在目前我国的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，建立一种开放型的养老保障制度，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。

(一)我国开放型养老保障制度存在的基础

1、家庭养老仍有很强的生命力

现行的农村以家庭为基础的养老保障安排是农村主要的老年人保障形式，而且在一个可以预见的将来也将会是重要的农村老年人保障形式。因为，受传统文化的影响“孝”的观念和“养儿防老”的观念在乡土社会中根深蒂固，这种“孝”文化为家庭养老提供了内驱力，同时也构成了社会中个人与家庭关系的重要道德规范，强有力地维护着年轻者对年老者的尊重，从而使家庭养老获得了内在的维系力量。

另外，老人对家有一种依赖心理。[21]现今的老人大多长期生活在传统社会中，因此传统社会的特点对他们影响很大。中国长期以来形成了以家为中心的同心圆的生活格局。一方面，人的凝聚力完全局限于血缘小圈子内，一出这个小圈子便成为一盘散沙。人们很难把对家庭的忠诚与认同扩大到更大的非个性化集团。以家—国关系为特征的一元化伦理价值观自古以来就得到了国家权力的保障。传统的教化力量世代相传，把人们的思想和价值观念纳入统一的轨道，加上几千年的封建生活方式所造成的影响，人们只有被动地依传统行事，缺乏创新和改革意识。所以传统的礼治秩序造就了人们身上一个最明显的特点：普遍的依赖心理。对传统的依赖、对祖宗的依赖，个人的这种强烈的依赖心理运用到社会生活中，必然造成消极而保守的心理取向，形成依赖传统、依赖权威的社会化特点。这种依赖心理是高度层级结构的。在这个层级锁链的下位都过度依赖上位者，而且这种依赖长期被乡土社会的种种机制所纵容与维持。对当今的老年农民来说，这种依赖性表现的更为明显，即对土地的依赖、对子女和家的依赖。因此，强化家庭在农村养老保障中的基础作用仍然十分必要。

2、国家的养老政策存在制度缺陷

《县级农村社会养老保险基本方案》实施至今，虽然对农村社会养老保险的发展起到了不可忽视的作用，但其制度缺陷不容忽视。我国农村的社会养老保险制度存在明显的制度需求与制度供给不均衡的状况。这种制度不均衡出现的原因主要有以下几方面：

 (1)中央和地方政府在制度变迁认知中的视角限制

养老保险制度作为社会保障制度的一个重要组成部分，其核心是“国家保障”和“政府行为”。从这种意义上说，它是一项社会政策，遵循着“公平”而不是“效益”的原则。但由于该制度的实施和运行与经济密切相关，又往往被视为经济政策。客观地讲，社会养老保险制度既是一项社会政策，又是一项经济政策，但其本质应该是社会政策。从目前国家对养老保险的制度供给看，有重经济政策而忽略社会政策本质的视角限制。我国当前的养老保险制度呈现的是一种二元格局，既城镇居民享受以国家和企业为主提供的养老保险，而农村养老保险则主要由个人缴纳。我国宪法明文规定，享有社会保障是中华人民共和国公民的一项基本权利，既然同样是基本权利，为何在实施中却表现如此巨大的反差呢?因此这种充满城乡二元特征的养老保险制度尽管在社会保障的初级阶段不得不存在，但决不能作为该项政策制定的长远目标和指导思想，以商业保险代替社会保险，则更是认知上的极大偏差。

