所辖乡镇体制改革而言, 特大城市近郊乡镇体制改革可能要关涉到更多、更复杂的“讨论域”。这一区域兼具乡村和城市的特质,而且处于快速的变动之中。我们的研究应涵括更多的社会事实和研究题域。笔者以为, 这项研究至少要对以下三大研究背景进行交待: 一是城乡关系的历史演变和基本特征, 这些在所研究乡镇场域中会有或完整或零碎的展现, 也从历史向度制约着特大城市近郊乡镇体制改革的深度、广度、方式和成效;二是一个分析范式城乡二元结构及由此引申出来的城乡二元治理体制, 这是此类乡镇体制改革研究的问题指向和宏观制度背景; 三是特大城市行政管理体制及其变革, 这是研究的重要外生性变量。在这些分析过程中逐步引入本文的研究视角。

一直到1949 年中华人民共和国成立以前, 中国城乡关系的主要表现形态都是城市与乡村的差异和非均衡, 城市在政治上统治乡村, 在经济上剥夺乡村, 城市与乡村的基本关系是统治与被统治的不平等关系, 中国社会突出表现为城市与乡村的二元分离和对立。[ 2 ]建国后, 由于以工农联盟为基础的社会主义制度的建立, 城乡在形式上确立了一种平等互助的新型关系, 然而由于恶劣的国际环境和百废待兴的国内经济状况, 国家采取了“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式。这一发展战略以追求经济快速增长为目标, 将重点放在发展工业尤其是重工业和建设城市上, 优先发展资金密集型而非劳动密集型产业。这样城市和工业不仅难以吸纳日渐增长的剩余劳动力, 而且还需要国家强制性地建立一套将农民严格阻挡在城市之外的人口管理制度, 即至今仍为人诟病甚深的城乡隔离户籍制度。而与这一发展战略相配套的资金积累模式也是以农业支持工业、城市剥夺农村为特征的, 其实现形式主要是工农业产品“剪刀差”。1952- 1978 年, 国家通过“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823. 74 亿元的巨额资金, 加上农业为国家缴纳的税收1044. 38 亿元, 两项合计6868. 12 亿元, 约占农业所创造产值的18. 5% [ 3 ]。而这时所建立的一系列经济体制(计划经济体制)、政治体制(人民公社体制) 和社会体制(城市隔离户籍制度等) 都是为现代工业体系最大限度的、便利的从农村汲取资源服务的。改革开放后, 由于一系列主客观因素的制约, 农业作为弱势产业、农民作为弱势群体所享受到的改革开放成果也一直很有限, 传统的城乡关系基本上没有根本性的变动。

城市与乡村的非对等关系及其制度安排和政策配置最集中的体现就是我们经常讲的城乡二元社会结构。城市与乡村成为两个相互隔离的区域,工业与农业只有经济上的剥夺与被剥夺关系, 市民与农民因城乡隔离户籍制度而兼具职业、居住地的标识和身份的表征双重特质。从而形成了陆学艺先生所言的“工业化国家+ 农民社会”[ 4 ]的社会政治格局。与城乡二元社会结构相对应, 行政管理体制上建构了一套城乡二元治理体制, 即城乡分治。城乡分治是指城市与乡村作为独立的行政建制单位,分属于不同的权力体系, 实行不同的治理方式。具体而言, 两类不同区域分别建构差异性的行政管理机构, 并依据不同的理念和原则进行人员配备、职能设定、职位配置和职权划分。城乡分治体制是伴随着工商业的发展, 城市规模扩展和人口增多, 传统农村地区的治理方式难以有效管理城市地区而依据城市管理区域和管理对象的特点及管理需要分设不同的行政管理机构的产物。

