一、和谐社会视野中的农民工子女义务教育问题

从传统农业社会向现代工业社会转型是当代中国正在经历的一场革命性、历史性的社会结构变迁。伴随着我国工业化和城镇化的进程,从20 世纪80 年代开始,中国掀起了农民进城打工的浪潮,社会流动人口的规模越来越大。据农业部统计, 2002 年全国农村劳动力到乡以外的地方就业人数已经超过9400万人,农民工事实上已成为一个不容忽视的规模庞大的特殊社会群体。由于历史和体制的原因,农民工在对城市发展和建设作出巨大贡献的同时,合法权益一再受到不应有的漠视,外来农民工的权益问题已成为近些年来社会关注的一个焦点。应该指出,农民工问题并不只是一个简单的民工潮问题,而是中国特殊历史背景下城市化和社会转型进程中凸现出来的社会问题。换言之,让规模庞大的农村人口平等地融入城市,已经成为城市化进程中和谐社会建构主题的一个至关重要的内容。

由于计划经济时代城乡二元结构没有根除,城市对乡村流入人口依然存在各种形式的偏见和排斥,因而农民工至今依然是城市社会边缘性群体。所谓边缘性群体,是指游离于社会正规组织和制度以外而无法通过社会正规组织表达其利益诉求并获得正常的社会经济、政治、文化地位的社会群体。他们通常从事着城市居民不愿从事的边缘性工作,居住在条件恶劣的城市边缘地区;为城市经济发展和城市繁荣的物质生活作出了巨大的贡献,却无法享受到城市居民所拥有的社会地位和各种福利待遇。农民工在城市的排斥和歧视中产生了边缘性的社会心态,并且这种边缘性社会归属具有明显的代际继承性。

新一代城市农民工在一定意义上是一种“双重边缘人”,即除了是城市“边缘人”外,他们对家乡和传统农业经营的依恋在减退,即使受到了城市的排斥,他们也不愿或无法回归农村社会,只能在农村和城市之间作“候鸟型”的循环流动,呈现一种“钟摆”状态。正如王春光所指出的那样,如果在短期内我国不能对目前城乡“分治”的二元社会结构进行根本性和实质性的改革,那么新生代农民工的社会认同会趋向“内卷化”的建构,即认同于自己这个特殊的社会群体,不认同于城市社区和农村社区,从而会沦落为特殊的“游民”群体。在流动人口占据城市人口一半甚至超过本地人口的情况下,如果外来人口无法形成对城市的亲近信任,无法积累起在城市基于广泛信任的社会资本,甚至对城市产生仇视心理,城市就不可能真正形成和谐的社会秩序。2005 年10 月法国因2 名少年移民死亡而导致的近千人被捕的青年骚乱现象就为此提供了深刻的警示。

能否积累起较丰富的社会资本是外来农民工最终能否融入城市的一个重要决定因素。社会资本(Social Capital) 概念是20 世纪80 年代由法国著名社会学家皮埃尔·布尔迪厄(Pierre Bourdieu) 第一次正式提出来的,经詹姆斯·科尔曼(James Coleman) 和罗伯特·普特南(Robert Putnem) 等学者的进一步应用和发展,社会资本理论已经在国际学术界引起了广泛讨论而成为社会现象分析的重要理论资源。所谓“社会资本”,指的是横向的参与网络,以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。帕特南指出:“普遍互惠的规范和公民参与网络,鼓励了社会信任与合作,因为它们减少了背叛的动力,减少了不确定性,为未来的合作提供了模式。”没有这样一种以社会信任为核心的社会资本,人们在社会活动中就会陷入背叛、猜疑、逃避、利用、孤立等有害的社会环境之中,这将会极大地阻碍社会经济的发展和民主政治的进程。福山则把社会资本理解为“由社会或社会的一部分普遍信任所产生的一种力量”, 认为“社会资本是一种有助于个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。在经济领域中,它能够降低交易成本;在政治领域中,它可以促进那种为有限政府和现代民主的成功运转所必需的协作生活。”

