(一)选题缘由及意义

改革开放以来，农村社会打破了此前的种种束缚，涌现出前所未有的生机与活力，出现了各种新事物和新现象:从开始的包产到户、家庭联产承包责任制，到乡镇企业的异军突起，再到后来出现的民主化进程—村民自治。这些给农村的经济发展，政治进步和文化繁荣带来了新的活力，但是同时，农村社会的各种问题和矛盾也在改革开放的过程中逐渐的显现出来，甚至进一步激化。农村的发展远远滞后于城市，农民的负担在不断加重，公共物品的供给大量减少，干群关系紧张等等，在这些问题和矛盾中，始终不能回避的一个问题就是乡村治理问题。乡村治理是现代化进程中一个十分重要的问题，关系到广大农民的切身利益，也与整个社会的稳定和发展有着密切的联系。

乡村治理的效果与基层政府的职能定位密切相关，对于一个基层政府而言，如果选择了正确的职能定位方式，那么在本辖区内就会获得当地人民的信任，政府的威望也相应提升，反之，则面临着治理危机。在基层政府的职能定位中，社会管理和公共服务的职能无可非议，最有争议的就是关于政府在经济发展方面的职能，即政府应该如何规范自身的经济职能。上个世纪80年代乡镇企业在农村兴起的时候，乡镇政府发挥了不可忽略的作用，但是也是因为对乡镇企业的过多干预导致了大多数乡镇企业惨淡经营。在21世纪，尤其是在税费改革和取消农业税之后，乡镇政府如何把握在经济方面的职能成为大家关注的焦点之一，这也关系到乡镇体制改革的方向。

近几年来，招商引资逐步从政府工作的次要内容变为主要内容，为了推动地方经济的发展，许多地方政府都把招商引资工作摆到了十分突出的位置，有的干脆把招商引资工作当成了压倒一切的“头等大事”。在这种情况下，招商引资工作已经成为了一股潮流，甚至已经达到了白热化的程度。全国自上而下都将招商引资工作当成重要任务来抓，有的地方政府将招商引资作为考核地方政府政绩的最重要指标，甚至有的政府还将招商引资作为主要领导人升迁的重要祛码。在乡镇一级，招商引资工作也是进行的如火如茶，由于取消了农业税，乡镇政府失去了主要的财政来源，并且也使乡镇干部失去了主要的工作内容一一征收农业税，一时间无所适从。招商引资无论是作为上级政府下派的硬性任务，还是作为乡镇政府自身发展的需要，都出现的非常及时。

在逐步走向规范状态的乡村治理中，乡镇政府直接插手企业的生产管理己经没有可能性了，但是在招商引资工作中，政府应该扮演什么样的角色至今还没有明确的规定。是充当招商引资的主角，由政府出面主动进行招商引资，还是为企业的招商引资做好服务工作，让企业充当招商引资的主角，这些都还在探索之中。理论上政府只需做好服务工作就可以了，放手让企业进行招商引资，但是在现实中我们发现，在乡镇一级，让企业进行招商引资似乎是不可能的事情。由于自身的局限性，企业无法负担起招商引资这个重大任务。

本文从政府的招商引资入手研究政府的职能定位问题，回应学术界目前关于乡镇体制改革的争议，主要有理论和现实两个方面的意义:

首先，在理论上将对乡镇政府职能定位的抽象问题具体化。以往对于乡镇政府职能定位或者乡镇体制改革问题的研究都是从抽象的层面来讨论的，没有将乡镇划分具体的区域，不同区域的乡镇应该有不同的改革模式。本文将东部的一个具有典型性的乡镇作为研究对象，通过对它的部分经济职能的研究来回应目前学术届的乡镇体制改革模式，抛开抽象的乡镇研究，转向具体的东部乡镇研究，最终得出的结论也只适用于东部的乡镇而非全国的所有乡镇。

