(一)政府介入招商引资的必要性

提到乡村治理，不能回避的一个问题就是基层政府的职能定位。乡村治理的绩效如何，主要取决于基层政府的职能定位，如果基层政府的职能定位比较准确，那么乡村治理可能会取得比较理想的成效，达到善治的目的。如果基层政府的职能地位不够准确，那么乡村治理有可能陷入混乱。在基层政府的职能定位中，很重要的一个方面就是关于经济职能的定位问题，即基层政府在当地的经济发展中到底应该扮演什么样的角色，是主动带领当地人民致富，还是只为经济发展做服务工作?理论上正确的做法应该是为当地的经济发展创造良好的外部环境，但是现实中能够完全不插手经济似乎很难做得到，尤其是对于农业税取消之后的乡镇基层政府而言。

公共选择理论认为，政府官员与厂商和消费者一样，也是具有理性和私利的“经济人”，他们也具有自己的动机、愿望和偏好，他们同样关心自己在政治活动中的成本和收益。在交易过程中，他们也同样追求自己利益的最大化。同样的人不可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由仔细求利的自利者转变为大公无私的“利他者”，政府官员作为单个的人在政治市场上会对不同的决策规则和集体制度作出最有利于自己的反应。乡镇政府是由单个的政府官员组成的一个利益群体，同样具有“经济人”的性质，有自己的利益追求。

农业税取消之后，大多数乡镇都难以为继，即使在比较发达的东部地区，乡镇政府也难逃“吃饭财政”的命运，有的乡镇甚至连工资都不能保证按时足额发放，光靠上级的转移支付只能解决一部分问题而非全部。如何使自己能够生存下去，这是乡镇政府首先必须考虑的问题，利用手中现有的资源为自己创造生存的机会是理所当然的事情。另一方面，在压力型体制下，乡镇政府作为国家政权在基层社会的代表，又必须执行上级政府下达的任务，招商引资就是在内外因素的双重作用下逐渐成为各地政府的首要工作的。X镇政府的招商引资就是在这样的背景下成为工作中的重中之重的。在1998年的时候，招商引资叫做“内引外请”，那个时候还不是政府主要的任务，随着农村税费改革的逐步推进，招商引资在X镇政府中的地位越来越重要，发展到今天，招商引资己经成为X镇政府的首要工作了。

对于X镇而言，由于没有自己的特色产业，农业也只是种植普通的水稻和小麦，镇里的一些工业主要依托于这些农产品进行初级加工，因此对于政府而言，将精力集中于招商引资是作为一个“经纪人”的明智选择。对于一个乡镇政府而言，没有钱也就失去了存在的基础，不仅难以保证自身的正常运作，而且对于农村的一些公共产品和公共服务的提供也是无能为力。久而久之，乡镇政府就会失去存在的必要，这种情况是任何一个乡镇政府都不愿意看到的。X镇政府在农业税取消之后，同样面临着这个问题，财政缺口由农业税取消之前的90万元扩大到310万元，虽然有上级的转移支付和其他的预算外收入来支撑着镇里的财政，但是X镇政府每年的开支逐渐增多，可用资金相对减少，许多计划就会因为财政紧张而搁浅了。X镇在几年之前就打算翻盖政府办公楼，但是一直因为资金紧张没有实现，镇里的干部都嫌政府的办公条件太差了，与X镇的经济发展水平不吻合，并且也不如周边其他的乡镇。但是当领导把当年的财政预决算拿出来的时候，大家又都无话可说了，因为只凭那些钱，是根本无法翻盖政府办公楼的。

