(一)建立失地农民社会保障体系的必要性

改革至今，我国农村内部高度同质化、均等化的格局产生了根本变化，农民这一指标己不代表一个同质性集团，而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体，产生了失地农民、进城民工和乡镇职工等非农劳动者，农民与土地是“血溶于水的关系”。对农民而言，土地实际上承担了双重功能，它既是生产资料，同时又是农民的生存保障依据，或者说是生存保障基础，失去了土地就意味着失去了重要的收入来源，同时也意味着失去了重要的生活保障。但在现阶段，大量的失地农民又未被纳入城市三条保障线的救助范围，使他们的生存面临着极大的威胁。失地农民已经成为中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素，如何解决和处理好失地农民问题己经变得越来越重要。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定，在这种情况下建立失地农民社会保障制度是十分必要的。

1、健全失地农民社会保障体系是统筹城乡社会发展的必然要求和实现城乡一体化的内在要求

我国收入差距正在逐步扩大。当前测量群体之间、地区之间收入差距最常用和最重要的指标是基尼系数，基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，基尼系数最大为1，最小为0，前者表明居民之间的收入分配绝对不平均，后者则表示居民之间的收入分配绝对平均。按照国际惯例，基尼系数在0. 2以下，表明居民之间收入分配“高度平均”，0. 2--0. 3之间表示居民之间收入分配“相对平均”，在0.3-0. 4之间为“比较合理”。同时，国际上通常把0. 4作为收入分配贫富差距的警戒线，当基尼系数大于0. 4时表示差距偏大。我国2001年的基尼系数就达到了0. 4，现在己经超过了0. 45，基尼系数不断扩大是由于地区差距和城乡差距造成的，而地区差距的本质是城乡收入差距。到2004年底，农民人均纯收入为2936元，城镇人均纯收入为9422元，城乡收入比例达3. 21: 1,就这样还不具备可比性，因为农民收入有很多是实物折算成现金的，还有许多是税前收入，如果考虑城镇居民享受国家的医疗、教育、养老等其他一些福利补贴，实际收入比例应该比这个更大。

古人云:“不患寡而患不均”，而失地农民所面临的不仅仅是“寡”而且还“不均”。他们本身就与城镇居民的收入水平有很大差距，当他们失去土地后更是失去了对他们而言最有力的保障措施。失去土地后，他们面临收入下降、失业风险等种种危机，而且在本质上已经跟城镇居民没有什么区别，但由于长期的城乡二元格局，农民被排除在国家的一般社会保障之外，所以失地农民在享受社会保障的权利与机制上跟城镇人又有明显的区别。这种社会资源使用权的不均等势必会造成失地农民的不满，引发一系列社会问题与矛盾。为了防患于未然，就必须要建设坚持公平注重效率的失地农民社会保障制度。

失地农民这一群体的安置，关系到农民的切身利益，关系到城乡利益的统筹发展。统筹城乡社会经济发展，农村社会经济发展的任务本身就很艰巨，如果不能解决好失地农民的生存、生产和发展问题，不能提高失地农民创造财富的能力必然会影响农村社会经济发展的步伐，因此，必须采取多种途径做好失地农民的社会保障工作，给予失地农民与城市居民同样的待遇，妥善解决好失地农民的生活、就业、教育、社会保障等方面的安置工作，保证农民和其他城市居民一样享有公共服务和社会保障一样为工业化和城市化做贡献。否则，如果在工业化和城市化过程当中出现大量没有社会保障的失地农民，不仅难以统筹城乡社会经济的发展而且难以顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标。

2、建立失地农民杜会保障制度有利于实现社会效益最大化

 (1)失地农民的保守性要求社会保障制度的建立

农民一旦失去土地就不能再称之为农民，他们和城镇居民己经没有本质上的区别，但其思想观念、生活方式却依旧保持着农民的特征，农民作为小生产者的保守性也在失地农民身上一定程度上得到了体现。“农民家庭对于传统的新古典主义经济学的受益最大化，几乎没有算计的机会，典型的情况是农村耕种者力图避免的是可能毁灭自己的歉收，并不想通过冒险获得大成功，发横财，用决策的语言来说，他的行为是不冒风险的，他要尽量缩小最小损失的主观概率”。莫尔曼对泰国北部村庄农民的农业生产的认真研究，提供了关注生存优先于赚取利润的有力证明:

