我国有近十三亿人口，其中有8亿农民，在城市化进程中，我国将有近六亿农民成为失去土地的农民，他们必须从农民转化为市民。为什么有如此多农民失去土地，为什么大量农民在失地过程他们的合法权益受到很大程度的损害?这一章将结合有关资料和数据分析这一问题。

(一)农民失地的原因

1、地权主体的缺失，是造成农民失地的根本原因

20世纪50年以来，我国农村土地一直是集体所有。改革开放以来的家庭联产承包制，使农民可以通过承包方式获得土地的使用权，但是未从根本上触动农村集体的所有权，同时，这个“集体”长期界定不清，造成了土地产权主体的模糊不清。现实中，集体地权往往为乡村权势阶层代为行使，农民作为农村集体的一分子，名义上拥有集体土地所有权，却因对乡村权贵人物缺乏约束，无法行使自己作为土地所有者对集体用途的决策权。在现行体制下，国家征地面对的是集体而不是农民，另一方面，国家对土地的最终控制权也常常虚设，而行政村、乡镇及县权力机关与地政部门的权益往往过重，以至于一方面国家的国土整治规划得不到尊重，国土资源保护难以实施，另一方面损害农民利益的毁约侵权行为屡禁不止。农村土地产权的不明晰成为许多人凯觑己久的目标，还很容易产生“搭便车”的行为。在一些人寻租、终饱私囊的同时，大量农民丧失了土地还浑然不觉，因为农民缺乏完整的、强有力的物权保障，所以不能够很好的实现他们土地的价值，也难以抵御非法占地所带来的不良影响。在整个征地过程中，一方面，由于寻租活动泛滥造成资源配置效率低下;另一方面，被征地农民被排除在平等的主体之外，其利益无法得到有效的诉求。现有的征地制度无法保障农民不失地，也无法保障失地农民的利益。

2、城市化和工业化的快速发展，扩大了非农用地

当前我国正处于社会转型期，在加速向城市化、工业化、现代化迈进。随着经济发展和城市化进程的加速，市政设施建设用地、工商投资开发用地、乡镇企业用地滚雪球般地持续增加，国家开始对城市周边的农村集体及农民个人的土地实施征用。特别是20世纪80年代中后期以来的三次“圈地运动”造成了大批农民失地。

第一次“圈地运动”开始于1987年。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》，使土地的资产特征得到了承认，土地的价值被发现以后，一些先行者开始悄悄圈地。1989年新宪法中加入“土地使用权可以依法转让”，各地土地转让有了法律依据，圈地运动进入高潮。这一阶段，以行政拨划为主要手段，兴起了“开发区热”，各类开发区、园区过多过滥，城市规模盲目扩大。开发区是国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围在其中实行特殊政策和管理手段的特定区域，开发区的出现使得一些地区经济有了飞速发展，所以各地不顾实际，纷纷效仿，哪怕吸引不到投资，只圈不用。近年来国家级、省级、市县甚至乡镇自行设立的开发区层出不穷，从20世纪80年代截止2004年8月，全国各地设立的各类开发区数量为6866个。规划用地总面积为3. 51万平方公里，超过了现有全国城镇建设用地总量，城市规模盲目扩大，80%以上占用农民集体土地。盲目建设开发区和扩大城市面积有不可遏制之势。第二轮“圈地运动”始于1998年，因为其时房地产的地位重新获得肯定。虽然由于《土地管理法》的修改，占用耕地权力被上收，获得土地较之以前困难了许多，成本也大大提高，但各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地。2002年7月1日起实施的国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中明确各类经营性用地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让，这意味着通过协议出让方式获得土地的道路将被堵住，不过许多地区在执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》时留了一些口子，没有出台相应的实施办法和实施时间，这给开发商们提供了机会，趁着最后的时间以低价获得土地使用权，于是开始了新一轮大规模的“圈地运动”，这也就是第三次“圈地运动”。正是在这一浪高过一浪的“圈地运动”中，大量农民失去了他们赖以生存的土地。

3、征地制度与供地制度之间产生了利益空间

近20年来，国家向农民征地约一亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约2万亿元，由于这种利益的驱动，各地都把出卖农民土地作为获利和创收的重要措施。在市场经济条件下，与征地制度密切相关的供地制度率先引入市场机制，20世纪80年代末，我国开始探索实行国有土地有偿使用的制度，对外商投资和部分营利性的项目实行国有土地使用权出让。政府供地形成了无偿划拨土地和有偿使用土地的双轨制。通过国有土地有偿使用，政府可以收取土地出让金，获得颇多的土地收益。