农业税取消之前，乡镇政府的工作主要就是“要命”、“要钱”、“要粮”，即实行计划生育工作、征收农业税和“三提五统”费、征收公粮。税费改革和农业税取消之后，乡镇政府的工作只剩下了管理农村的计划生育工作，由于当前农村的许多青年都外出打工，农村的生育观念有所改变，使农民不愿多生或者超生，因此计划生育工作也没有以前那么繁忙。在这种情况下，许多乡镇干部都无所适从，整日无所事事。当招商引资作为一项硬性任务引进政府之后，乡镇干部就结束了原先找不到事情做的状态了，尤其是当招商引资的任务完成情况与干部的考核挂钩之后，乡镇干部就被动的被动员到招商引资工作中了。不管愿意不愿意，每年政府都会下达一定的招商引资任务到个人，招商引资任务完成的好坏，直接关系到乡镇干部的前途。因此在这种情况之下，乡镇政府将大部分的精力都放在招商引资工作上面是可以理解的，并且有其一定的合理性。

改革开放以来，通过招商引资国内的许多企业和地方从国外或境外或国内的其他地方引进了资金、技术、管理、人才，促进了对外开放、推动了经济发展。在这整个过程中各级地方政府扮演了十分重要的角色，可以说没有各级地方政府的主导作用和积极干预，许多地方的招商引资和对外开放不会有今天的成就。

地方政府在招商引资中的这种重要角色是由特定的历史条件决定的，在市场经济尚未完全建立起来，企业又不具备独立招商引资的情况下，就不得不由政府充当招商引资的主体，在一定的时期有其必要性:

第一，招商引资目前尚处于打基础的初级阶段。这些地区的招商引资主要任务是对内改善投资硬软环境，营造吸引外资和客商进入的氛围，对外大力扩大宣传，推介优势，树立形象，提高知名度。这就需要政府适度整合、集中社会资源才能保证招商引资的社会成本最小化。

在X镇，如果没有当地政府对于招商引资工作的介入，可能今天还只是原先的一些面粉厂、米厂等一些农产品的初级加工企业，不可能有今天的规模。并且如果完全依靠原有的企业进行招商引资的话，镇里的一些基础设施都不会像今天这样比较完善，因为企业不可能做这些公共事业。可以说，X镇政府的招商引资工作改善了当地的基础设施条件。自从政府进行招商引资工作之后，为了方便运送散落在各村的原材料，基本上实现了村村通公路，在方便企业的同时，也给各村的农民带来了福利。以前在下雨或冬天结冰的时候，村里的土路非常难走，经常会发生走不动的现象，现在则没有这个担忧了，基本上每个村都有一条主干道是水泥路，无论是晴天还是雨天，都能够畅通无阻。

X镇政府在招商引资的同时也宣传了自己。每个工作人员外出招商的时候，都会带上介绍当地投资环境的小册子，即使有时招不到商，但是在与外界的接触过程中，成功地宣传了自己，树立了X镇在外地的形象。如果这些全部是由企业来做的话，可能就不会介绍的很全面，企业注重的和政府注重的还是不一样的，企业更多的还是关注产品的市场前景和投资风险问题，而不太会关注整个地方的投资环境问题。

第二，从企业自身的现状看，大多数企业目前无论整体实力，管理、营销水平，还是企业发展的外向度，都还处于较低水平。它们即使有了对外扩张、进入域外商品市场合资本市场的欲望，也苦于没有信息，没有联系渠道，甚至缺乏一定经济贸易知识，而无从实施。可以说，各类企业都期待政府在这些方面多提供一些帮助和服务。

在大城市，通过企业来进行招商引资还有一定的可能性，但是在农村，如果只依靠企业来进行招商引资而没有政府的帮助则不大现实。在乡镇一级，企业的整体水平都比较低，它们根本无力进行招商引资工作。如果让企业进行招商引资的话，它们不能够保证政府的服务是否到位，不能保证政府所承诺的优惠政策是否能够实现。在X镇，大多数企业都是通过当地政府招过来的，个别企业是通过原有的企业的业务关系，或由现有企业的老板介绍过来的。虽然X镇的招商引资战略中也有以商引商这一个形式，但是只有两三个企业是通过以商引商的方式招过来的。并且这种以商引商的招商方式，主角还是当地政府，由当地政府出去主动与商家联系，企业在其中只是起了一个辅助作用。