 (2)中央政府的意愿制度供给与地方政府供给不一致的出现

我国农村社会养老保险制度是按照既定的目标，由中央政府制定蓝图并加以实施的，这是中央政府的意愿制度供给。但养老保险制度却是通过各级地方政府加以贯彻实施的。由于我国的农村养老保险尚处于起步阶段，加上中国各地区经济发展水平的差异性较大，中央政府对具体的操作原则并没有做出详细的规定，这给地方政府留下了广阔的实际运作空间。由于农民与地方政府在制度制定的讨价还价中处于明显的不对等地位，地方政府出于利益目的的考虑，往往对中央政府的政策做出修订，从而做出有损农民利益的制度性改变。中央政府的意愿制度供给与地方政府的实际制度供给的不一致，在一定程度上消解了农村养老保险制度的预期实施效果，也直接影响到农民对该项政策的反应。在我们所调查的3个村庄，大部分的老年人都没有投保，问其原因，主要是不相信自己交上去的钱还能返回来，都害怕是政府在找借口骗农民的钱。究其原因，农民作为小生产者，看中的是眼前的现实利益。他们希望得到政府的关心，希望政府给予经济上的支持和帮助，以维持其正常的生产和生活。但由于他们过于现实的考虑，他们不会付出自认为并不必需的支出。年轻人则认为，养老是很遥远的事情，几十年后还不知道国家的政策会发生什么样的改变，因此对参保也不感兴趣。

未来一段时间内，家庭养老、社会养老保险都难以完全承担农民养老的责任。因此，我们应立足农村的实际，寻求一种包括社会养老保险在内的多元化养老保障模式。我们认为，家庭养老、土地保障与社会养老相结合是解决农村养老问题的理性选择。

养老保障模式在不同的社会和不同的历史发展阶段不尽相同，它是由不同的生产力发展水平、不同的社会结构和不同的家庭结构所决定的。多年的摸索与实践告诉我们，尽管家庭养老面临着种种困难和挑战，但相对于其它养老方式而言，仍具有不可替代的重要作用，在未来相当长时间内仍然是必须采取的养老方式。一方面家庭养老能够为老年人提供精神上、情感上的慰藉，另一方面老人在被赡养的同时还对家庭其它成员提供帮助和支持，有助于调整代际关系。同样，在农村现有经济条件下，尽管土地的养老保障功能十分有限，但还找不到能够取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件，土地仍然是多数农民的“衣食父母”，家庭养老之所以能得以延续，除了作为最重要的伦理规范的孝道作用外，就是老人拥有一定的土地使用权，以此作为交换子女养老的手段。与此同时，由于农村交通不便，人口分散，开展商业寿险需支付的管理费用普遍高于社会养老保险，对收入水平不高的农村居民来说，获取同样的保险待遇就要付出更高的成本。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。

（3）农村居民生活水平地区差异显著，开展农村社会化养老的条件还不够成熟

经济发展水平决定着社会保障的发展水平。一个地区的经济发展状况决定着社会保障的发展状况。农村养老保障采取的是经济手段，必然需要具备相应的农村经济基础才能加以实施。因此，它的保障方式、保障水平取决于所在地区的经济发展水平，或者说是农村居民生活水平。（1）我国东、中、西部地区与地区之间，省份与省份之间农村居民生活水平差异悬殊。改革以来中国农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，1978年，中部和西部的农民收入水平基本相近，与东部农民收入差距为22%。1985年各区域农民的收入差距逐步拉大，并形成了东、中、西的收入梯度，其收入比为1：0.74：0.63。到90年代，这种差距进一步扩大。1995年，东部农民的收入为中部的165%，中部农民的收入为西部的135%，东部农民的收入为西部的223%，东、中、西部的收入比为1：0.6：0.45。(2)同一省市县区与县区、农民与农民之间生活水平差异悬殊。以河南为例，经济较好的地区与落后的地区差异较大。农民之间的收入差距也较大。1998年，河南省农民人均纯收入2064.85元，近97%的农民收入水平分布在600元至5000元之间，其中1500元至3000元之间的只占总数的55.33 %。另外，还有1.28%的农户人均收入水平低于600元，1.72%的农户人均收入水平高于5000元。高、低收入户之间的收入差距以干元计算，高收入户是低收入户的8.3倍。