城乡分治体制在行政建制上有两个层面: 一是城镇型建制, 亦称市、镇建制, 包括市、市辖区、镇地方行政建制单位, 是国家依照城乡分治模式专门设置在城镇地区的; 二是一般地域型建制, 即县、乡建制, 包括县、乡地方行政建制单位, 主要管理乡村地区[ 5 ] (p 129- 130)。不过, 与世界各国不同, 中国城乡分治不仅仅“只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简”[ 6 ] , 更是前文已述城乡二元社会经济结构的超稳定强制。这种城乡分治体制是二元行政和二元社会的混合和互强, 构成引发城乡差别和城乡矛盾的结构性因素。我国特大城市行政管理体制一般可以分为两大类别: 一是市- 区- 街道“两级政府、三级管理”体制, 一般设置在城区。市是城市区域内最高级别的行政建制单位, 市辖区是设置在设市的城市地区的地方行政建制单位, 街道办事处是市辖区的派出机关; 二是市- 区(县) - 乡镇“三级政府、三级管理”体制, 一般设置在郊区或郊县。区(县) 成为管理农村地区的地方行政建制单位, 乡镇类似于农业型县市下辖的乡和管辖广大乡村地区的镇。随着单位制的解体和城市社会事务的增多与复杂化, 城区行政管理权力逐步向基层下移, 强化基层管理和网络化控制的趋势显现。在郊区或郊县, 城市化的快速推进和城市规模的扩展也使这些区域日益受到中心城区的形塑, 行政管理体制同样面临变革与调整的趋向。

城市化至少包括两个过程: 一是农业人口转变为城市人口, 在中国城乡分割户籍制度背景下就是农民向市民身份的转变; 二是农村区域向城市区域转化, 乡村逐步纳入城市的治理范围, 城市的生产生活方式、价值观念与文化扩展到并改变着乡村。在未来20 年里, 我国将进入城市化的加速发展时期。本文即是在这一深刻的城市化背景下展开讨论的。论文以特大城市近郊乡镇“乡(镇) 改街”为分析对象, 将乡镇体制改革置于城市化进程中进行考察, 试图发现其与农业地区乡镇体制改革的不同面相。笔者主要采用两个研究视角: 一是城乡治理体制转型, 即城乡二元治理体制(城乡分治) 和城乡一体治理体制(城乡合治) 的分立、转化与融会; 二是政府公共行政、公共管理和公共服务模式的变革,即从以效率为基础的传统行政管理模式到以市场为基础的新公共管理模式, 再到以公共利益为基础的新公共服务模式转变。第一个研究视角以城乡二元治理体制为问题指向, 是从城市与乡村对照意义上来讨论的; 而第二个研究视角则是从一般意义上来讨论的, 将1980 年代中期以来席卷西方并延及全球的新公共管理理论和21 世纪初兴起的新公共服务理论导入乡镇行政体制改革之中, 窥探这些政府改革运动对乡镇行政体制改革方向和路径的规制。

二、“乡改街”: 过程分析、绩效评估与比较研究

本文研究的个案双柳镇① 位于武汉市东郊, 南临长江与鄂州相望, 北滨涨渡湖、七仙湖、陶家大湖, 东连黄冈团风县, 西接阳逻开发区。

双柳镇处于城市与乡村之间的过渡地带, 可称之为城市近郊区或城乡结合部。从社会经济特性上看, 双柳镇兼具城市与乡村的特质, 城市文明与乡村文明在此相遇、纠结并交融, 城市的生产生活方式、价值观念与文化冲击并改造着乡村传统; 其经济类型也开始以城市为导向实现转变, 大量人员进入城市从事非农产业, 镇域经济成为依附性经济,主要为城市提供生活必需品和生产原料及初级加工品。因此, 以城带乡就成为城市近郊区的基本发展思路。当然, 以城带乡不仅仅是社会经济意义上的。在政治层面上, 其行政管理体制也会逐步以城市行政管理体制为建构取向进行改革。

从改革的初始动因上看, 双柳“乡改街”就是在以城带乡思路下推进的。城市基层管理体制、组织体系及其运行机制被导入体制改革过程中。“乡改街”大致经历了四个阶段, 改革过程即保持了一定的连续性也显现了某些断裂。

第一阶段, 2001 年乡镇合并与改制。改革的首要动因是乡镇财政短缺和生存危机。双柳也不例外, 改革前共有127 个正式编制, 还有大量的临时工、合同工。改革的第二个原因是当前的乡镇规模过小、布局不合理, 难以发挥规模经济优势和实现资源优化配置。另外, 乡镇一级政府的性质也与其职权、职能不符, 无法有效地为农民提供公共服务。因此, 改革的重点是乡镇合并、机构裁并、人员精简和性质变更。具体包括: (1) 行政区划调整, 双柳镇与大埠镇合并, 辖区范围扩大; (2) 机构裁并, 党政内设机构从9 个减为5 个; (3) 人员精简, 编制从127 个精简为60 个, 清退临时工和合同工; (4) 性质变更, 从一级基层政权(政府机构) 变为一级基层行政组织(区政府的派出机关) , 并撤消人大、政协和专职人大、政协主任, 原职位分别由一名副书记兼任。