    第三，从社会服务业发展的现状看，专门从事投融资服务的社会中介机构近年来才开始起步发展。会计师事务所、律师事务所、审计师事务所等机构规模小、经验缺、服务水平低，信息咨询公司、投资中介公司等机构运作欠规范，诚信度较差，还不足以成为各微观经济主体与国际资本市场甚至域外资本市场联系的桥梁和纽带。一方面，促进这类中介服务机构的社会环境、法律体制还有待完善，另一方面，中介机构本身还很稚嫩，还有一个发育、成长、提高的过程。所以，各类招商引资中介结构要真正在后发地区唱主角、挑大梁，还需假以时日。在X镇，与其说社会中介机构发展不完善，还不如说根本就没有这样的社会中介机构存在，因此许多事情都是由政府代理的。

(二)招商引资对于X镇的积极作用

改善投资环境

在x镇政府引入招商引资之后，当地的投资软硬环境都得到了一定程度的改善。在硬环境方面，x镇政府加大了对当地基础设施建设的投入，加大了小城镇建设的力度。首先就是建立了一个农贸市场，解决了小商小贩随意摆摊的现象。以前小商小贩在街道两边随意乱摆摊，政府虽然管理，但是最终因为没有其他地方可以摆摊而不了了之，现在所有的买卖都集中到农贸市场，使x镇的街道看起来更加有序。同时拓宽了x镇的几个街道，原先的街道非常拥挤，两边摆上摊位之后，行人能走的空间就十分狭窄了，因此每到赶集的日子街道就显得很拥挤，给来往的行人造成了很大的不便，让外人看起来也不舒服。拓宽之后的街道不仅美观，而且解决了拥挤的问题，大大缩减了穿过街道所需要的时间。为了能够给客商留下一个好的印象，x镇将街道两旁原先的平房全部拆除，新建了统一的楼房，虽然每个商店的租金提高了，但是统一的建筑使x镇看起来更像一个发展中的小城镇。客商来考察的时候对x镇的整体印象就会多打几分，对于最终决定在x镇投资起了一定的辅助作用。

在软环境方面，自从招商引资成为政府的常态工作之后，x镇的制度环境和行政效率都有明显的改善。以前关于经济方面的政策不够完善，尤其是对于在x镇投资的外地商家，如果与政府的领导人关系比较好的话，就可以省去一笔钱，并且不会发生被吃、拿、卡、要的现象。如果与政府关系不怎么好的商家则比较担忧，因为说不定哪一天政府就会以这样或者那样的理由对企业进行敲诈。现在则不管是招来的商家还是本地的商家都不会有这个担忧了，政府为当地的经济发展创造了良好的外部环境，一切都按照规章制度来，当初政府承诺了多少优惠政策，到时候就兑现多少，到现在基本上没有发生政府没有兑现承诺的事情。通过招商引资，政府也提高了自身的办事效率，为了能够抢在别人前面，X镇政府加快了为商家服务的步伐，许多事情或是手续在以前可能拖拖拉拉需要一个月或者更久的时间才能办成，现在X镇政府则会在最短的时间内为客商办好。与此同时，X镇的人文环境也比以前改善许多，自从招商引资以来，加大了对于当地社会治安环境的治理，以前经常有地痞流氓对商家进行敲诈，或者是在路边假装路政人员对来往的车辆进行收费，这些都严重损害了X镇政府的形象。为了给人们一个安宁的社会环境，X镇加大了对于这方面的打击力度，经过一段时间的整治，这些敲诈勒索现象基本都消失了，现在所有的客商在X镇经营，只要照章纳税就行，基本上没有被敲诈勒索的情况发生。