上述分析对农村养老保障制度改革的意义非常明显。由于经济发展水平决定农村养老保障，我国农村经济地区之间、农户之间的严重不平衡，必然导致各地区之间，各社会群体之间的农村养老方式、保障水平不平衡。也就是说，对经济条件好的富裕地区来说，开展农村社会化养老应一该是没有什么问题。但对于贫困地区来说，受经济发展水平、经济承受能力等方面的制约，开展农村社会化养老的条件还不够成熟。

(二)建立农村养老保障制度的政策建议

1、提高土地保障能力，充分发挥家庭养老保障功能

在社会养老保险一时难以普及的现有社会经济条件下，以提高土地保障能力作为解决农民养老问题的基本出发点，仍具有十分普遍的现实意义。针对目前农村实际，主要应从以下两个方面入手：一是提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。一方面，应积极促进农业结构调整，提高农业的产业化经营，提高农产品的价格竞争力和加工增值幅度;另一方面，应从适应加入WTO以后农业政策调整和提高农业竞争力需要的角度出发，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。二是变革与更新土地的保障模式，积极摸索多种形式的土地资本化。目前在我国大多数农村，土地保障主要是直接的、传统意义上的保障，即将土地细分为若干小块分别交给农户耕种，农民用所生产的产品来满足其基本生活所需，这就难以避免产生土地利用公平与效率的矛盾。各地实践表明，既能解决这一矛盾又能提高土地保障能力的最好办法，是将土地变为一种可以资本化的资源。在有条件的地方，可实行土地股份合作制，将上地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。同时，各地应尽快建立与不断完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包在转让、租赁、拍卖、土地产权入股或企业大户托管等形式，合理有偿的流转起来，使农民获得相应的收入。

2、立足实际，逐渐完善农村社会养老保险

　　 (1)加强制度建设。我国农村养老保险制度的本质特征是社会政策而不是经济政策，是社会保险而不是商业保险，因此不应该走商业化的路子。在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设的长远目标;在行动层面，在该制度的制定与实施过程中，中央政府与地方政府应真正承担起国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。应通过制度的完善明确

规定集体和国家对农民养老保险投入最低限额，并落到实处，从而确立以国家和集

体为主，个人为辅的养老基金筹集模式，这是制度建立的关键所在。

    另外，养老保险制度的建立是由国家自上而下的强制性制度变迁过程，因此制度的制定尤为重要。在制度创新过程中，中央政府应建立完善的社会政策评估体系，加强政府政策制定的学术化和科学化。要建立迅速的信启、反馈机制，重视调查研究，在政策的制定与实施的反复博弈中，不断修改完善相关政策。

    (2)加大宣传力度，强化农民的社会养老保险意识。一种制度的确立必须得到社会的广泛认可，否则就难以长久，因为制度本身就是对社会现实和需求的反映。农村社会养老保险制度的建立，意味着广大农民必须从传统的家庭保障意识向现实保障意识的根本转变，而这种转变必然会受到传统思想、文化、心理以及价值取向的阻滞。因此，广泛而深入地宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段。为此，各级政府和劳动保障部门应利用各种新闻媒介，采取多种形式，认真做好扎实细致的宣传普及工作，提高广大农民群众对开展养老保险工作的认识

    (3)在养老保险金的增值问题上，养老保险基金投资不应以银行存款和国债为唯一投资方式。我们可以把养老保险基金分成具有高度流动性的部分、具有相当流动性的部分、具有中长期可用于储备并投资的部分，从而建立起资金构成的梯形结构。对于具有高度流动性的部分，不能用于货币和资本市场，只能存入银行用于短期支付养老保险;具有相当流动性的部分可投入货币市场;对具有中长期可用于储备并投资的部分可由国家组建社会保险基金管理公司加以运作，确保资金的增值。

(4)农村养老保险制度的实施与乡村社会的政治体制和社会结构息息相关，因此农村基层政权建设，作为养老保险制度推进的基础，应予以重视，确保制度预期目标的实现。