第二阶段, 2002 年街道事业单位首轮改革。这是第一阶段行政机构改革的配套性改革。主要是事业单位裁并、人员精简和站所改革。事业单位精简到10 个以内, 事业单位编制总精简比例20% 以上, 部分站所改革为“农业服务中心”和“文化服务中心”等服务机构。

经过前两个阶段的改革, 双柳镇实现了两个层面的转变: 一是辖区面积扩大, 行政机构和人员减少; 二是行政建制及其性质变更。不过, 双柳街域范围大部分仍为农业地区, 农业是主导产业, 其农业特性很明显。因此, 随着农村税费改革的推进和所在省乡镇体制改革的深化, 双柳街又进入新一轮的改革。农村税费改革在减轻农民负担, 规范基层政府行政行为的同时却使农村基层行政组织面临更严峻的财政短缺和生存危机,“吃饭财政”进一步恶化, 从而形成对基层政府的“倒逼”[ 7 ]。在这一背景下, 双柳街所在省湖北省开始推行乡镇综合配套改革, 这一改革被知识界称为“湖北新政”。“湖北新政”作为一项整体性的改革行动在中国独特的“压力型体制”[ 8 ]下, 也必然会引致双柳街相应的体制改革。“双柳虽然已改为街道办事处, 不是乡镇了,但我们仍然是农业型的, 所以省里的乡镇综合配套改革也涵盖了我们街道”②。这样, 双柳街体制改革就进入第三阶段, 即2005 年6 月街道行政机关二轮改革。这次改革主要有四项内容: (1) 进一步精简机构, 内设机构从5 个减为3 个, 即党政办公室、经济发展办公室和社会事务办公室; (2) 领导班子交叉任职, 工委书记、办事处主任一肩挑, 工委、办事处等党政领导兼职、交叉任职, 党政领导班子成员由原来23 名减少到9 名; (3) 编制从60 个再次精简到45 个; (4) 中层干部定编、竞争上岗, 除政策性分流13 人外共有38 名参加竞岗、落岗2 人。

第四阶段, 2005 年10 月事业单位二轮改革。这是上述行政机关改革的延伸, 也是2002 年事业单位改革的进一步深化与推进。主要有: (1) 单位转制,“3 个中心1 站1 所”整体退出事业管理序列,成为具有组织章程、法人资格、自主经营、自负盈亏的农村公益型新型服务组织, 其行政职能全部并入街道相应行政机构; (2) 身份转换, 全街52 名事业单位人员签订置换身份协议书, 退出事业编制, 脱离财政供养关系; (3) 资产监管, 对事业单位进行清产核资、冻结帐户、封存财务, 并制定债券债务处置方案; (4) 建立农村公益性服务新机制, 实行政府购买服务, 即“以钱养事”。

对双柳“乡改街”的绩效评估分为两个层面: 一是改革的成效; 二是改革的不足和需改进之处。改革的成效有: (1) 发挥规模经济优势, 促进资源优化配置。乡镇合并后辖区面积增加两倍有余, 人口增加近一倍, 促进了无公害蔬菜生产基地、水特产品经济带等农业生产基地实现土地、资金、人才、技术、劳动力等更优质配置。(2) 提高干部素质, 优化干部队伍。街道党政领导班子平均年龄为40. 5 岁,比改革前年轻了6 岁; 大专以上文化程度比例为100% , 比改革前提高了23 个百分点。公务员队伍中40 岁以下20 名, 占44% , 比改革前提高11 个百分点; 大专以上文化程度43 人, 占96% , 比改革前提高15 个百分点。(3) 裁并机构, 精简人员, 减少开支。内设机构从9 个裁减到3 个, 党政领导班子成员减到9 名, 编制从127 个减到45 个,