但10多年来，征地制度并未发生重大变化，尽管1998年修订《土地管理法》提高了征地补偿倍数，但实际补偿费用仍偏低，与供地时出让国有土地使用权，政府获得的土地收益形成较大的反差。利益空间的产生，使得急于经济发展，苦于没有资金的地方政府找到了生财之道，同时也加剧了征地的矛盾。

利益的驱动使得地方政府想尽一切办法多征地。政府以较低的补偿征用农民的土地，之后以较高的价格出让给企业或者个人使用。这就造成不少地方政府热衷于多征多用土地，低进高出，“以地生财，。这方面城市政府尤为突出。一些城市土地收益成为当地财政收入的主要来源，甚至达到当地财政收入的60%以上。一些地方搞城市建设，筹集资金，主要是打土地的主意。除盘活存量土地外，就是多征地，进行储备，地价上涨时再出让，获得巨额收益。利益的驱动，还使得地方政府压低对农民的补偿。由于我国正处在发展建设阶段，基层政府往往财力不足，有的甚至是赤字财政。为了求得低成本发展，往往是以各种优惠的土地条件吸引项目，招商引资。征地时，对农民尽量压低征地补偿费标准。特别是公路、铁路、水利等公益性基础设施项目，对农民的补偿费能少给就少给，能不给就不给;对征地补偿费的支付，也是能拖就拖，损害了农民的利益，影响了农民的长远生计。

4、农民自愿性失地:农业比较经济效益倾斜的自愿性失地

由于土地耕作的经营成本高，种田的收益低甚至赔本。农民不愿从事农业生产，主动离开土地，造成土地搁荒，这实际上是一种自愿性失地。通过此路径农民“失去土地”的数量也不在少数。这篇文章主要是讨论土地被征用造成农民失地的情况，所以虽然农民自愿放弃土地也是造成失地的一个重要原因，但对于自愿性失地这一类型，这里暂不作详细分析。

(二)失地农民权益受损的原因

本文在前面提到了失地农民的生活现状、就业现状、子女受教育现状都不同程度上反映了失地农民权益受损的事实，那么失地农民陷入这种困境的原因是什么，下面就来讨论这些问题。

1、制度上的缺陷

现有制度的缺陷造成集体土地所有权的虚无性及其衍生问题。农民失地不是一种诱致性因素，而是一种强制性诱因所致。集体土地所有权导致了地权主体的缺失，使农民权益很难得到保障，我国现有法律规定了我国农村的土地所有权是属于农村集体，而“农村集体所有”含义包括3个方面:1农村农民集体所有(1987年  《民法通则》，第74条);2乡(镇)农民集体所有(1987年《民法通则》，第74条);3村内两个以上农村集体经济组织的农民所有(1988年《土地管理法》，第2条)。

在实践中，“农村集体，或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的群体”，是一个虚置的权利主体。因此，在实践中政府拥有分配土地的绝对权利。正因为现行土地制度上的缺陷，使农民权益缺少法律上的保障。谁是集体土地真正产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》均未做出明确的规定，这就在理论和实践中不可避免的造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。农民个人对拥有集体土地应享有的权利不清楚，导致土地征用时，农民集体和个人始终处于弱势的地位。对土地被征用及其丧失的土地所有权等权利所蕴含的利益等，缺乏必要的知情权、参与权、选择权，只能丧失自己应有的权益，导致土地被征用后长远生计难以保障。由于集体土地所有者代表不明确，权利不明确，这就造成征地补偿的内容、对象，以及征地补偿费用分配等制度的建立缺少法律依据。很多征地行为是通过“暗箱操作”在农民不知情的情况下进行的，没有给征地农民充分的知情权与参与权，为失地农民在征地过程中利益受损埋下了伏笔。

2、政策执行方面的偏差

在政策执行方面，各地滥用政府征地权，对公共利益的范围随意泛化和扩大化，使农民的权益得不到保护。《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地进行征用，但是法律法规都没有对“公共利益”做出明确规定，因此，在什么情况下才能征地一直不明确。但《土地管理法》又规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。”“依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这就是说任何单位和个人使用土地，除使用国有土地外都可以征用农民集体土地，实际上扩大了征地范围，没有体现法律规定征地为公共利益需要的特定条件。征地己成为满足各类建设用地的主要途径。根据16省(区、市)上报的材料，2000年至2001年两年共批准用地327万亩，有247万亩建设用地是通过征地取得，占总用地的75%。其中，征用耕地171万亩，占总用地的52%。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目(占52%)和经济适用住房、市政公用设施等城市公益性项目(占12% ),还包括工商业、房地产等城市经营性项目(占22%)，道路、学校、企业等及乡镇村建设用地项目(占13%)。有些省的部分高效农业项目、设施农业项目也是通过征地取得土地使用权的。