2.增加财政收入

在农业税取消之前，X镇的财政缺口为90多万元，农业税取消之后，X镇政府的财政缺口扩大，虽然有了上级的财政转移支付，但是由于支出项目有所增加，镇里的财政还是受到了一定程度的影响。通过招商引资，X镇政府在一定程度上缓解了财政紧张的问题，每年这些外来的客商所缴纳的税收为270多万元，使X镇比其他乡镇的日子要好过很多。逢年过节的一些福利都能够照常发了，并且有的时候还会以各种各样的借口给村里的干部发点奖金之类，每年这些村里的干部和镇里的干部都会有外出旅游的机会。这在以前虽然也有过，但是在农业税逐渐减少的那两年还是中断了，招商引资工作逐渐走上正轨之后，这些福利又都恢复了。

X镇的财政紧张稍微缓解之后，对于X镇的农民而言也是一件好事情。因为如果财政非常紧张的话，政府便会千方百计的从农民身上筹钱，变相的加重农民负担，会以各种各样的借口从农民那里收钱。以前每年每户都必须缴纳10元的道路集资费，但是很长时间这笔钱都没有用于修路，村里的路况一直都没有什么明显的变化，农民对于这笔款项的征收很有意见。镇里的财政稍微宽松之后，拿出了一笔资金，加上之前每年征收农民的道路集资费，将各个村的道路都彻底重修一遍，原先是土路的都铺成了水泥路或者是石子路。路修好之后，农民对于以前征收的集资费意见基本上没有了，因为这笔钱最终还是用在了本村的修路上面，而不是被干部挥霍了。对于因为给农民办事而征收的钱，农民觉得有道理，但是如果这笔钱不被用于正当途径，那么有的农民则可能会拒交。镇里自己有了钱之后，相对而言会比以前多拿出一部分资金用于农村的公共服务事业，虽然农民缴纳的费用不会减少，但是可以使一些原本不可能的事情变为可能。因为资金总量增多了，许多以前因为资金问题而不能实现的规划现在则都可以实现了。

3.拓宽就业渠道

在X镇政府引入招商引资之前，当地的农民就业渠道主要就是外出打工。在外面能够混的好的都是一些年轻人或者是有一技之长的人，四十左右的人外出打工就会有一定的难度。因为一到农忙季节，他们就必须赶回来抢种抢收，他们是家里的壮劳力，有的人一来一回就容易把工作丢掉，因此每年外出打工的机会很不稳定。X镇合并前的一个乡素有“建筑之乡”的美名，当地有一支建筑队，因此大多数人都在建筑工地干活。由于是本地的建筑队，报酬方面可能比别的建筑队要有保障，因为工头是本地人，一般情况不会黑本地农民工的钱。但是这个建筑队并不能吸纳所有的当地需要工作的人，所以有的人就会到别的工地去工作，到年底的时候就可能就拿不回全部的报酬，有的甚至就是一年的辛苦都白费了。吃过一次亏之后，外出打工的积极性就没有了。政府通过招商引资引来一批工厂企业之后，给当地的这些外出打工机会不是很大的人带来了就业机会，因为许多年轻人不屑于在家打工，因此这些工厂企业招蓦的都是一些中年人。这样一来，他们既能够打工赚钱，又能够把家里的事情照顾好，一举两得。并且有的企业还解决了中年妇女的就业问题，使她们能够将闲暇的时间用来打工赚钱，贴补家用。如果不是这些企业的话，这一批妇女要么就是在家打麻将，要么就是与邻居家长里短，容易在村里造成不好的社会风气。

在镇里的企业上班之后，每一个从业人员每个月至少增加500元的收入，有的甚至能够达到 1000多元，这对于农村的家庭而言是笔不小的收入。如果只是靠种田的话，除去各种开支，平均下来每个月也就200-300元左右。如果一年下来没病没灾的话，这笔钱就将就过日子了，但是万一有个什么事情的话，就需要靠借债来解决了。在镇里打工之后，每个月增加几百元的收入，对于农民而言是十分划算的事情，因为一方面可以打工赚钱，另一方面还不至于荒废了家里的农田。由于粮价的提升和国家对于粮食的重视，所以当地的农民都把农田看得很重要，不会因为打工放弃种田，所以在家附近打工是这些人的首选。收入增加之后，消费水平也跟着提高，家用电器在农村也逐渐多了起来，交通工具也由自行车更新到摩托车或者是电动自行车。

