(一)我国现行的补偿机制存在的问题

中国现行的土地征用制度形成与计划经济时代，改革开放以来尽管在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上完善土地征用补偿机制，妥善安排好失地农民的生计，存在大量低偿、甚至无偿征用、征用范围过宽的现象、大量的非公共利益性用地也通过征地方式获取。总的来说，我国征地补偿制度主要存在以下问题:

第一，征地补偿主体不明确，征地程序不规范。导致这一问题的主要原因是农村土地产权不明确。现有农村土地“集体所有”的产权特征使集体与农民的关系变得模糊，谁拥有对土地的所有权并不明晰。

征地程序是征地制度的重要组成部分。一些市场经济国家在政府取得土地的过程中，原土地所有人有权参与全过程，拥有充分的知情权、参与权，对土地赔偿问题的争议，可以协商、申诉甚至由法院仲裁。但在我国，征地过程中大多农民并不知情，补偿费也不是协商一致的结果。

第二，补偿标准偏低，没有考虑增值因素，没有建立合理的分类补偿标准。为保证被征地者原有的生活水平不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者合理的赔偿，我国并不是按土地的实际价值对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原有用途进行补偿，以征地前若干年的产值为标准，征地补偿费用明显偏低，这种征地制度没有体现土地的财富观，没有体现土地的社会价值和经济价值。这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。

第三，补偿方式单一，主要是一次性给予补偿，难以保障失地农民的长远利益。我国征用农村集体所有土地后对农民的安置方式目前主要有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等基本形式，但实践中大多是采取以货币安置为主的“要地不要人”的一次性安置的城镇化模式，失地农民的生活、就业、创业、住房、社会保障等缺乏有效的解决途径，失地农民的长远生机得不到由有效保障。

(二)国外征地补偿机制及对我国的启示

    在土地私有制国家里，征用土地表现为一种强制购买权，只有在正常购买无法取得的情况下才能通过征地的方式得到土地。国外在征地中注重对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物(土地改良物)补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准;有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿:有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，但都力争保证失地农民的生活水平不至于降低。在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。发达国家所征土地仪按市场价格实施补偿。总的看来，土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部费用。其中土地征用费大体上等于土地价值，土地赔偿款则是对失地农民因土地被占用而遭受的经济及其它损失的弥补。部分国家对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以确保失地农民原有生活水平不降低，同时，避免土地资源的浪费，促进土地资源的优化配置。

1、英国的做法

在英国政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》，而且征购必须要经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用《强制征购土地法》有着很高的门槛。征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的，符合公众利益的方案”，必须证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。强制征地程序作为法定程序，有关大臣将组织召开一个公共的调查会，听取各方动用强制征收权的意见，并指定一名独立督察员进行评估。这位督察员随即向国务大臣递交报告，由国务大臣确定该项目是否适用《强制征购土地法》。法律规定只有法定机构才有强制征地权，但这种权力通常用于重大的基础设施项目，需要议会通过。被征地的土地所有者一般都有获得赔偿的权力。

2、美国的做法

土地征用被称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过土地买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农用土地。美国宪法规定:“非以正当法律程序，不得剥夺任何人的生命自由和财产;非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”这意味着土地征用必须具备三个条件，即要正当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外，农民在购买土地时，如果签了保证书承诺不会将土地挪为它用，政府还会每年给与一定的奖金鼓励。所以一旦征地，就意味着政府必须对被征地者做出极大让步。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准的，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者可能蒙受的损失，也一同给予补偿。政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠，而出售土地者会被克以高额的税收，所以愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。

3、日本的做法

日本在1951年颁布的《土地征用法》中明确规定，从公共利益出发可以征用所需要的土地，公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等，公共利益界定十分具体，操作性较强。实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者相应都道府县知事的批准，他们都严格按照土地征用的公益性进行审批。其土地征用程序包括以下步骤:提出征地申请;对土地和建筑物进行登记;申请征用委员会的裁定;让地裁定;征用终结。日本征用土地的赔偿主要分为以下几种:(1)征用损失赔偿，即按被征用财产经济价值的正常市价进行赔偿，一般参照附近地区的交易价格确定;(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收受到的附带损失进行赔偿;(3)少数残存者补偿，一些大型基础设施的建设，使建设地区社会的本身造成了破坏，多数人要搬迁，但少数人残存下来，对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失，而给预的适当补偿;(4)离职者赔偿。土地权利者的雇佣人员因土地被征用而失业，政府给这部分人的合理赔偿金;(5)事业损失赔偿。即面对公共事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损失进行适当赔偿。总之，日本的土地征用，无论从征地程序还是补偿标准上，都做到了有法可依，并几乎照顾到了所有人的利益。

