一、问题的提出

农民工子女教育问题是我国在工业化、城市化进程中随农村剩余劳动力跨区域大规模流动而出现的一个社会性问题。1980年代初期, 随着农村家庭联产承包制的实施, 农业部门劳动生产率的提高, 农村剩余劳动力开始离开土地、离开农村, 到城市工业部门寻求新的就业机会, 农民工子女教育问题开始显现, 但由于早期的农村剩余劳动力的流动模式以单个家庭成员为主、且规模小、流动范围窄、季节性强, 与之相对应的农民工子女教育问题无论在规模上、影响面和问题的严重性上都未引起人们的重视。近年来, 随着农村剩余劳动力的大范围、大规模、长期性和以家庭为主的流动模式的出现, 农民工子女教育问题便出现了两种不同的表现形式, 一是在经济欠发达的以农村剩余劳动力输出为主的地区, 农村出现了大量的“留守儿童”; 二是在经济较发达地区的大中城市, 形成了流动儿童群体。〔1〕受农民工经济收入、工作性质和城市义务教育管理制度等多种因素的综合影响, 农民工子女随父母外出进入工作地所在城市接受义务教育的经济成本和社会成本远大于留在农村接受义务教育的成本, 多数农民工子女被留在了农村地区, 留守儿童从数量规模、社会影响上要远远大于城市流动儿童,因此, 理论界对农村留守儿童的研究给予了更多的关注。广大学者对留守儿童的宏观层面上的研究主要集中于留守儿童的数量、规模估计、政策、措施等问题; 〔2〕微观层面上的研究更多基于实地的调查数据, 探讨在父母、家庭缺失以及隔代教育环境下, 留守儿童的心理、学习行为表现差异上。〔3〕学术界对城市流动儿童教育问题的研究多立足于义务教育的公平性, 对城市流动儿童接受义务教育的制度因素进行了广泛的探讨, 由此得出的基本结论是强调政府承担起城市流动儿童教育的责任和义务, 以保证城市流动儿童接受教育的权利。〔4〕为此, 国家有关部门先后于1998 年、2001年、2003 年三次出台了《流动儿童就学暂行办法》、《国务院关于基础教育改革和发展的决定》、《关于进一步做好进城就业务工农民子女义务教育工作的意见》, 形成了保证流动儿童在流入地接受义务教育的“两为主”原则性框架。然而这些政策并没有达到政策期望的效果, 农民工进城子女无论是在享受义务教育资源的公平性,还是就学的经济成本等方面都受到了流入地政府、公办学校的不同程度排斥和区别对待, 其直接后果是进城务工的农民工子女辍学率和上学年龄都远高于城市同龄儿童, 导致以农村家庭为主体的人力资本投资中途中断, 从而使贫困现象在这类家庭中出现代际转移, 暂时贫困因人力资源问题演化成长期贫困。在现有的“以县为主”的义务教育投入和管理模式下, 围绕着进城务工农民工子女在流入地接受义务教育的问题已形成了国家、流入地政府、流入地公办学校、城市儿童、流动儿童等多元利益主体, 现有的城市流动儿童义务教育问题就是在多重利益格局下, 流动儿童接受义务教育需求与供给失衡的现实表现, 因此, 城市流动儿童在流入地接受义务教育过程中存在的问题解决的最优选择是在多方利益均衡和综合的基础上, 形成新的制度安排, 而这种协调机制的关键是中央政府的责任具体化, 也只有在充分考虑了多方利益的情况下, 政策措施才会产生实效。

二、城市流动儿童义务教育的利益格局分析

教育是人力资源投资的重要方式。20世纪60年代, 人力资本理论将教育看成是对人的投资。对于个人和家庭而言, 教育水平的提高意味着受教育者本人的工作选择机会的增加和收入的提高;对国家和社会而言, 公民的受教育水平的提高意味着全社会人力资本的质量和文明程度的提高,国家整体科技创新、产品更新能力的增强, 学习能力的增强。〔5〕因此, 从义务教育投资的成本—收益分析, 义务教育是多方利益的共同体, 在国家、社会、个人及家庭之间既有利益的一致性, 又有矛盾和冲突。同样地, 城市流动儿童作为现行义务教育投入模式下的一个“特殊群体”, 其利益也是国家、政府、流动儿童及家庭利益的综合,利益主体之间既有一致性又有矛盾。在国家现有义务教育“以县为主”、“地方责任, 分级管理”模式下, 各利益主体之间的矛盾和冲突进一步显性化。

