今年6月7日，国务院批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。在成渝两市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是国家推动中西部发展的重大战略部署，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重要举措，意义重大。

如何推进统筹城乡综合配套改革试验工作，重庆市和成都市都在进行积极探索，大胆实践。最近，笔者深入到重庆部分区县和乡镇、村社，对统筹城乡综合配套改革工作进行了肤浅的调研，第一个最直观的感觉就是，要正确推进统筹城乡综合配套改革试验工作，必须首先理清一些思想和认识问题。

一、正确理解统筹城乡综合配套改革的内涵

统筹城乡发展和统筹城乡综合配套改革有着紧密的联系，但不是一回事，我们不少干部很多时候将二者混为一谈，说明我们的干部对统筹城乡综合配套改革和统筹城乡发展的内涵还没有真正搞清楚，对二者的联系和区别还没有正确理解和认识。统筹城乡发展的中心词是发展，是科学发展观的要求和内容之一，其内涵是城乡兼顾，通盘考虑，统一谋划，推动城乡共同、和谐、健康、快速发展。统筹城乡综合配套改革的中心词是改革，其内涵是对隔绝城乡、忽视农村、歧视农民、影响和制约农村发展的法律、体制、政策、制度等进行改革，从根本上解决农村、农民的制度性贫困问题。统筹城乡发展是统筹城乡综合配套改革的目的，要通过统筹城乡综合配套改革，从根本上缩小城乡制度差别，促进城乡统筹发展，缩小城乡发展差距，实现城乡共同发展、共同繁荣。统筹城乡综合配套改革是实现统筹城乡发展的手段和途径，要通过对涉及上层建筑的法律、体制、政策、制度等进行综合配套改革，为统筹城乡发展提供法律、体制、政策和制度保障。

二、推进统筹城乡综合配套改革应该注意的问题

一是推进统筹城乡综合配套改革必须与经济发展水平相适应，不能超越经济发展的支撑能力去搞改革。统筹城乡综合配套改革的根本目的是逐步消除城乡壁垒，缩小城乡差距，消灭城乡差别，实现城乡一体化共发展共繁荣。按照马克思科学社会主义理论，最终消灭城乡差别是共产主义社会的重要标志。邓小平理论明确告诉我们：我们现在还处于并将长期处于社会主义初级阶段，经历这一阶段需要几十年甚至100年时间。因此，推进统筹城乡综合配套改革，逐步缩小城乡差距，最终消灭城乡差别，是一个长期的历史过程，我们在这个问题上不能害急性病，也害不得急性病。

推进统筹城乡综合配套改革，必然要涉及大量上层建筑的法律、体制、政策、制度的变革，按照马克思主义“经济基础决定上层建筑”的基本原理，上层建筑改革必须与经济基础相适应，统筹城乡综合配套改革必须有与之相适应的经济实力支撑，否则就动不了，也搞不下去。如建立统筹城乡社会保障体系，现在农村的社会保障体系基本上是空白，养老、失业等根本就没有把农民甚至农民工纳入范围，医疗（新型农村合作医疗）、最低生活保障才刚起步，且标准与城市不一样，农村的标准很低。按照现在的经济状况，如果一下子把城乡社会保障一体化，哪一级都没有这个实力承担得起。因此，实现城乡社会保障在对象、范围、方法、标准等方面都一体化，将是一个较长的过程。又如城乡基础设施建设，城里搞基础设施建设、修路都是财政出钱，市民不出一分钱。即使财政一时无钱通过财政担保向银行贷款，也没有让市民出一分钱。而农村搞基础设施建设和修路，无论是通乡公路还是通村公路，都要农民一事一议集资出钱，这显然不平等，但如果农村修路都全部由财政包下来，我们的财力根本就没有这个能力，兜不起这个底。从另一个角度讲，如果现在我们不考虑经济承受能力就一下子把城乡的所有方面都拉齐实现一体化，把农民的胃口吊得太高，期望值提得很高，是很不现实的，也是非常有害的?蛭颐堑木没「揪椭С挪涣耍司没〉某惺苣芰θジ愀母铮茄母母锓桨该环ㄊ敌校环ǘ蚁郑一够岷檬赂慊担跋煳榷ā?span lang="EN-US">

二是要注意各项改革相互间的联系和影响。统筹城乡综合配套改革多是上层建筑的改革，是一项长期的历史任务、艰巨复杂的系统工程，内容很多，而且所涉及的各项改革又相互关联，互相影响，任何一项改革都会牵涉方方面面，牵一发而动全身，如农村社会保障体制改革，涉及经济实力支撑和政策等问题，户籍制度改革涉及法律、城市容量等问题，所以这次改革特别强调要综合改革，特别强调要配套改革。统筹城乡综合配套改革不是某一个方面的一项单一的改革，也不是只涉及某一个方面的改革，而是相互关联、相互影响的法律、体制、政策、制度的综合配套改革，推动每一项改革都要充分考虑其相互关联和相互影响，不能单兵突进，需要与之相互关联、相互影响的方方面面的改革综合配套，才能协调推进。因此，我们不能急功近利，刮一阵风，更不能认为只要取消户籍制度，农民一夜之间变成了市民，统筹城乡综合配套改革的所有问题就都解决了。