这些国家所实行的征地制度对我国征地制度改革有十分值得借鉴的经验:我国在征地过程中一定要规范政府行为，慎用征地权。

从世界各国征地权的行驶情况来看，大多是为了公共目的才动用征地权，征地目的的公共性市政地权实现的前提条件，我国征地范围过宽，“公共利益”的界定不是很明确，导致一些地方政府为了谋求当地经济发展，凭借征地权不断扩大征地范围。另外，政府掌握着征地权，即代表土地管理者有代表用地者，缺少权力制约机制，容易损害被征地者的实际利益和滋生腐败。解决这些问题，必须严格界定“公共利益”的内涵和外延，将非公共性用地逐渐退出征地范围，并且正确定位政府职能，统一按标准征地，摒弃一切损害农民土地财产权的行为。

(三)我国应采取的对策

由于征地补偿标准不高，征地成本低，极易造成征地行为的随意性，既造成了“征而不用”“多征少用”“征而迟用”等现象，降低了土地资源的利用效率，也导致大量失地农民生活水平明显下降，影响了社会稳定。因此应当改革土地征用制度，适当提高土地征用补偿标准，给予农民合理的赔偿，保证被征地者原有的生活水准不至于降低，这样既有利于加强对土地资源的利用和保护，提高土地利用效益又有利于解决失地农民问题，保障社会安全稳定和国民经济的持续发展。

1、明确补偿主体，完善征地程序

首先要明确的就是农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民。然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。只有农民取得了土地的所有权，成为了土地的真正所有者，才有可能拥有在土地关系变更过程中的谈判权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，才能“保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。”另外，应当使集体所有的土地取得与国有土地相平等的产权地位。现有的农村集体所有的土地。集体经济组织只有占有权、使用权、收益权，而没有所有权和处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。按照现有的征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，必须采取征用方式使集体的土地必须首先转化为国有土地，才能进入市场，以市场价格出卖，这在征用与土地权转让之间出现了巨大的利益空间，损害了农民利益。

其次，应当完善征地程序:

一、增设征地补偿安置协商工作。征地组件报批前要与被征地集体和农民商谈补偿标准、安置途径，充分听取农民的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。

二、改变征地公告现行做法。一是增加公告程序，即政府确定征地以后，随即发布征地公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限制期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置标准问题。如果因征地未给予批准，或在一定时期内未给与批准造成损失的，由政府或有关部门按实际损失给与补偿。二是将现行征地审批后两公告合二为一，在征用土地方案依法批准以后，予以公告，公告期满后即实行补偿安置工作。

三、建议国家建立征地纠纷的司法裁决机制。对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能的减少政府对征地纠纷的裁决与参与。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济，申请国家赔偿。通过加强执法、加大司法裁决力度，既有利于保证公共利益能顺利进行，维护国家利益，同时又能有效保障被征地农民的合法权益不受侵犯，维护社会稳定。

四、严格控制农业用地转化为非农业用途。制定严格的耕地保护制度，将城市规划和土地使用规则统一起来，从而将农田的保护与大范围的地域和经济规划格局结合起来，这样有助于在空间上更有效的保护农田，因地制宜，制定各地的农田保护限额，杜绝地方政府以任何方式圈占征用土地。为了解决在经济高速发展地区严重的供地紧张问题，可以采取农田保护限额跨地区跨省进行交易，实现经济发展速度与土地资源的有机结合。严格控制征地规模，禁止随意修改规划，滥征耕地。在2006年两会中，温家宝总理强调，在中国必须实行最严格的耕地保护制度，必须保护农民对土地经营的自主权，对那些占用的农民土地要给予应有的补偿，土地出让金主要应该给予农民，必须依法严惩那些违背法律抢占、乱占农民土地的人。

2、细化补偿项目，扩大补偿范围

为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以损害农民利益为代价降低建设成本。给被征土地的农民应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿，而且必须进一步细化补偿项目，扩大补偿范围，建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系;结合农用地等级和农用地评估价格为基础，以经营性农地转用市场价格为参照，确定土地征用补偿标准;参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准;参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

在征地补偿中还应明确界定“公共利益”范围，实行分类征占补偿办法。应该兼顾国家、市场、征占主体和农民利益，按照征地用途实行分类征占补偿办法。对纯公益性项目用地如无经济收益的城市道路、绿地、水库等仍由国家统筹后支付，但应提高征地补偿标准;对于准公共性项目用地，如有收益的高速公路、自来水厂等除了提高收益标准，还应建立合理的收益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益。如分给农民一定股权等，避免一次性货币安置;对开发性项目用地，如房地产开发等，应该引入谈判机制，允许集体土地进入市场直接参与市场交易。