不同的社会组织和社会个体在其社会交往的经历中会形成不同的社会资本。在“差序格局”行为规范的作用下,传统中国人在家和家族甚至村落的熟人世界中形成了很强的信用关系,这种信用关系是一种特殊主义信任(particularistic trust) 机制,但同时却对共同体以外的成员抱有很深切的戒备甚至不信任心理。一旦传统世界解体,人们从“家”和熟人世界出来而进入一个陌生人世界时,一方面个体在必须独自面对可能发生的一切、独立地作出行为的选择、独自承担起相关的责任与风险时,可能会产生一种强烈的不安全感,陷入一种无“家”可归的精神痛苦;另一方面,在个体从一个熟悉的生活世界走入一个陌生世界时,又可能陷入于价值与道德的失范境地,对陌生世界规则的不熟悉很可能感到无所适从,而共同体道德压力的解除有可能诱使其奉行各种道德机会主义,从一个恪守信用的人变为一个为了蝇头小利而肆意背叛信用关系的人。

农民工在城市中的边缘地位,以及城市的排斥力量决定了农民工往往只能将自己的社会交往限制在同乡狭隘的范围之内,基本上同城市主流社会、主流文化相疏离。由于缺乏同市民平等的交往,农民工很难同市民之间建立起基于紧密的互动关系的信任感,很难建立起超越乡缘的社会交往网络。一般而言,在陌生人社会,人们的信任关系很大程度上是建立在契约、制度等普遍主义行为规范的基础上的,这是一种普遍主义的信任模式(universalistic trust) 。但城乡二元体制却使农民工处在一个无法享受平等待遇,甚至倍受排挤和歧视的生存境地。城市的各项旨在保护市民安全和利益的制度安排,非但不会维护农民工的合法权益,有时甚至建立在对农民工歧视的基础上。这客观上造成了农民工在心理上对城市和市民普遍的不认同,难以对城市生活中的各种制度产生信任感,他们只会将自己视为城市生活的过客,而很难在同市民的互相沟通和相互信任基础上建构形成“我们”的意识。这样,无论外来农民工的群体规模有多大,只要他们无法平等地融入城市,真正意义上的城市社会共同体就始终无法形成。

要避免农民工边缘性地位的世代相传而平等地融入城市,一个至关重要的前提是让他们的子女同市民子女一道享受城市高质量的教育,并逐步地形成对城市文化的认同感。对于那些已经有过较长时间城市生活经历的农民工子女来说,他们对家乡的记忆、感情已远不如他们的父辈,他们比父辈更认同和向往城市生活,但从身份上讲他们却依然是边缘人。因此,若他们被长期排除在城市生活之外,就更容易成为没有任何认同感、归宿感的“游民”,更有可能滋长出反城市、反社会的文化心理。相反,如果他们能够同城市子女一道平等地享受义务教育的权利,能够从文化心理上融入城市生活,树立起在城市生根和实现社会流动的信心,他们就可能最终真正融入城市,城市社会共同体的和谐也就具有较为坚实的社会基础。

统计资料显示,在城市中流动而处于义务教育年龄段的农民工子女已经达到了相当大的规模。据2004 年《中国人口统计年鉴》,2003 年全国乡村人口数为740726 万人,其中8 - 16 岁的义务教育儿童有130673 万人,占17164 %。如果依据2000 年“五谱”的比例计算(2000 年流动儿童人数约1982 万人,占全部流动人口的19137 %;在全部流动儿童中,户口类型为农业的就占74 % ,即农业户口的儿童占全部流动人口的14133 %) ,每年新增的进城务工农民处于义务教育年龄段的子女约有138 万人。享有平等的受教育机会,是每个公民最基本的