在农村，不管乡村治理的模式如何，最终的目的都是让当地的农民能够在经济上增加收入，在政治上享受民主权利，在文化生活方面能够丰富多样。对于还没有进入小康社会的农民而言，能否提高自己的生活水平是他们最为关心的问题。因此对于基层政府而言，不管选择何种治理方式，都要服务于上述三个目标尤其是关于经济发展的目标。虽然经济发展不能必然带来民主政治的发展，但是如果当地的经济发展不上去，那么民主政治则可能是一个空谈，或者实现了也没有太大的意义，因为农民更关心的自己的经济收入和生活水平。从对X镇农民的访谈中，笔者得到这样一个信息，农民关心的是政府所做的事情能否给当地带来好处，尤其是给农民自己带来好处。对于政府主导招商引资这件事情，大多数农民报无所谓的态度，他们认为如果能够给当地的人带来好处，那么他们就是持赞成态度，如果不能给自己带来好处的话，那么就无所谓谁来充当主角。被征地的农民则是希望能够将土地的价格提高一些，将自己的损失降到最低，得到就业机会的农民则十分感谢政府所做的工作，他们希望这样的事情是越多越好。

对于政府而言，职能如何定位关系到治理的绩效，在短时间内治理的绩效反过来影响了政府的职能定位，即如果取得了比较理想的治理绩效，那么政府就会肯定自身的职能定位，并且在以后的工作中还会沿用这种定位方式，即所谓的路径依赖。如果治理的效果不明显或者不成功，那么政府可能就会反思自身的职能定位，继续寻找适合当地发展的治理模式。

(三)招商引资的消极影响

招商引资是一把双刃剑，在给当地政府和社会带来积极影响的同时，也给它们带来了负面的影响。

1.损害被征地农民利益

每引进一个非进园区项目，便要占用一定的耕地，在耕地逐渐减少的情况下，农民的耕地显得更加珍贵。从长远来看，招商引资项目所占用的耕地在一定程度上损害了被征地农民的利益，不管是在城镇化还是在非城镇化的地区，土地始终是农民的一个保障。在X镇，由于土地是分散化分配，而非集中化，因此所征用的土地很少是某个农民的所有土地，而是几家农户的部分土地，所以在短期内负面效果不是很明显。在取消农业税之前，由于每年还需要缴纳一定的税费，所以被征地的负面影响不是很明显。农业税取消之后，不仅不收税，而且还有一定的补贴，很多农民就不愿意自己的土地被征用。再加上在征地的谈判过程中，农民基本上没有主动权，只能被动的接受政府所提出的价格。X镇对企业的征地报价一般在每亩23000元左右，除去各种费用，最后农民得到的是15000—    18000元左右，虽然在短期内得到了在当时看来是不少的补偿金，但是从长远来看，这笔补偿金实在是少的可怜。  

X镇某村农民吴某的有一亩土地靠近国道，离水源比较远，浇灌十分麻烦，吴某就在上面种了玉米、大豆等早作物，但是收成都不是很理想。在农业税取消之前，每年还要缴纳一定的税，好的时候这亩地能够保持收支平衡，差的时候一般都亏本。吴某想把这亩地租出去，不想种了，但一直都没有找到承包户，如果不是国家三令五申不准撂荒，吴某早就不种这块地了。在2003年政府征地中被征用，当时的征地价格是16000元，吴某觉得很划算，因为在这之前，基本上没有从这亩地中受益多少。但是不到三年国家不仅逐步取消了农业税，而且对种粮还有补贴，吴某觉得吃亏了，与其他被征地的农民商议去政府讨个说法。退还土地或者是增加补偿金都是不可能的事情，因为当时都是签了合同的，镇政府的答复是如果以后有更好的就业机会，优先向企业推荐他们这几户。