在村庄附近的大田里当地农民只种植用于维持生存的农作物。村民们喜欢的糯米称为“食用米”，每年都要在大田里种上“食用米”用于食用和招待客人，而且大田里只采用传统的耕作技术，然而在新开垦的田里村民们种植所谓的“销售大米”，要使用拖拉机耕作，收割时要花钱雇人收割。尽管从多方面衡量“销售大米”的种植有多得多的利润，但在大田里种植维持生存作物的优先性是不容置疑的。村民们只是完成了生存耕作任务之后才会在“销售大米”田上下功夫，而没有变得商品化，即光种销售大米然后卖掉再买食用大米吃，哪怕这么做会获得多得多的利润!农民的这种心理之于失地农民也是成立的，而且失地农民连最后的屏障-一土地也失去了，所以他们会比普通的农民在对待生存上更加小心谨慎，更加遵循“生存第一”的准则，他们只重视有保障的稳定的利润而不是较大而不确定的利润。失地农民因为失去了土地安全感会严重缺失，他们剩下的只有为数不多的征地补偿，因为没有社会保障体系作为支撑，他们不敢将这笔钱用于投资，而只是诚惶诚恐地守着这笔钱度日，一步步走向贫困，沦为城市贫民，要避免这种情况出现，就需要国家承担起通过逆向财政政策、失业补贴、福利计划等机制保障最低限度收入的责任，他们才敢于放心追求利润，为社会创造财富。

 (2)建立失地农民的社会保障制度，有利于刺激失地农民的高层次需求，促进社会发展

马斯洛的需求层次理论指出，人的需求是有轻重层次的，当某一层需要得到满足后另一需求才会出现。马斯洛将人的需要分为五级:生理的需要，安全的需要，感情的需要，尊重的需要，自我实现的需要，只有排在前面的需要满足了以后，才能产生更高层的需要。失地农民在经济贫困的条件下生存是第一偏好，只有在满足生存的条件下才能考虑经济理性的最优原则。他们生存的保证在很大程度上取决于社会保障的实施程度，只有建立了切实可行的失地农民社会保障体系，解决他们起码的生存需要，他们才有余力考虑自身的发展问题和子女的受教育问题等，这样将会大大提高这一群体的自身素质，并且有助于扩大他们的发展空间，改变弱势地位，从而避免失地农民因为缺乏保障，无力提高自身素质，渐渐被日益发展的社会淘汰、遗忘的悲惨命运，避免这一群体陷入“贫困一缺乏技能一就要可能一更加贫困”的恶性循环。建立失地农民的社会保障制度有利于整个国民素质的增长和社会效率的提高，促使社会的稳定团结和协调发展。

3、建立失地农民社会保障体系，可以有效抵制拉美陷阱，构建和谐社会

建立中国特色的社会保障制度，一直是一项重大而紧迫的任务，没有社会保障就没有和谐社会。党的十六届四中全会把提高构建社会主义核心能力作为加强党的执政能力建设的主要任务之一。从我国社会主义现代化建设的全局中构建和谐社会不仅是实现社会主义现代化目标的重要保障，而且是实现社会主义现代化的重要目标和重要内容。胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐能力专题研讨班开班仪式上强调，构建社会主义和谐社会同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明是有机统一的。要通过发展社会主义民主政治加强社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来巩固和谐社会建设的精神支撑。按照和谐社会理论，决定和谐的重要因素是财富分配，和谐社会最根本的是经济利益格局的和谐。现存社会不仅是一个伦理共同体，同时更是一个利益共同体，利益结构在理论上是社会结构的物质基础，并且是决定该社会和谐程度的重要因素，经济利益分配和谐了，社会就基本和谐了。社会阶层机构达到“扁平化”即两头小中间大的“橄榄形”才是维持社会稳定的最理想状态，而我国目前的贫富差距还在扩大，据人大社会研究报告《走向更加公正的社会》计算，如果将“城乡贫困人口、失业职工、残疾人、贫困失地农民等各类处于弱势，地位的人口加总，再扣除重叠部分，中国的困难总群体大约有1. 4-1. 8亿人，是造成贫富差距大一个很重要的原因就是。我国存在城乡二元经济结构和二元社会结构，这种二元结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度等。这种不合理的二元分布从根本上影响着阶层间的协调和社会结构的和谐发展。邓小平同志曾经说过:“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样下去总有一天会出问题。”要保持社会稳定，增加弱势群体的满足感，就必须要建立完善的社会保障体系。没有社会保障就没有和谐社会。从目前来讲，被征地农民及其他进城农民的社会保障是最薄弱的环节，财富分配不均，权力资源分配不平等，是失地农民这一弱势群体在同其他利益群体进行博弈的过程中总是处于劣势。如果再不将失地农民纳入社会保障体系，保证其基本生活，必将引起他们强烈不满，不利于社会安定，和谐社会的构建更无从谈起。

