阻碍农民工在城市的居住与发展的原因——公民权的不充分和户籍制

        在中国的区域内，不论农民工走到哪里，干什么职业，挣多少钱，长了什么本事，有一样是他们摆脱不掉的，那就是“农民”的身份。这个身份使他们的公民权不充分，并受户籍制度的限制，不能随身落户于城市，只能作为“游民”在其所建造、服务的城市临时性地出卖劳动力使用权，但没有市民权。不仅农民工本人如此，其子女也承继“农民”身份，不能在城市居住和发展。

    据粗略的统计，中国现在的农民工总数约在2.6亿左右，其中1.2亿为进城农民工，其余为乡镇农民工。对于乡镇农民工来说，即使不在本乡镇，大多数离家也不太远，只有那些跨省市从事采掘业（如四川到山西、内蒙古的煤矿工人），或到乡村企业发达地区（如江苏、浙江、广东）的农民工才有本人与家庭因户籍限制不能正常迁徙的问题。这个问题最为突出的，是进城农民工。

    中国自1958年实行的限制迁徙的户籍制度，与联产承包责任制的允许农民流动出卖劳动力使用权是冲突的，但一直到今天，仍未能从法律上明确恢复1954年宪法所规定的公民迁徙自由权，由此导致进城农民工不能以市民资格在城市居住和发展。

    农民工进城所受到的限制，表明中国尚未形成平等权利的公民社会，虽然市民的公民权也不健全，但与之相比，农民的公民权更加不充分。户籍制度是“身份社会”的一个标志。中国现在正处于从身份社会向公民社会的过渡期。农民作为中华人民共和国的公民，其权利的不充分，既是身份社会残余的体现，也是社会变革的重要内容。农民工是这场变革的生力军，虽说他们尚不能采取什么社会运动方式进行这场变革，但他们敢于以受歧视的“农民”身份进城打工，在努力创造城市的过程中，使自己工业化和城市化。户籍制度限制了农民工的城市化，也限制了他们的工业化，进而限制了城市的发展和中国的现代化。

    迁徙权是现代社会公民权的必要组成部分，当今世界，几乎所有国家都在宪法和相应法律上规定了公民的迁徙权。1954年《中华人民共和国宪法》也据此规定了公民的迁徙权。这里所说的公民，当然包括农民在内，也就是说，在当时农民的迁徙，特别是从农村向城市的迁徙，并不受户籍制的限制。1958年1月9日之所以由全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，是基于农村人口多，且因城乡差距的扩大而出现的农民向城市流动趋向日益严重，城市的食品供应、交通、住房、服务等各方面难以承受如此巨大压力。再者，刚刚兴起的以手工劳动为主的农村集体制经济也需要大量劳动力。这样，在统制经济体制下，势必出台以限制农民进入城市为主要目的的户籍制度。

    20世纪80年代以后，农民集体制经济只剩“土地集体所有制”，农民的劳动力所有权从集体制中释放出来，而且原来通行的城市粮食供应制度也已取消，农民以其劳动力为依据谋求非农职业已成必然。与此同时，城市的迅速发展也需要吸收大量的来自农村的劳动力。这样，就为农民工进城提供了基本条件——职业的转变。

　　在公民权健全的社会，职业与家庭生活是密不可分的，也就是说，当某人因职业变动而迁徙时，以其劳动为主要生活来源的家庭也要随之迁徙，并相应改变生活方式。这是公民社会的基本要求，也是商品经济的基本要求，不论资本主义社会还是社会主义社会，都要依从并实现这个基本要求。社会主义社会在这一点上，还要比资本主义社会更加完善地为公民权的迁徙自由提供社会条件，并为迁徙公民的居住创造必要条件，由此促进公民个人的自由发展。公民的迁徙权，不等于盲目流动的权利：只要我不愿在此地居住，就可以任意迁到彼地，而且政府等社会机构还要为我的这种迁徙提供就业、生活的条件。迁徙是一种权利，政府不能限制公民的迁徙自由，但迁徙本身也是有条件的，这主要是就业和生活的需要。一个公民迁往某地，必须有了相对固定的就业并具备相应的基本生活条件。这里有三种情况，一是劳动者的就业，二是没有劳动能力者随其有劳动能力抚养或赡养的亲属的迁徙，三是以投资等非劳动方式在城市中有其收入者。政府等社会机构只能提供这两个基本条件之外的社会保障等条件。至于在政府等社会机构就业者，其就业与其他公民的就业是同等对待的，也有与其他公民相同的迁徙权。