(一) “以县为主”的义务教育投入机制与城市流动儿童义务教育“两为主”的内在矛盾, 导致流入地政府的政策执行不力

目前, 我国义务教育的投入机制是“以县为主”, 县级人民政府是义务教育的投入主体和管理主体。在“以县为主”的投入制度安排下, 要实现义务教育的公平性目标就应该保证不同地区的县级财政收入的绝对一致, 这是在“以县为主”的教育投入机制模式下, 保证义务教育公平性的应有前提假设。然而由于受经济发展阶段和不同地区要素禀赋结构的影响, 我国的县域经济发展水平极度不平衡, 社会结构存在差异, 导致地方政府的财政收入基础和财政负担的不同。在此背景下, “以县为主”的教育投入机制势必会造成义务教育资源配置上的地区差距。在造成不同地区教育资源的非均衡发展的同时, 也直接固化了地方政府的利益。

对于农民工子女流入地政府而言, 新增城市流动儿童的义务教育问题, 如果按“两为主”原则, 由流入地政府解决流动儿童的义务教育问题意味着流入地政府的财政支出负担的额外增加。以北京市为例, 该市共有流动儿童20 万人, 按2002年生均教育经费2472126元计算, 仅此一项就要增加财政支出4911512万元。虽然流动儿童义务教育“两为主”的政策从长远看有利于整个社会的稳定和人口素质的提高, 在给国家和受教育者个人带来收益的同时, 也可以通过“资本化”而使以财产税为主体收入的地方政府的财政收入增加,〔6〕但相对于巨大的社会收益, 地方政府却完全承担了其支出成本。这样一来“两为主”的制度安排和设计对流入地而言就存在一个激励不相容的问题, 与地方政府利益存在冲突和矛盾,直接影响到地方政府执行政策的效果。〔7〕以此为条件, 流入地政府在执行国家相关政策的成本支出和自身利益的权衡中, 其决策的结果要么是有条件的执行, 要么是将执行国家政策而额外承担的

财政支出成本转嫁给城市流动儿童及家庭, 现实表现就是通过收取借读费、赞助费的形式来转嫁、缓解政府的财政支出成本和压力, 从而将大部分难以承担高昂借读费的农民工子女排斥在正式制度的义务教育供给体系之外, 使其陷入两难选择中, 要么接受正式制度安排的义务教育就要承受较高的经济成本, 要么低成本地接受制度外所提供的质量较差、不规范的义务教育。