我国目前正处于改革和发展的关键时期，处理好国家的安全稳定工作是十分重要的。任何改革都是一个利益分配的调整过程，这就必定要触动一部分人的利益，在利益关系的变动中必然会产生一些矛盾，不能让某一阶层长期处于弱势地位，将他们排斥在发展之外，使他们享受不到因为社会发展带来的好处，否则势必会造成社会矛盾加剧，出现所谓的“拉美陷阱”。

上世纪七八十年代是拉美经济的“起飞”时期，人均国内生产总值达到1000美元，但在这一时期，一些拉美国家的收入分配差距两极分化趋势越来越明显，整个社会消费已出现了畸形现象，一边是现代化，一边却产生了那么多的穷人;有增长、无发展，大多数人享受不到现代化的成果。大量农民离开土地进入城市，城市却提供不了足够的就业机会，大量农民工成为失业贫民，这个群体长期排斥在高速增长的“主流经济圈”之外，最终将国家经济拉出了正常轨道，使拉美经济增长速度放缓，而后出现社会动荡和金融风暴。拉美的城市化高达78%，但高楼大厦下面就是贫民窟，农民后大量进城，在阿根廷被称作“黑工”工资是正常人工资的一半，没有医疗保险、社会保险、养老保险。这种“两极分化”是“拉美陷阱”的典型诱因。现在我国人均国内生产总值已达到1000美元，社会发展也进入到了一个关键时期，而且到现在中国还没有形成各种各样的利益均衡机制，因此平衡各方面利益，使各阶层和谐发展，成为党和国家工作的重要方向。失地农民处于农民和城镇居民的夹层当中，他们的弱势地位使之在基本生活、就业、子女教育、医疗等方面都遭到了很大压力。如果不完善覆盖失地农民的社会保障体系，保障他们的最低生活标准，势必威胁到社会稳定与发展。

总而言之，建立健全失地农民社会保障体系，是农村城市化过程中一项重要的社会保障制度，对于实现全面小康社会的目标、建立和谐社会，缓解征地矛盾，长远地解决失地农民的生活，保障失地农民利益等问题，发挥着积极重要的作用。建立失地农民社会保障体系，既可以使被征地农民获得基本的生存权与发展权，使他们分享社会发展的成果，又可以促进我国城市化和工业化的顺利进行，以及城乡统筹发展，有效解决二元经济格局下产生的一些历史遗留问题，并且实现社会资源的最优配置和社会公共利益的最大化，提高国民的满足感，维护社会的稳定与发展。

(二)我国失地农民社会保障的现状与问题

在我国，由于历史遗留问题，社会主义市场运行机制与运行方式的不合理，使农民长期处在社会的最底层，处于相对被歧视的地位，这是不可回避的社会问题。目前，城市已经逐步建立起较为完善的社会保障体系，而在农村，农民的社会保障远滞后于现实需要，农民实际上是处于我国社会保障制度边缘的群体。由于我国城乡发展不均(城乡收入比率从1995年的2. 8提高到2003年的3. 2 )，导致城乡在承担社会保障费用和能力上产生重大差别，农村社会保障建设举步维艰，从而加剧城乡社会保障的不公平。2000年占人口70%左右的农民的社会保障支出仅占全国保障费总支出的11%，而占人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%，人均占有方面，城市人均社会保障费455元，农民仅人均15元，相差30倍，从覆盖面看，城市己达90%，而农村只有24%0

在我国这种城乡二元结构下，土地是农民赖以生存的物质基础。在当前我国社会保障体系还不健全的条件下，土地在一定程度上发挥了社会保障制度的作用，而失去了土地的农民在失地的同时也失掉了最后的社会保障手段，而且他们还处于城镇居民的社会保障体系之外。同是一国国民，待遇却不一样、不平等，对比强烈，已经严重影响到社会稳定。20世纪80年代左右，政府对失地农民的保障重点是将其安排进入乡镇或集体企业作为用工，但缺乏基本的养老、最低生活保障等项目，而且随着企业改革和职工的下岗分流，大部分进入工厂的失地农民因为缺乏竞争力，成为有限下岗的对象，又重新回到失业状态。近些年来，国家对失地农民通常采用的补偿方法就是一次性货币安置方式。因为征用补偿标准过低，被征用的土地并未获得与之价值相应的经济补偿，导致村级机构缺乏对本村失地农民的养老、抚恤等基本保障的资金投入。目前我国除部分省市试点以外，大部分仍未启动相应针对农村失地农民的社会保障体系，大量失地农民存在着基本生活困难的难题。我国失地农民社会保障体系主要存在以下两个问题:

1、城乡分布不均匀

失地农民的产生是一个国家在现代化过程中的必然环节。在我国，由于长期的城乡二元格局农民被排除在国家的一般社会保障之外，在城市实行的是“高补贴高就业”的社会保障制度，即拥有城市户口就可以享有就业、养老、医疗、住房和粮食等一系列的社会保险和社会补贴;而在农村实行的是“以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度”。1980年以后，我国开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利均分(农村按人口均分土地)的原则下，把土地分给农民，并以此作为保障农民基本生活需要的手段，通过土地政策努力协调公平与效率的关系，土地的福利绩效足以抵消其效率的损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能的发挥奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。有资料显示，占中国人口80%的农民只享有社会保障支出的10%而占总人口不到20%的城镇居民却占用了社会保障的80%，失地农民的状况不容乐观，大批失地农民真正需要社会保障的尚未纳入保险范围，社会保障缺位，统筹程度低，资金调剂能力弱，抗风险能力差，各地普遍存在着保险水平低、保险资金没来源，绝大部分地区失地农民的社会保障还无法纳入当地城镇社会保障体系中。

2、失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低

我国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今尚未建立一套行之有效的社会保障制度。仅为城镇人口提供的基本社会养老保险发展速度相当缓慢，规模很小，覆盖率仅为50%。人口众多、经济落后和人口老龄化等种种严重挑战，尤其工业化和城市化的迅速发展，给社保制度带来强烈冲击。如前国家劳动与社会保障部部长郑斯林所言:“我国目前60岁以上人口占总人口的比重超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，我胃老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，‘先富后老’;我国工业化还没有完成，老龄化就提前到来，‘未富先老’。特别是我国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金。如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动力的需求，成为一个重大课题。”巨大的压力和困难，以及过去具体制度设计的缺憾，使我国社会保障部门尚无力顾及农村广大农民的保障需求。

3、建立失地农民社会保障的障碍因素

首先存在主观方面的因素: (1)失地农民没有得到基本的身份认证，一部分人单纯的站在城市社会经济发展的角度看问题，忽视失地农民自身的基本利益;(2)大部分失地农民由于主客观原因缺乏自我保护的意识，政府为了环境的发展也在一定程度上忽视了对失地农民的保护; (3)城市居民对于建立失地农民社会保障体系有较强的抵触心理，担心会引来更多的失地农民进入城市;(4)一些地方搞失地农民的社会保障往往是按上级政府下达的指标层层进行安排，也不管失地农民是否真正需要，这种行政强制的工作开展方式让失地农民心生反感。

其次是体制方面的因素:(1)社会保障立法不健全。失地农民的社会保障问题没有相应的办法，使相应的社会保障工作难以实现强制性原则;(2)失地农民社会制度的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重的脱节，这严重影响了失地农民在“农转居”过程中保障工作的有效开展;(3)失地农民虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视。

再有客观方面的因素:(1)失地农民在经济收入上的障碍，失地农民的工作和收入很不稳定，这种状况难以取得进入现有社会保障体系的资格;(2)社会保障资金的障碍。近年来，社会保障资金短缺状况使得维持原有社会保障水平尚力不从心，如果再把失地农民纳入社会保障体系将不堪负重。

(三)发达国家失地农民社会保障体系概况

一些发达国家建立了较为健全的失地农民的社会保障体系，涵盖失地农民的最低生活保障、医疗保险、教育和培训机会的提供和法律援助等;专门设立失地农民社会保障基金，交由多家私营机构管理，引入竞争机制，促进基金的保值增值。

1、设立失地农民社会保障基金

多数国家社会保障基金一般由私营机构而非政府机构经营管理，且引入竞争避免垄断经营。世界银行的一份研究报告显示:在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，有私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。之所以如此，主要是因为:第一，政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。第二，政府部门管理的基金通常不能投资于股权、不动产或国外资产，而是被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。

2、资金监管

在资金监管方面，失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分设，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，确保监管机构的权威性、公正性和科学性。

3、失地农民社会保障的主要内容

失地农民社会保障的主要内容包括:失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供法律援助、为失地农民提供受教育和培训机会。一些发达国家十分重视教育和职业培训在社会保障的作用，以发挥非物质性的社会保障的重要作用。在美国一些地方，在申请救济之前，他们会首先问你愿不愿意接受某种职业的培训。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的部分。与发达国家相对完善的失地农民社会保障体系相比，我国失地农民社会保障体系建设还有很长的路要走。