权利,教育公平是社会公平的一块基石,是和谐社会建设的重要组成部分。近些年来,国家已陆续出台一系列旨在保障农民工子女享受平等义务教育权利的政策。1996 年,原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行) 》,开始重视流动人口的子女教育问题。1998 年,原国家教委与公安部联合颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》,规定流动儿童少年的就学形式,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可入民办学校、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班(组) 或者简易学校就读。各地也据此制定了相应的细则。2001年,国务院《关于基础教育改革与发展的决定》强调,“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2006 年,国务院《关于解决农民工问题的若干意见》又一次确认,要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主,接收农民工子女入学,并按照实际在校人数拨付学校公用经费。

应当说,在政策规定上农民工子女平等受教育的权利已经得到较为充分的体现,但目前这些政策的落实还缺乏必要的保障机制。许多地方政府因教育财政经费不足或基于城市本位意识,对农民工子女进入公办学校学习采取了一定的限制措施,间接地造成了农民工子女“择校”的问题,造成很多流动儿童无法进入公办学校学习,而只能选择以支付“借读费”为前提进入公办学校就学,或者选择进入教学设施差、教学质量低的民工子弟学校就读,这一方面增加了农民工的负担,使他们要用本来就很微薄的收入支付相对较高的子女教育费用,进一步恶化了他们的生活条件;另一方面由于民工子弟学校存在着师资力量差、学科不配套、基础设施存在安全隐患等问题,无法使农民工子弟接受优质教育,不利于他们文化知识的学习和身心健康的发展。

二、从边缘化到平等融入:义乌个案

改革开放20 多年来,义乌小商品市场从无到有、从小到大,已经发展成为全国小商品流通中心和国际性小商品采购基地。小商品市场的长期繁荣,有力地推动了义乌市场化、工业化、城市化的发展进程,走出了一条独特的区域经济社会持续快速、健康协调发展的成功道路,使义乌从一个相对落后的农业小县发展成为实力雄厚的经济强市。2005 年,全市实现生产总值30011 亿元, 人均生产总值超过5400 美元;财政总收入35 亿元,其中地方财政收入1916 亿元。2004 年义乌综合实力排在全国百强县(市) 的第15 位,城市综合竞争力已跃居浙江省县级市首位。

目前,义乌城市中心城区面积已达50 多平方公里,并已形成100 平方公里的城市道路框架,城市功能日臻完善,城市现代化、国际化气息日益浓郁。义乌作为一座新兴的“移民”城市,外来建设者每年以10 万人以上的速度递增。据最新统计,截至2006 年12 月20 日,义乌市的常住人口为706684 人,累计登记暂住人口为953365 人,直逼百万大关,远远超过了6917 万本地户籍人口。在一些经济发展特别快的乡镇,常住人口和外来人口之比更是达到了1∶3。连同每天20 万的流动人口,义乌市目前实有人口已经达180 万。据有关部门估算,外来务工人员约有70 万人,随同他们生活在义乌的处在义务教育年龄段的子女有近2 万人。外来务工人员的工作领域已深入到了义乌社会生活的各个方面,他们用辛勤的汗水,为义乌市经济发展做出了巨大的贡献。面对规模庞大的外来务工人员,稳妥有序地解决外来务工子女的教育问题,为广大外来务工人员解决后顾之忧,已经成为义乌经济能否持续增长和社会能否长治久安的重大问题。多年来,义乌市始终将稳妥有序解决外来务工人员子女入学问题作为重要工作,采取切实有效的措施予以妥善解决。早在1996 年,义乌市就成为全国解决流动人口子女就学问题六个试点县市之一,在解决流动人口子女入学问题方面积累了一定的经验。在多年实践的基础上,义乌市严格按照流入地政府负责的要求,坚持以公办学校为主,以社会力量办学为辅的原则,较好地解决了外来务工人员子女的就学问题。