三是统筹城乡综合配套改革涉及权限问题，必须十分稳妥慎重。国务院确定为重庆为统筹城乡综合配套改革试验区后，市委、市政府没有头脑发热，而是十分稳妥，非常慎重。一是市委、市政府主要领导在媒体上向国内外专家、学者问计求策，广泛征求统筹城乡综合配套改革的意见和建议。二是要求市级各部门结合自身工作实际，深入研究法律、政策，进行认真思考，就如何推进统筹城乡综合配套改革提出具体方案，明确改革对象、目标、任务和步骤。三是在确定九龙坡区、垫江县、梁平县作为试点区县的同时，市委、市政府领导还鼓励其他区县从实际出发，选定1—2个项目大胆探索，进行试验。这样以县为单位，就一个项目进行试验，一个县搞坏了也就一个县，也搞坏不到什么样的程度，试验的风险对大局不会有致命的影响。四是重庆市委、市政府经过认真调查研究，选定把解决相比之下与法律、政策冲突不大的“农民工”群体的制度空白作为全市统筹城乡综合配套改革的突破口，并拟分两阶段推进（见9月26日《重庆日报》）。五是9月28日，重庆市第二届人大常委会第三十三次会议，通过了《重庆市人民代表大会常务委员会关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，明确提出了“市人民政府和市人民政府确定的统筹城乡综合配套改革试验示范区的区县人民代表大会及其常务委员会，在坚持本市地方性法规基本原则的前提下，可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件和作出相关决议、决定，在示范区内先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案”、而其他“区县（自治县）人民政府在市人民政府的授权范围内，可以就统筹城乡综合配套改革试验工作制定相关文件，在其辖区范围内进行改革试验”。这一决定的意思是说，是重庆市统筹城乡综合配套改革试验示范区的区县的改革试验工作，方面没有限制，但必须“坚持在本市地方性法规基本原则的前提下”去搞，而不是重庆市统筹城乡综合配套改革试验示范区的区县的改革试点工作，必须要选定自己的项目，制定自己的方案报重庆市政府批准授权后，方可在本行政区域内进行试验。以上充分表明了重庆市委、市政府对统筹城乡综合配套改革试验试点工作是十分稳妥与慎重的，应该对如何推进统筹城乡综合配套改革试验试点工作有所启发。

统筹城乡综合配套改革是涉及法律、体制、政策和制度的改革，必然会涉及到权限问题。一是就法律来说，法律的制定、解释和修改权力在全国人大及其常委会，省级以上人大及其常委会、副省级以上计划单列市只有制定、解释和修改地方性法规的权力。统筹城乡综合配套改革所牵涉的法律方面的改革，县级根本就没有权限。重庆市委、市政府把相比之下与法律、政策冲突不大的“农民工”群体的制度空白作为统筹城乡综合配套改革的突破口，这是重庆的高明之处。二是从实践来看，统筹城乡综合配套改革试验虽然给了区县一个“试错权”，但如果遍地开花，方方面面都出击，都去触及法律的底线，把法律体系冲得七零八落，把法律在老百姓心目中的权威冲得荡然无存，那是非常危险的，不但依法治国基本方略和改革无法推进，更为重要的是会把现在良好的经济社会发展秩序搞乱，葬送大好的经济形势。三是从政策上看，政策的解释、修改权力属于政策的制定者，区县不能借统筹城乡综合配套改革去随便突破和超越上级的政策底线，下级不能也当不了上级的“家”。因此，要确定好试点项目，根据重庆市政府的授权去积极探索，大胆改革。

三、推进统筹城乡综合配套改革必须搞好城乡一体化发展规划

规划是建设和发展的龙头，推进统筹城乡综合配套改革中应首先搞好统筹城乡一体化发展规划，以科学规划来保证统筹城乡综合配套改革顺利推进，引导统筹城乡协调发展。搞好城乡一体化发展规划，主要是要搞好与统筹城乡发展密切相关的规划主要有三个：一是总揽经济社会发展全局的五年经济社会发展总体规划，要立足实际，突出特色，注重经济结构、资源特征、社会需求和文化背景，通盘考虑城乡产业布局、基础设施体系、社会事业发展等，这是城乡能否协调发展一个关键。二是城乡建设规划，要借助城市发展理念，结合农村特点，搞好农村村庄建设规划，使农村有效接续城市功能。第三是土地利用规划，在编制土地利用总体规划中，应特别注意整体规划、统一布局城乡学校、医院等社会事业建设用地，形成城乡一体的土地利用规划体系，防止规划的认为割裂和前瞻性、配套性缺失。搞好城乡一体化发展规划，不能囿于行政区域的限制，而要从更高的层面、更宽的视野来考虑城乡空间布局，形成城乡联动发展的生产力布局和层次清晰、结构合理的科学发展规划。同时，要进一步加强对规划执行的监督，维护规划的权威和严肃性，让规划真正起到龙头作用。