其次，现实的意义就是通过对东部乡镇的研究，为当下的乡镇体制改革提供政策参考。东部乡镇相对于中西部乡镇经济发展要快一些，并且东部的乡镇政府所承担的经济职能与中西部的乡镇政府有所不同，所以改革模式与中西部的乡镇政府体制改革模式有所区别是理所当然的，甚至改革方向背道而驰也是可以理解的，乡镇的改革模式不应该“一刀切”。本文通过对东部乡镇的研究，探讨东部乡镇的改革方向和改革模式，希望能够作为引玉之砖，为乡镇体制改革提供一个区域上的参考，并进而得出适合本区域的改革模式。

(二)已有研究与本文目的

近年来，乡镇体制改革问题引起了社会的广泛关注，乡镇体制是继续存在还是废除?理论界对此莫衷一是，没有形成统一的意见。目前学术界的观点大体可以分为两种，一种是废除乡镇建制，另一种则是继续保留乡镇建制，但是要对现存的乡镇体制进行改革。

赞成废除乡镇体制的一方认为，乡镇一级政府应该取消，由县直接管理村。其理由是之前乡镇干部的主要工作就是收税、征粮和管理农村的计划生育工作，现在农业税已经取消，乡镇干部己经失去收税和征粮两个工作内容。而且现在由于农民思想意识的转变和培养孩子成本增加，农村的青年一代已经不愿意再多生孩子，计划生育工作也比以前好做，不需要那么多的干部，因此乡镇干部在农业税取消之后已经失去存在的必要。并且以前收税的主要目的就是“以钱养人”，现在农业税取消之后，各地乡镇财政都面临困境，有的乡镇甚至连工资都发不出来，因此没有必要再保留乡镇政府，最多只需在县以下设立一些大的治安片。例如郑法建议“撤消乡政权，将国家基层政权收缩到县一级”，原来乡镇的权力按三方面进行分解:第一是将其涉及“农权”的部分权力上解到县，为解决县级政权机关力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小;第二是把乡镇政权的大部分权力平移给乡(镇)人大;第三是将部分职能下放给农会、农民合作经济组织和其他组织。

从表面上看，乡镇政府确实消耗了一部分税费，农业税取消之后则消耗了一部分财政转移支付，许多地方的乡镇政府还瞎指挥，用非常简单粗暴的方式“逼民致富”。其中确实有乡镇政府自我利益扩张的原因，但是其背后更为重要的却是体制性和结构性的原因。另外，财政困难并不能成为撤销乡镇政府的理由。如果取消了乡镇政府，县管村根本难以操作，绝大多数的农村地区必然会处于无序和混乱之中，国家的根基必将被动摇。所以取消乡镇政府的主张实际上就是在农村处境越来越糟糕的情况下，无情地将农村抛弃。无论是出于工具层面还是出于价值层面，我们都不能作出这样的选择。

另一种观点则认为，乡镇一级的建制不能取消，这也是大多数人的观点。但是要对现有的乡镇体制进行改革，否则乡镇政府无法承担起服务农村社会的功能，这一派的观点又可以细化为以下几种:

第一，乡派。取消乡政府，设立乡公所。徐勇、温铁军、秦晖等人持这种观点。与其他学者不同，徐勇没有将视野仅仅局限在乡镇这一行政体制的单一层面上，而是将思路放在整个县乡村体制之中，进行整体设计，主张实行“县政、乡派、村治”。所谓县政，指“县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政府和人民负责”;乡派是指乡成为县的派出机构;村治则是指村民自治。乡成为县的派出机构，专事县政府委托的任务，其财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必设立与县政府对等对口的机构，乡长由县长委任，不设立副职，乡设乡民代表会议，其职能是反映民意。徐勇认为县乡村体制改革必须以强村、精乡、简县为取向，即县乡村三级中，公共财力要向村倾斜，保证其自治能力;乡级行政不能取消，但是必须建立在有限行政和有限财政的基础上;根据精干高效的原则来重构县级政府，对于农业地区的县，机构设置主要着眼于提供必要的公共管理和公共服务，由此变繁政为简政，改造“超级政府”。专门研究三农问题的温铁军主张“效古法，皇权不下县;求公平，停征农业税。”他建议把乡镇完全政府改制为乡公所，乡以下实行村自治，不应在乡一级“设立完全财政‘六套班子’，更不允许‘条条系统’下伸，增加近千万向农民伸手要钱才能生存的冗员。”秦晖则认为，进行单纯的税费改革是不够的，迫切的是要调整乡村权力结构，应该取消行政村，取消乡级政府，设立乡公所，在自然村实行自治。