1.加强政策引导,为外来民工子女平等享受义务教育权利提供有力的政策保障。

早在1996 年,义乌就出台了《义乌市流动人口中适龄儿童少年就学管理办法》(义政发[ 1996 ]119号) ,明确规定在义乌投资、办厂、经商并纳税的经营者子女入学有各种减免政策。相关政策的出台,极大地方便了外来人口子女在义乌就学。据统计,2001 学年,在义乌就读的外来人口子女有1. 43 万人,占义乌在校中小学生总数的16. 38 %。

2006 年,义乌市又下发了《义乌市人民政府关于免费义务教育的实施意见》和《义乌市人民政府关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》,对流动人口子女在义乌接受免费义务教育进行了明确的规定。文件明确规定,从2006 年秋季起免除所有在本市城乡义务教育阶段学校就读的适合条件的外县市户籍务工创业人员子女的杂费(含信息技术费) 、课本费、作业本费,让在义乌的流动人口子女真正享受与本地人口子女同等的待遇。按照最新的政策规定,凡符合“父母双方结婚证或单亲的有效证明及父母双方(单亲的提供一方) 暂住证(暂住一年以上) ;父母与用人单位签定的劳动合同(或工商营业执照) ;父母连续缴纳社会养老保险三年以上且继续缴纳的证件;本人有身份证号的出生证明”条件的所有外县市户籍在义乌市就读的义务教育阶段学生,均可享受免费待遇。

义乌市将流动儿童少年义务教育工作纳入高标准普及九年制义务教育工作范畴,教育行政部门指导和督促中小学认真做好接收就学和教育、教学工作。公办中小学接收外来农民工子女就学的经费列入年度教育经费预算由财政统一安排公用经费。在流动人口比较集中的镇、街道,公办学校解决就学问题条件不能满足要求的,创办国有民营性质的学校接受流动儿童少年入学。外县市外来农民工子女入学收费与本市籍流动人口子女入学收费均一视同仁,教育部门还对特困学生实行经费补助政策,视情减免特困家庭子女的杂费、代管费、信息费和住宿费等,并给予一定的生活补助。在评优奖励、入队入团、课外活动等方面,流动儿童少年也与当地学生一视同仁。这样,在政策规定上使义乌市基本上实现了外来人员子女教育的市民待遇。

2．坚持以全日制公办中小学为主渠道,充分挖潜、敞开大门、放低门槛,尽最大限度接纳流动人口子女入学。

根据国务院和教育部的政策要求,义乌市在落实外来民工子女就学政策时始终坚持以全日制公办中小学为主渠道,要求城乡公办学校充分挖掘潜力,整合教育资源,在师资、场地等教育条件允许的情况下千方百计接受外来务工人员子女入学。据2005年的统计,目前义乌市学校共接纳19146 名外县市流动人口子女入学,其中在公办学校入学达12013人。针对现有公办学校容纳能力不足的的问题,近年来义乌先后新建义乌江东中学、稠江中学和第十九中学,建设投入的资金达2 亿元。

为充分调动公办中小学接收流动儿童少年就学的积极性,义乌市规定本地生源不足的学校把接收流动儿童少年入学与学校、校长考核奖惩及教职工的奖金、教师的编制等相挂钩。为切实减轻教育费用负担,维护流动儿童少年在校权益,凡流动儿童少年在全日制公办中小学就读的、家庭确有困难的学生,学校酌情准予缓交或减免相关费用。

3.积极扶持和规范管理以接收外来农民工子女为主的民工子弟学校。

针对公办学校不能满足不断涌入的外地人口子女入学要求的实际,义乌教育部门在坚持以公办中小学为主渠道接收流动人口子女入学的同时,积极扶持社会力量办学,其中以运转灵活、收费低廉的民工子弟学校最具代表性。2001 年前,义乌市范围内只有1 所由安徽定远人开办的民工子弟学校,近年来义乌市利用撤并后闲置的校舍资源,先后新批设了华立、育英、曙光、毛店、新联等社会力量办的民工子弟学校。到了2006 年,民工子弟学校已发展到22所,学生人数由最初的400 人上升到了16000 人左右。