3、现有的土地征用制度不能有效维护农民的合法权益

中国现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业;不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。

当前，政府部门在征用农民土地过程中，只要支付一笔远低于市场价格的补偿费，就可将土地所有权转为国有，征地补偿费的测算不够科学合理，根据《地管理法》规定的征地补偿费“产值倍数”算方法，即征用土地补偿费，为该土地被征用3前年平均年产值的4-6倍，这样的补偿安置标准没有反映出被占耕地本身的产出价值，价格偏低，土地收入永续性问题没有得到充分体现，相当于以巧年的代价买断了农民土地的永续收益，而且土地产出可能随着科技水平的提高而递增的可能性没有得以体现。待土地进入市场后，其使用权便可以高出补偿费几倍，甚至十几倍到数十倍的价格转让给用地单位。土地非农使用后，分享其产生增值收益的双方，是用地单位和拥有土地所有权的各级政府，而世代在土地上从事耕作的农民则被排除在分配体系之外，蒙受了巨大利益损失。

同时，目前广泛采用的一次性支付补偿金的做法，容易使失地农民陷入既失地又失业的困境。计划经济时期，国家征地给予适当的补偿后，安排农民农转非招工，享受国家负担的市民、工人的待遇，征地后的长远生计是可以保证的，也正是因为有这些保障，农民乐于征地，但在市场经济条件下，就业基本上就是找市场，沿用多年的“谁征地，谁安置”的原则事实上己经难以执行，各地开始普遍采用倾向一次性货币补偿的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金而地方政府不再负责安置失地农民，让被征地农民自谋职业。但总体上失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势，自谋职业的失地农民择业困难。“谁征地，谁安置”的原则实际上是一次性货币补偿，只能解决农民近忧难以解决远虑。而且征地补偿安置费用本身就少，加上截留、挪用等现象，到农民手中所剩无几。有些失地农民很快就陷入了贫困的境地。

为切实保护失地农民的利益，政府部门应改变现行的土地征用政策，站在维护农民的利益上做土地文章。一是做好失地农民的思想工作。要认真详细向群众解释说明国家有关方针、政策，让农民亲自参加讨论，引导农民着眼长远利益，以大局为重，协助配合政府完成征地工作，乡村两级组织在做好群众思想教育工作的同时，要切实解决群众在征地过程中遇到的实际困难和问题。二是充分考虑失地农民的发展。对国家重点工程、公益性建设等具有强制性的国家征地，要采取公平补偿的原则，合理确定土地补偿费的标准，为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障，降低因征地带给失地农民长期基本生活的风险;对不具有强制性的工商业经营性用土地，可引入竞争机制和谈判机制，在按规定将土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿费数额，也可允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。这样既可以搞活农村经济，扩大农村人口的就业，增加农民收入，又可以推进农村的城市化进程。

4、实施政绩工程和追求片面经济效益的负面影响

中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。2001年全国1. 27亿公顷的耕地中有1. 089亿公顷被确定为基本农田。“基本农田”是指国家按照一定时期的人口和社会合乎发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不能占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。其他可耕土地可以转为他用，但是为了保护农田，土地的使用规划有一个总量限额，需要在此基础上进行严格控制。另外，目前所采取的“占一补一”的政策，也要求那些将耕地转为他用的项目在其他地方开垦新的农田进行弥补。这些措施对于保障耕地的总量起了一定作用。但是，地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通做法，如分批次化整为零审批;耕地异地平衡;买卖非农用地指标等，致使中央政府提出的严格的耕地保护制度的政策难以落到实处。

有些地方政府为了政绩工程和招商引资，以人为压低对失地农村土地的补偿价格作为条件，吸引投资，发展当地经济。有的地方政府争上项目，但因财政无力进行资金配套，就从压低给农民补偿费上做文章，走的是以牺牲耕地，损害农民利益来发展经济的道路。在干部政绩考核中主要以经济指标为主，不利于调动各级干部维护农民权益和保护耕地的积极性。现在对地方政府领导的政绩考核，主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，而在保护耕地、保护农民的权益方面缺乏相应的考核内容和指标。面对需要加快地方经济发展的客观形势和这种干部考核办法，地方干部往往重经济发展，轻保护耕地;重为政府创收，轻保护农民权益;重自身的升迁，轻农民的生计。为了反映政绩，一些地方政府热衷于招商引资上项目，搞大园区、大广场、大马路，建形象工程;为了节省投资，就想方设法压低征地补偿费;对被征地农民的安置仅仅停留在会议上、停留在口头上，不抓落实，更不可能有必要的扶持措施，从而造成多征地，使耕地大量减少，影响了被征地农民的长远生计。