(二) 对稀缺的义务教育经费的争夺导致公办学校角色的异化, 不愿意接受流动儿童

公办学校是义务教育的教学主体, 也是国家义务教育政策的具体执行者, 是非赢利性的组织,其社会角色是提供教育服务, 为适龄儿童提供平等的教育机会和接受义务教育的条件。长期以来,受经济发展水平和办学指导思想的影响, 我国总体教育经费占GDP的比重远低于发展中国家的平均水平, 总体教育经费投入不足, 与此同时政府在基础教育与高等教育的切块分配中, 又倾向于高等教育, 这就使得义务教育经费长期低于社会经济发展对义务教育的需求。面对有限的义务教育资源的政府供给, 一方面各公办学校之间势必会展开对稀缺的教育经费的竞争, 而竞争获胜的条件就是其办学质量。另一方面, 作为政府主管部门, 在分配有限的教育资源时, 往往采用保重点的原则, 而重点与非重点的低成本判别标准就是公办学校的教学质量, 上述两个因素的共同结果导致公办学校作为义务教育的供给主体的社会角色的异化, 公办学校正日益成为面向市场和社会的、具有独立性和自主性的办学主体, 生存和发展已经成为任何一所公办学校面临的首要问题,〔8〕而决定其生存和发展的因素就是其办学质量, 也就是说教学质量就成为影响公办学校任何行为决策的关键性变量。相对于本地生源而言,城市流动儿童多数来自教学资源缺乏的农村地区,其本身的基础、学习的连贯性、学习习惯、学习环境、学习成绩都存在着较大的困难和问题, 难以从根本上满足公办学校对生源质量的要求。按照政府规定, 接受过多的城市流动儿童进入学校势必会给自己学校的教学质量产生一定的不利影响, 因此从生源质量角度考虑, 学校没有接受城市流动儿童的积极性。同时在不增加财政经费的情况下, 公办学校更是缺乏接受城市流动儿童的经济激励。据我们的实地调查, 在没有政府财政支持的情况下, 城市公办学校接受城市流动儿童都是有条件地、选择性地接受。一些拥有优质义务教育资源的公办学校往往通过严格的考试来筛选成绩优秀的学生或愿意承担借读费、赞助费的城市流动儿童。公办学校的这一根本利益与国家“以公办学校为主”接受城市流动儿童的原则存在冲突, 其结果是在地方政府短时期难以提供更多的教育投入的背景下, 城市流动儿童除部分成绩优异, 家庭收入水平高的儿童可以享受到城市优质的公共教育资源外, 其他的流动儿童就只能进入城市中办学基础薄弱、地处城郊结合部、较为偏僻的公办学校, 失去公平享受城市义务教育资源的机会。

(三) 地位的不合法性决定打工子弟学校的

利益焦点在短期收益而非长期收益打工子弟学校是我国大量农村剩余劳动力举家流入城市寻求就业机会过程中, 城市中公办学校难以满足农村流动儿童接受义务教育需求的情况下, 而自发出现的一种义务教育制度外供给模式。相对于城市的公办学校, 打工子弟学校无论是在师资力量、教学规范、安全环境、基础设施、教学管理方面都存在着不少的问题, 但由于其较低的收费标准、灵活的办学方式、学生之间的高度认同感和地缘特征, 打工子弟学校不仅在一定程度上可以为部分城市流动儿童提供义务教育服务, 而且也适合部分城市流动人口的收入水平和经济状况, 满足流动儿童的心理需求。行动者的任何决策都是在不同行动或事物之间进行有目的的选择, 在现实中, 人们的理性行动不仅是追求经济效益, 而且还包括社会的、文化的、情感的、政治的目的。〔9〕首先, 在今天的城市流动人口中,由于人力资本的原因, 他们多数在城市从事一些脏、苦、累的体力劳动, 收入低与收入不稳定性同时并存, 在公办学校存在高昂的借读费的情况下, 打工子弟学校较低的收费标准非常适合进城务工的农民工的收入水平。其次, 在打工子弟学校内, 同班级同学的家庭背景、文化具有高度的一致性, 在打工子弟学校内接受义务教育可以较好地避免在公办学校内, 同学由于家庭背景、文化不同而产生的城市儿童与流动儿童之间的心理冲突与矛盾, 避免流动儿童在公办学校难以受到应有尊重、获得友谊等对孩子健康成长不利因素的影响。从以上两个方面分析, 打工子弟学校的社会利益是为部分城市流动儿童提供了义务教育服务, 是一定的经济、社会环境催生的、对城市义务教育体系的补充和完善。然而打工子弟学校从一开始, 由于自己办学过程中的一些问题而受到政府的限制, 其合法性始终没有得到政府主管部门的认可。在没有国家财政和政策支持的情况下, 打工子弟学校的预期具有高度不确定性, 致使其经济赢利的目的性更加明显。打工子弟学校的经济性目的与其身份的尴尬性决定了其在短期利益和长期利益的权衡比较中, 选择短期利益而忽视长期利益, 具体表现就是对教学设施、师资队伍建设、教学管理方面的投资缺少积极性, 短期、临时办学思想严重, 制约着其自身的健康发展, 也影响了教学质量的提高。