第二，乡治。也就是实行乡镇自治。以于建嵘、沈延生、党国英为代表。于建嵘主张要重建乡镇自治体制，将乡镇政府与现有的科层体制脱钩，他设想的乡镇自治是一种社区自治，以现行的村民自治为基础，但又不是村民自治的简单延伸。这种乡镇自治要求“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方之事务”。这种公共权力管理方式下建立的是“法制一遵守”的行为模式，而非原先科层制下的“命令一服从”模式。其具体的举措是撤消乡镇政府，建立自治组织;健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构;充实和加强村级自治组织;大力发展农村经济中介组织;开放农会等农民利益代表组织。于建嵘提出该观点的依据有二:一是晚清以来有识之士己经意识到乡镇要自治，并在一定程度上落实到了行动上;二是改革开放以来的乡镇政权几次大的体制内改革并未能解决问题，未来乡村政治发展的不可阻挡的趋势是“官权退，民权进”。沈延生较于建嵘更早提出了“乡镇自治”，不过他的乡镇自治与于建嵘有所不同。沈延生在1998年主张实行“乡治村政”，认为乡镇长和乡镇自治代表机构由选民直接选举产生，乡镇干部纳入公务员系列，乡镇长等所谓政务官随选举而进退。乡镇政府以社区服务为主、行政决策为辅，其财政制度和人事制度由上级统一制定，以防地方黑恶势力的操纵;在村一级设立乡镇政府的派出机构一一村公所，成员由乡镇委派，其经费由乡镇财政负担。③沈延生认为乡镇自治是一种“自治行政”，包含三层含义:首先是社区自治，国家要与社区明确划分权限，上级政府不干预乡镇范围的自治事项和自治财政;其次政府与行政制衡，选举产生的社区自治机构政务官员(乡镇长及民意代表)更多的代表社区民意和社区利益，由上级地方自治体制考选任用的乡镇普通公务员更多的代表国家行政的统一;三是社区民主，如党国英的建议是“建立大农村社区”，其基本想法是首先取消村级管理层次，适当缩小乡镇规模，其次在乡镇社区实行“社区选举，议政合一，两委合一”制度。

第三，乡政。这种意见不主张把乡镇政府改为县级政府的派出机构，也不认为乡镇可以自治，而是主张乡镇政府要转变职能，继续进行机构改革。持这种观点的以潘维、林永康、冯飞为代表。潘维认为，“在市场机制下，个体农户正面临灭顶之灾。但市场经济是我们民族的希望之路，不能因为小农的要求而改变，更不能因为小农的数量而改变。小农们只有在基层社会基础上，团结起来，组织起来，‘支部建在连上’，才能扶老携幼，同心协力闯市场，杀出一条生存的光明之路。所以，我们不能削弱基层政权，更不能取消基层政权，而是通过改善基层政权来加强基层政权。”林永康认为，“乡镇政权是整个国家政权的基础，也是当今乡镇体系在农村承担责任最大的一级政权，基础不牢，地动山摇。中央政府是整个国家权力体系的神经中枢，没有一个强有力的中央政府，就不可以维护国家的安全和统一。把国家管理社会的重心下移到共和国‘最小政府’的乡镇政府，由各级强势权力的‘大政府’在上面监督乡镇政府行使权力，这也许是当前中国政府在体制内形成权力制约机制和提高行政效率的最佳选择”。冯飞提出，目前的乡镇政权，既不能取消，也不能削弱，而是要较好的存在和切实的加强，按照科学的发展观实现乡镇政权的再造。