针对民工子弟学校教材不统一、教学质量不高、学校财务管理不善等问题,教育部门按照“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的十六字方针,严格制定配套的政策措施,把民工子弟学校的管理纳入教育部门的正常管理范围,加强对民工子弟学校的管理和引导,切实规范其办学行为,引导其走上良性发展轨道。从2005 年开始,教育部门明确规定全市民工子弟学校统一使用公办学校的同一教材,统一教学进度,由市教研室统一实施教学指导、教学研究、教学质量管理,确保提升其教学质量和教育水平。其措施包括:

一是规范民工子弟学校教育教学管理。教育部门指导学校建立、健全学生一日常规、学籍管理、安全管理、师生考勤、课堂常规、食堂卫生、车辆接送、教师管理等各项管理规范,促进办学行为日趋规范。建立督学制度,为每所民工子弟学校配备一名政府督学,全面督导学校教育教学、学校管理事项。规范教材版本和课程标准,从2005 年春季开始,各民工子弟学校统一使用义乌中小学通行的新课程教材和课程标准。

二是规范民工子弟学校财务管理制度。要求学校依法建立财务、会计制度和财产管理制度。各校以法人名义开设银行结算账户,所有资金全部纳入账户统一核算管理,各校财务由教育局财务中心托管。实行储备金制度,促进民工子弟学校办学者安全、规范、有序办学。为鼓励以接受外来流动人口子女为主的国有民营和民办民工子弟学校规范办学,义乌市财政每年安排100 万元专项经费。经年度考核达标的,给予一定的年度奖励经费,专项用于改善办学条件和资助困难学生,实行以奖代拨。

三是改进办学条件,保障民工子弟学校师生安全。每年两次对全市民办教育机构进行饮食、卫生、消防、安全等大检查,力求民办教育机构师生安全;每月召开一次民工子弟学校校长例会,对学校安全、教育进行专题部署;加强对接送车辆驾驶员管理,严禁超员、超载现象;加强车况检测,要求各民办教育机构车辆定期接受检测。

四是加强对非法民工子弟学校的查处。近年来,义乌教育行政部门每年都联合公安、行政执法等部门,通过说服劝阻、督促整改、责令停办、行政处罚等措施,依法加强对非法办学行为的查处。

尽管义乌在解决农民工子女入学问题上取得了较大的成绩,但随着外来农民工大量地拥入城市,义乌外来农民工子女的教育仍存在许多问题。

其一,流动人口及其子女的规模难以准确预测。教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数量,这是困扰教育部门的一大难题。在外来人口登记中,一般只有成年人的信息,而是否携带子女同来、其子女是否处于学龄期等等重要信息的搜集至今仍然是空白点。同时,外来务工人员流动性很大,居住分布也很不均衡。由于许多外来务工人员没有相对稳定的工作,工作地点经常更换,子女也因此跟着转学。有的民工子弟学校每年的转学率竟高达40 %以上,给这部分学校的教育行为管理带来了相当大的困难。从目前情况看,各地公办学校已基本呈饱和状态,重新办学则周期较长,特别是校舍、师资等资源短缺,一时不可能解决,导致供需矛盾相当突出。

其二,民工子弟学校办学水平参差不齐。不少民办学校设施严重不足,有的是租用厂房或居民用房办学,有的是利用闲置校舍,这些房屋往往都存在一定的安全隐患,学校交通工具同样也是如此。义乌民工子弟学校现有70 多辆接送车,大部分是二手车、破旧车,驾驶员素质参差不齐,超载和其他违章事件时有发生,危及师生安全。此外,学校食堂卫生差,学生伙食标准低,饮食卫生与安全难以保证也是普遍存在的问题。与此同时,民工子弟学校的师资水平普遍不高,许多教师没有资格证书,缺乏应有的教育教学经验,教学质量同公办学校存在相当大的距离,这同教师低水平工资(一般普遍在600 元以下) 几乎形成了恶性循环。另外,非法民工子弟学校屡禁不绝,也是值得高度关注的现象。义乌市经市教育局批准开办的民工子弟学校共有11 所,学生人数7400 人,而未经批准先建的民工子弟学校也有10所,招生人数也在7000 人左右,这部分民工子弟学校的举办者其主要目的就是为了营利。义乌一所容纳了800 学生的民工子弟学校,一年的收费就达80多万元,扣除教师工资和场地租用费后,投资者差不多一年即可收回其所添置设备的投入。由于生源充足,加上办学成本低,民工子弟学校有较大的利润空间,举办者利润丰厚,非法民工子弟学校屡禁不绝,严重冲击了正常的办学秩序。