(四) 城市流动儿童及家庭在流入地接受义务教育的需求, 由于缺少畅通的表述机制而受到忽视

子女接受教育的多少、好坏不仅会影响到本人的利益, 也会影响到其家庭的利益。随着农村剩余劳动力的大规模、跨区域流动, 农民工子女教育问题已经成为我国工业化、城市化进程中一个特殊的社会、经济问题, 成为所有的农村剩余劳动力的一个两难选择。留在户籍所在地可以享受低成本的义务教育, 但失去应有的父母教育、家庭教育而成为“留守学生”, 从而影响其健康成长。带在身边随自己进城接受义务教育, 由于“以县为主”的教育投入体制的块状分割而成为“编外学生”、“边缘学生”, 要享受制度内的城市义务教育供给就要付出高昂的, 甚至难以接受的经济成本。农村剩余劳动力的转移是在无政府组织情况下的一个依靠亲友关系、社会关系网络由农村向城市的自发性流动, 其就业模式具有高度的分散化、临时化的特征, 缺少组织和社会影响力, 既远离城市生活中心, 又被排斥在流入城市的政治资源和舆论资源外, 其权利在政府部门没有明确的利益代表。〔10〕同样地, 城市流动儿童接受义务教育的权益保护在政府决策体系中缺乏利益代表, 这样城市流动儿童的义务教育权益保护完全依赖于地方政府决策者的重视与否和其对国家相关政策的落实程度, 这从集体选择理论的角度看是很难得到保证的。虽然国家对城市流动儿童的教育问题非常重视, 出台了相应的政策, 但在多方利益的博弈中, 城市流动儿童接受义务教育利益需求却容易被地方政府在具体的实施过程中所忽视。

三、城市流动儿童义务教育发展对策

城市流动儿童的义务教育问题事关国家、具体的流动人口家庭和流动儿童, 在现行的“以县为主”的义务教育投入机制的框架下, 采取“两为主”的原则解决数量如此巨大的城市流动儿童在流入地接受义务教育问题, 势必会触及到地方政府的利益, 从而使政策的实施受到影响, 加大了政策实施的成本, 因此在现行的义务教育制度安排下, 从制度实施的成本、收益角度来综合权衡各方的利益, 是解决城市流动儿童在流入地接受义务教育问题的关键。

(一) 加大国家对义务教育的投入, 降低个人接受义务教育的成本

政府的教育支出不足和结构不合理是我国教育投入的两个问题。在教育成本一定的情况下,公共支出不足意味着个人教育成本的增加。从一般意义上分析, 城市流动儿童家庭多为低收入家庭, 其教育投资受收入的约束。也就是说, 依靠流动儿童家庭对流动儿童进行人力资本投资存在着现实的困难。在收入约束下, 要让流动儿童家庭对流动儿童进行人力资本投资就受到教育信贷市场的影响。首先, 人力资本投资收益的滞后性,使教育信贷具有很大的风险, 商业银行为规避风险, 往往不愿意介入教育信贷市场。其次, 人力资本的不可抵押性; ① 再次, 以农民工子女为主要组成部分的城市流动儿童的家庭缺乏可抵押资产。上述分析说明, 要保证城市流动儿童的义务教育问题既不能依靠地方政府、依靠家庭, 也不能依靠市场来解决, 其有效的解决措施就是中央政府加大对义务教育的投入。

(二) 改变“以户籍人口”为统计口径的中央政府和省政府的义务教育拨款方式, 实施“教育券”制度, 以适合人口大规模流动对子女流动接受教育的需要城市流动人口子女义务教育问题的产生是在既有的义务教育经费投入模式和义务教育管理体制中产生的。“以户籍人口”为义务教育经费投入依据, 意味着随着流动儿童的流动, 政府的财政投入留在了户籍所在地, 而流入地政府并不能得到中央相应的教育经费投入, 这种拨款方式使流动儿童成为义务教育的灰色地带, 造成流入地政府的权责不对等。按经济发展的一般规律, 随着我国经济结构的调整和经济发展, 农村人口的城市化是经济发展的必然趋势, 因此, 义务教育的投入机制必须顺应人口大规模流动的现实需要,并做相应的调整。在国家已经出台的“两为主”的原则下,