3、合理分割土地用途转移的增值部分，保证失地农民依法补偿

我国现行的土地补偿标准没有包括土地的增值部分，只是按土地原有用途进行补偿，具体测算按被征土地前三年平均年产值的倍数来确定补偿费用，而且最高不超过年产值的30倍。由于土地年产值的高低要受到所处地区的生产自然条件和社会经济条件的影响，而与被征地地区的区位等地价影响因素无关，而且被征用的土地一般都是交通、区位、等条件比较优越的地方，国家按照相关法规将集体所有土地转变为城市土地，再出售给用地单位。在土地有农用地转变成建设用地以后，其用途的转变通常会导致地价飘升，土地价格将得到很大提高，但是在土地征用过程中制定土地征用标准时却没有考虑增值因素。因此，应该废除现行按照土地原用途年产值为补偿标准的做法，提高征地补偿的规范性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农民也能分享到经营城市过程中土地增值部分的收益，保障社会公平和效率。

4、实行多样化补偿，提供多种形式保障

失地农民因失去最基本的生活保障和就业机会而成为社会弱势群体，因此，做好失地农民的安置工作，事关党和国家的形象，事关经济发展和社会稳定。政府部门应采取多种措施，切实解决失地农民安置问题，而不是仅仅给予农民一次性失地补贴。

一是要积极引导失地农民转变观念，让失地农民靠城吃饭，围绕城市服务做文章，宜工则工，适商则商，主动适应市场经济的变化，鼓励他们走自谋职业道路，努力通过劳动力市场寻找就业机会。由于我国城乡劳动力市场长时间分割，造成了严重的信息不对称，大大增加了农民外出务工的成本，所以安置农民必须建立起面向全社会的完善的劳动力市场，保证信息流畅，减少因为信息不对称产生交易成本和负外部性。

二是要像关心城镇下岗职工一样关心失地农民，凡下岗职工享受的优惠政策，失地农民都可以享受，全力支持失地农民再就业，同时，加强对失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径的安排就业。为改变农民的弱势地位政府应当对失地农民予以政策上的支持，例如对在同等条件下优先录用失地农民的企业，政府采取部分免税。对于自主创业的失地农民政府给予技术方面的指导和资金支持，例如:减免部分税收，简化各种手续，提供低息贷款等。

三是通过有组织的对失地农民进行职业技术培训，使失地农民学得一技之长，增强就业适应能力。妥善安置失地农民，重要的是提高其就业能力，一个有效的途径就是对其进行职业教育。当地政府应该从政地款中拿出一部分资金对农民进行定期的专业技术培训，向失地农民免费开办技能培训班并及时给予就业指导，提高就业者的素质和技能，努力提高城乡劳动者的就业能力，形成以就业培训中心为骨干，技工学校和社会力量办学机构为主体，机构和工种设置较为合理的就业再培训网络，为失地农民再就业创造良好的条件。村级组织要重点发挥组织、领导作用，将闲散人员组织起来，成立劳动服务公司，从事社区家政服务、服装加工、饮食、运输及物流配送等工作，具有一定资质和技术的公司，可由政府部门出面协调，同等条件下，优先承接属征地规划范围内的建设、绿化等工程项目，承接落户单位的诸如卫生、维修等工作，这样，不仅可以增加失地农民的收入，而且还可以扩大就业机会

在失地农民的安置问题上我国一些地区已经取得了成功的经验，值得学习和推广，例如泰安市泰山区制定了《失地农民基本生活保障办法》，为失地农民建起了“双保险”。由于城市化进程的加快，泰安市与其他地方一样面临着失地农民增多的难题，尤其是地处城区的泰山区，一个个城中村成了社会难题。为提高失地农民的就业能力，泰山区对失地农民进行了技术培训，目前己有4000余名失地农民通过免费培训有了一技之长。这个区还多渠道搭建就业平台，相继建立了建材、花卉等专业市场78处，目前已有1/3以上的失地农民在此经商。各办事处、乡镇成立了就业服务中心，与青岛、南京等地的职介机构签订长期劳动合作协议，使2000余人实现异地就业。

当然，由于我国现阶段生产力发展不平衡，同为农村地区，各地农民的物质生活条件和受教育水平也存在很大差异，生活习惯和思维方式也存在不同，这就注定了他们对征地问题存在不同的认识和理解，因此失地补偿也应该实行多样化以适应失地农民的不同需要，为失地农民提供更多的选择机会。对于经济发达地区，由于非农业产业就业机会较多，农业劳动力转移相对容易，失地农民可以通过非农产业就业获得比较稳定的收入，许多失地农民希望政府给予一定的就业指导和优惠政策，通过政府征地的机会改变原有生活方式，而对于远离城市郊区或经济欠发达地区，由于农地价格偏低，而且农民再就业困难重重，土地征用补偿费难以保证农民原有的生活水平不下降，因此必须对他们进行额外的补贴。

另外，还应当加强征地补偿费用的使用和管理，实现持久性保障。农村传统保障制的要素是土地，土地被征用以后，土地带给农民的赖以生存的社会保障功能和生产资料功能随之消失，征地补偿费成为失地农民发展生产、维持生活的重要经济来源，是失地农民的最后保障。对征地费用的合理使用直接关系到失地农民的切身利益。对征地补偿费采取不同的分配和管理，直接关系到失地农民的利益能否得到保障，关系到农村社会的稳定。