以上这几种观点大体上代表了学术界目前主张乡镇体制改革的方向，但是这些观点都是将中国的乡镇政府作为一个同质的整体来对待，没有充分考虑乡镇政府的区域差异。本文通过对东部乡镇的研究，将乡镇体制改革中的乡镇政府具体化，而不是一个抽象的整体，即使在东部地区，各个地方也要根据自身的发展来选择合适自己的改革模式，而不能实行一刀切。各个地方政府所承担的经济发展任务不同，因此改革的方向也就不同。在东部发达地区，乡镇政府需要强化自身的职能，实行积极行政，只有这样才能够带动当地经济的发展，使农村社会早日实现小康。而在中西部比较落后的地区，由于情况与东部不同，应有适合自己的改革模式，具体是弱化乡镇还是强化乡镇则需要根据当地的情况，这个不在本文的研究之列，需另作讨论。

本文选取江苏省某个乡镇的招商引资作为研究对象，从招商引资这个角度切入对乡镇政府进行研究，通过招商引资来考察乡镇政府在乡村治理中的职能定位问题，探讨乡镇政府如何在取消农业税之后利用招商引资继续维持自身的生存和发展。通过对招商引资一系列个案的研究，包括任务的启动、运作过程和最终的绩效等，来回答政府在经济方面的职能定位，进而讨论乡镇体制改革的方向问题。

以往的研究大多集中于中西部，比如对湖北、陕西、四川等地农村的研究，对于东部农村的研究则相对较少，这可能与样本的典型性和研究人员的关注点有关。东部的农村相对于中西部的农村要富裕一些，经济相对发达，农民的负担相对较轻，因此矛盾和冲突程度较轻，较少引起研究人员的关注。但是自从政府引入招商引资之后，由于东部的农村相对于中西部的农村较为发达，因此东部地区对于招商引资的重视程度也与中西部的农村不同。当中西部的乡镇在为减人减事进行机构改革的时候，东部的乡镇已经为自身的发展寻找出路了。本文希望通过对东部乡镇招商引资的研究，探讨乡镇政府在经济方面的职能定位并进一步讨论乡镇体制改革的方向，给其他地方的基层社会或基层政府的发展提供一个参照。在当地经济的发展中，乡镇政府如何界定自身的职能，选择怎样的改革方向，才能使当地人民和自身的利益达到最大化，最终取得理想的治理效果。

(三)研究方法与资料来源

本文主要采取了文献研究和实证研究相结合的研究方法。文献方面主要是当地的县志和乡镇志以及统计年鉴;实证方面主要是访谈，包括对从事招商引资的乡镇干部和对当地农民的访谈。对于干部的访谈主要是关于招商引资过程的访谈，包括从开始接触外地客商到最终落户本镇或者最终没有谈成项目整个过程的了解，对于农民的访谈主要集中于对当地政府从事招商引资的看法，以及招商引资给他们带来的一些好处或坏处。主要通过招商引资这一事件的具体发生过程来探讨乡镇政府的职能定位以及改革方向。

(四)概念界定

招商引资

招商一词的英文是business invitation，有宣传、推销(货物、主意或人)之意。中国早在19世纪末期就有招商一词，1984年，甲午战争失败以后，清政府在经济上采取了“招商承办”的措施，宣布对国有企业“pR应从速变计，招商承办”(《(光绪东华录》)。人们经常将招商与引资联系在一起，招商与引资是同义，所谓“商”是指资金、项目等等，而项目的落户必然会带来人才、技术、管理经验，所以招商引资是研究如何有效吸引资金、项目、技术、人才和管理经验等。本文所引用的招商引资就是乡镇政府通过各种方式从外地吸引企业前来投资的一系列行为的总和，主要有信息招商、应用存量资产进行招商、以商引商这几种招商方式。