2.造成恶性竞争

由于招商引资是遍地开花，不是某个政府的个别行为，因此在实际的运作过程中，政府与政府之间就存在着竞争。乡镇政府也不例外，不仅要与外地的乡镇政府展开竞争，而且还要与本区或本县的其他乡镇政府展开竞争。如果所有的竞争主体都遵循同样的政策法规，那么这种竞争能够提升乡镇政府的整体竞争力，有利于提高乡镇政府的工作效率。但是如果各个乡镇各行其是，实行不同的土政策尤其是优惠政策，则容易在乡镇政府之间形成恶性竞争，造成恶劣的后果。

乡镇政府之间的竞争主要表现在土地价格和税收这两个方面，很多地方为了招商引资，不惜拿国家的土地、税收作“陪嫁”，致使区域间的招商引资竞争变成了低水平、同层次的“让利竞赛”。在土地价格方面，主要表现就是竞相压低价格，希望能够以较低的价格吸引投资者;在税收方面，主要就是优惠空间的竞争，以各种形式争相减少企业所需要缴纳的税收。在淮阴区，区政府对于招商引资的优惠政策把关比较严格，所有的乡镇不得擅自改变税收方面的优惠政策，必须严格执行“三免两减半”的政策。如果发现有违反规定的现象发生，乡镇的一把手要承担责任。2003年，G镇为了能够吸引客商前去投资，对客商允诺可以以地方税收返还的形式给予税收方面的优惠，但是在客商投产之后并没有兑现。客商一气之下，到区政府上告，区里了解情况之后，对G镇的党委书记进行工作调动，调到其他的乡镇担任镇长。自那之后，再没有乡镇敢擅自制定税收优惠政策。

X镇与本区其他乡镇的恶性竞争主要表现在土地价格方面，由于同处于一个区域，因此许多条件都很相似，上级政府下达的任务也差不多，区里的各个乡镇政府除了在工作效率上面展开竞争外，主要的就是在土地价格方面。2004年，X镇在东莞市联系到一个服装厂的项目，当时双方谈判的土地价格是22500元/亩。当X镇政府要求对方缴纳保证金的时候，服装厂的老板问是否可以在土地价格方面便宜一点，因为区里另一个乡镇开出的价格是21000元/亩。X镇当时很被动，因为如果不答应降价，可能这个项目就会泡汤，如果答应降价，那么当地农民的利益就会受到损害。农业税取消之后，很多农民都不愿意自己的土地被征用，如果再降价的话，征地工作将难上加难。

乡镇政府之间的这种在土地价格方面的恶性竞争最终损害的是被征地农民的利益，因为政府不会拿出自己的钱来填补差价，只能在农民这一边进行降价。

3.使干部无法安心本职工作

当招商引资工作在政府工作中占据重要地位的时候，相应的，乡镇千部的工作重心也转移到了招商引资上面来，对于本职工作便有所忽视。由于招商引资的业绩与干部的考核机制相挂钩，招商引资成绩的好坏直接关系到干部的前途问题，因此乡镇干部难免会将工作重点放在招商引资上面，而忽视了本职工作。

乡镇干部现在对村里的事情是睁一只眼闭一只眼，能不管的就不管，不到万不得已不会去村里，即使是蹲点干部，也很少去村里了解情况。江某是X镇某村的蹲点干部，一年中去该村没有几次，年终镇里确定各村扶贫对象时，江某不知道他所负责的村到底哪几家属于贫困户，最终还是问了该村的支部书记才最终确定下来的。镇里的干部大多数和江某一样，对于村里的情况了解比较少，平时关注的都是关于招商引资方面的信息，这样一来，难免就会疏远群众。村民都反映在农业税取消之前，非常反感乡镇干部往村里跑，因为他们一来不是收钱就是罚款。农业税取消之后，在村里很难看到乡镇干部的身影了。有的时候要办事情，还要跑到镇政府去，并且有时还不是一次就能见到想找的人，经常被告知某某出差招商引资去了，更不用说及时解决问题了。