四、统筹城乡综合配套改革必须坚持发展第一要务

统筹城乡综合配套改革的最大障碍和困难是经济的制约，所有的改革，无一不涉及财力问题。因此，加快经济社会发展，是统筹城乡综合配套改革的第一要务。从我区情况看，解决农民工问题、解决失地农民问题、解决城市带动农村、工业反哺农业问题，缩小城乡差距问题等等，都需要通过发展经济增强实力来解决。抓发展是各级党委、政府的天职，我们的干部绝不能存在“改革是上面的事，是你要我干，你拿钱我就干，你不拿钱我就不干”和“等上面出政策、拿主意”，等待观望的消极思想，在任何时候任何情况下，都要始终把发展放在第一位，坚持发展第一要务不动摇。当前主要的工作是：一是要加强农村基础设施建设。要利用各种机会，用活用足用够国家政策，积极向上争取项目、争取资金，加快通乡通村公路、农田水利、新农村等建设，加快缩小城乡硬件建设上的差距。二是要坚持不懈地抓好农业产业化、城镇化建设，全面发展农村经济，增加农民收入，逐步缩小农民与城民经济收入上的差距。

五、扎实做好统筹城乡综合配套改革的基础工作

一是各部门要对隔绝城乡、忽视和遗漏农村、歧视农民、影响和制约农村发展的法律、体制、政策、制度等规定，进行一次全面清理，弄清楚隔绝城乡的体制、制度障碍和壁垒有哪些？歧视、轻视、遗漏和影响农村、农民的法律、政策和制度规定有哪些？以明确改革的目标和任务。这个工作清理涉及各个部门，如劳动社会保障部门对社会保障的对象、范围、办法、标准；安全生产监督管理部门对伤亡事故的赔偿规定；教育部门对城乡学校的管理办法、收费标准；甚至包括人大、政协，如《选举法》规定农村代表与城市代表的选民比例差别等。通过清理，使各部门明确这些东西终究是要逐渐改革的，我们今后是要逐渐缩小城乡差别，而不能扩大和制造新的城乡差别。二是对农民工、失地农民、贫困农民的情况开展一次深入详细的调查，全面掌握以上“三类人口”的具体情况，同时要明确失地农民、贫困农民的具体衡量标准。做好以上基础性工作，明确以上情况，才能弄清楚进行统筹城乡综合配套改革究竟应该做些什么，最终要解决哪些问题，以明确改革方向和目标，抓住工作重点和着力点，寻找到最佳突破点。

六、在统筹城乡综合配套改革中理顺城乡管理体制

一是要明确区县级机构农村工作职责。现在区县级机构的职责和名称，多数只是注重了城市而忽视或者没有涉及农村，造成区县级部门在农村工作职责上的空白，出现“真空地带”。如规划局、建委等，名称应当规范为城乡规划局、城乡建设委员会为宜。因此，在统筹城乡综合配套改革中，应对区县级部门的职责进行重新确定，规范名称，扩大其农村工作职责。同时要整合区县级机构农村工作职责，对于同一件事几个部门都在办的事情，最好明确由一个部门统一办理，防止职责不清造成推诿扯皮。

二是要抓好乡镇（街道）、村社的合并规范，理顺乡镇（街道）、村社管理体制。现在乡镇（街道）、村社的人口多少、面积大小不等。乡镇（街道）、村社人口、面积悬殊过大，乡镇（街道）、村社干部工作范围相差太大，既不利于发展和管理，同时管数万人的乡镇（街道）与管几千人的乡镇干部一个待遇，管数千人的村社干部与管几百人的村社干部一个待遇，严重影响乡镇（街道）、村社干部的情绪和工作积极性。而且从发展来看，小的乡、村，人口、面积少，资源少，回旋余地小，就是一事一议集资都集不了多少，发展必然处处受限。因此，要争取利用统筹城乡综合配套改革的机遇，科学合理地调整乡镇（街道）和村社建制，规范乡镇（街道）、村社管理，理顺乡镇（街道）、村社管理体制。

三是积极推行乡镇（街道）和村（居委）党组织领导班子成员的公推差额直选试点工作。我们的政治体制改革已经滞后，农村经济社会要加快发展，关键在于有一个坚强有力的领导班子；农村党群关系亟待改善，干部作风建设和党风廉政建设亟待加强，关键在于加强基层民主政治建设，改革干部人事选拔任用制度。在推进统筹城乡综合配套改革中，有必要大胆积极地推行乡镇（街道）和村（居委）党组织领导班子成员的公推差额直选试点工作。

总之，推进统筹城乡综合配套改革，既要积极，又要稳妥。积极，就是改革不涉及体制、法律、政策、制度，不需要太多经济成本的，可以大胆探索和改革。稳妥，就是改革涉及体制、法律、政策、制度，经济成本高的，谨慎对待，慎重处理，可以在基础条件较好的乡镇、街道，采取 “小平台多模式低风险”的方式，小范围内进行试点探索，成功后再大面积广泛推广。

               （作者单位：重庆市南川区人大常委会）