其三,流入地农民工子女义务教育责任机制缺乏合理的财政支持。目前,农民工子女义务教育问题的解决普遍采取流入地负责的责任机制,这就决定了这一问题的解决及其成效在很大程度上取决于流入地的财政水平。虽然义乌经济发达,财政实力较为雄厚,有较强的能力来解决财政负担问题,但从事权与财权平衡的角色讲,同样存在着财政负担不合理的现象。目前,义乌已经出现不少专门出于让子女享受义乌教育资源目的而前来打工的外来务工人员。这一现象预示着义乌解决外来民工子女教育问题的资源投入越多,希望分享义乌教育资源而涌入义乌的外来人员的规模就越大,义乌必须贡献的地方财政支出就越大。

三、外来农民工子女教育:

平等融入的政策支持农民工子女教育问题是我国义务教育面临的新情况和新问题,具有长期性、复杂性和全局性的特点。这一问题说到底,是如何打破城乡二元体制的壁垒以落实农民的国民待遇问题。在传统农业社会向现代工业社会转型的大背景下,一个祖祖辈辈生活在乡村的农民要平等地融入城市,除了必须在城市找到赖以生存的相对稳定的工作及居住环境外,还必须通过与城市市民平等、多元的互动,建立其在城市超越原先基于乡缘的新的社会交往网络,逐步积累其社会资本,从而使其在城市的生存,从过客式的物质性生存演变为稳定的社会性和文化性生存。而这一切都离不开地方政府一系列的政策支持。如何根据市场经济、民主政治、和谐社会建设进程,从实现平等、可持续和人性化发展的目的出发,制订实施外来农民工子女平等接受义务教育的政策,让农民工子女在城市教育中顺利地实现其社会化过程,学会认同、接纳城市文明并融入城市文明,就成为和谐社会建设进程中地方政府面临的一项重大现实课题。

1.政策导向:打破城市壁垒

要真正解决外来农民工子女的义务教育问题,政策导向必须超越单纯的应急性和功利性的考虑,将其纳入整个城乡一体化的政策框架之中。义乌相对完善的解决外来农民工子女教育问题的政策体系,在很大程度上派生于其打破行政区划壁垒以促进城乡一体化的政策导向。义乌是一个典型的移民城市和开放型城市,拥有极为庞大的流动人口规模。包括农民工在内的外来人口,对加快义乌经济的发展及促进义乌市场秩序向全国的扩展,作出了重大的贡献。基于小商品市场发展的历史经验,义乌地方政府较为深刻地认识到接纳外来人口对于地方经济发展和地方和谐秩序建构的重要意义。因此,义乌在外来人口管理工作中,一直较为理性地坚持将管理与服务有机地统一起来,实现流动人口的柔性化管理,通过保障外来经商务工人员与本地居民同等权利,来增强流动人口的归属感和主人翁意识。

在政治待遇方面,义乌市积极引导流动人员参政议政。2001 年义乌市在全国首开先河,让外来人员参与人大代表、政协委员的选举和推荐,先后有65名外来人员当选为镇(街) 人大代表,21 人当选为市人大代表和政协委员。此外,近年来先后有200 多名外来人员光荣入党。

在外来人口管理方面,义乌积极推行“外来人口本地化”政策,在全国率先将“外来打工者”改称为“外来建设者”,强调用开放、包容、平等的理念善待他们。义乌有关部门每年都在外来人口中开展“引进人才突出贡献奖”、“十佳外来务工优秀青年”、十大“新义乌人”评选活动。在工作和生活上,政府制定了一系列关于外来人员劳动保险、医疗保险、技能培训、子女上学、劳动保护等方面的保障措施,专门安排了外来人口管理经费用于技能培训、文化娱乐、公共卫生、特殊困难救济等开支。

在权益保障上,义乌市全面落实流动人员在社会保障、医疗、住房、就业、子女上学、职业介绍、劳动保护等方面享有与本地人口同等的待遇。严格禁止任何单位向流动人员乱收费、乱罚款,高度重视涉及流动人员的劳资纠纷和伤残事故的调解工作,定期开展专项检查,切实解决拖欠克扣工资等违反劳动法问题。政府不仅通过“安居工程”建设和廉租房建设解决流动务工人员“住房难”问题,而且还设立新闻援助中心、365 投诉中心、“148”法律援助中心等,为保护流动人员的合法权益提供无偿援助。政府也高度重视普通劳动者权益的保障,积极探索党委领导、工会牵头、政府各部门支持联动的维权机制,并创造出了在全国得到普遍推广的工会“社会化维权”机制,使普通劳动者的权益得到了较好的保障。

2.政策保障:义务教育经费投入机制的完善

保证外来农民工子女平等地享受义务教育权利,不仅需要建立相应的责任机制,而且需要切实解决经费投入机制问题。目前,流入地负责的责任机制已经遇到很现实的财政负担不合理的问题。单靠流入地政府的财政支持,必然导致教育资源配置以及教育水平的不均衡现象,因而需要建立更合理有效的保障机制。

义务教育社会效益的“溢出”效应,决定了它具有比较典型的全国性公共物品的属性。从长远来看,中央政府必须承担起其财政负担。为此,必须逐步加大中央政府财政转移支付力度,弥补和缓解流入地政府外来务工人员子女教育经费的不足问题。在坚持以流入地管理为主的政策的情况下,地方政府自身在预算安排中也要将外来务工人员子女的教育费用纳入整个地方义务教育经费之中进行统筹安排。同时还要建立贫困家庭扶助基金,用于帮助一部分特别困难的农民工。

3.政策引导:改善农民工子女教育服务体系

除了为农民工子女教育提供必要的经费投入保障外,地方政府还需要通过政策引导来完善农民工子女教育的相关服务体系。

首先,要进一步推进户籍管理制度改革,尤其是要尽快完善户籍制度中妨碍解决进城务工农民子女义务教育的内容,例如在保留原户籍的前提下,对所有义务教育适龄儿童的教育权和卫生防疫权利实行登记制,只要在流入地登记,流入地政府就有责任让所有义务教育的适龄儿童在教育权利和卫生防疫权利方面享受与流入地儿童无差别的“国民待遇”。

其次,建立完整的人口登记制度,并完善外来农民工子女就学“预告登记制度”。政府部门和教育主管部门要对外来人口流入量及其子女数量进行及时的监控和测算,并在教育规划中根据预测合理配置教育资源,在外来人口流入集中地留出足够的教育资源。

再次,要按照《民办教育促进法》制定相应的优惠政策,采取各种有力措施,积极引进社会力量参与办学,以民办公办联合、民办公助等多种方式兴办农民工子弟学校。教育部门要建立公正合理的评价体系和监督机制,给予民办农民工子弟学校合法身份,并在师资培训、教师配备、教育教学管理、教学环境等多个环节给予大力支持和指导,避免有些地区农民工子弟学校存在师资差、教学环境恶劣等问题,尽可能地使其规范化、标准化。各级教育行政部门应加强对农民工子弟学校的管理、指导、支持和规范,努力提高其教育质量,对校舍、食品卫生和消防存在安全隐患的自办学校加以改造,以消除隐患。