　　在集体制的人民公社阶段，农民到城市寻找工作几乎不可能，只有极个别者因上学（大、中专以上）和参军后转业在城市工作，由于当时的户籍制度限制，其本人户口可以转入工作所在城市，但其家属却不能在城市落户口。实行联产承包责任制释放了农民的劳动力所有权，他们可以进城打工，但户口却要留在农村，家属更不能拥有城市户口。这样，除因“农民”身份而导致的劳动力使用权价格的低廉外，就是不能享受城市居民的社区福利、医疗补贴、住房补贴、特困补助等。其职业也因没有城市户口而不能稳定，经常处于流动之中，失业现象屡屡发生。更重要的是，不能带家属进城，一是没有城市户口，二是其收入远不够一家人必要生活之用，三是子女教育得不到保证。因此，绝大多数农民工都是单身一人来到城市卖苦力，妻子、父母留在农村，只有春节和农忙时回家。其低薄的收入，除自己极简单的吃饭、穿衣之外，都要寄或带回家。加之每天10至16小时的辛苦劳作，又没有休息日和节假日，农民工虽身在城市，但其生活却是与城市隔绝的，没有时间、也没金钱去享受城市生活，也不能为提高自己素质技能去花高价参加职业培训。这样，农民工虽然将其劳动力用在了城市发展上，但城市却没有给他们提供相应的居住、生活和发展的条件。

　　这些年一些城市为了吸收投资和扶助房地产业，相继出台了一些有外地户口（包括农村户口）的人可以通过投资和购买住房转户口的“土政策”。如北京市规定，凡在规定的县区投资50万元以上者，可以将户口转入该县区；再如广东省东莞市规定，购买当地住房可以转户口于该市，凡买50平方米可以转一人户口，100平方米可转2人户口，100平方米以上可以转3人户口。广东外来农民工联合课题组：《精英移民与新兴大城市战略》，《农村劳动力流动研究通讯》1995年8月，第10页。但农民工是不能够符合这种规定的，他们的劳动力使用权价格平均每个月只能卖300-500元，出去自用，还要养活一家老小，50万元投资或购买50平方米以上住房，对他们是完全不可能的。也有个别农民可以达到上述要条件转为城市户口，但都是私有企业主或个体工商户。

　　不能在城市居住，不能享受城市的各种福利条件，也不能在其打工的企业或场所得到素质技能的提高，农民工虽然转换了职业，但没有得到进入工业化和城市化的机会，因而不能得到实质性发展。

　　农民进入城市，还有一个渠道，就是与市民通婚。但在中国，由于户籍制度限制，农民与市民结婚后，并不能将户口迁入城市，这是近半个世纪以来农民不能以婚姻渠道迁入城市的重要原因。这期间，只有极个别的人，或是因为市民一方有了特殊的地位（如评上高级职称、取得博士学位、当上较高级别的官）才许可将配偶户口转入城市；或是有特殊的关系可以攀上权势者，才能将在农村的配偶迁进城市。虽然同国同族，但在婚姻上，中国的农村和城市却几乎完全隔绝。这种情况，在农民工大量涌入城市后，依然如故。极个别的农民工与市民通婚的现象，是年纪较轻的女性农民工嫁给年纪较长的男性市民。而这样的婚姻，并不能使嫁给年长男性市民的女性农民工转入城市户口，更可怕的是他们婚后生的子女又要随其母亲，不能在城市登记户口，只能将户口登记其母亲户口所在地。没有城市户口，这样婚姻所生子女在城市里被视为“黑人”，不能享受公费教育和各种福利，从进托儿所、幼儿园到小学、中学都要交高额“赞助费”才能入学。

　　比这种女性农民工与男性市民结婚所生子女更为悲惨的，是那些男女双方均为农民工所生的孩子。由于农民工大多都是青年，男女农民工结婚的情况，近年来越来越多，他们都有相对固定的工作，往往在城市中租廉价的破旧房屋，自己带孩子，或由某一方父母进城帮助带孩子，在城市中安了家。其子女也要成长，也要受教育，但城市中的学校因他们没有城市户口，不准许他们入学。而高额的“赞助费”“借读费”又是他们所承受不起的，这样，就有一大批农民工子女被排斥在学校之外，其受教育权也因此被剥夺。近年来，在城市农民工居住比较集中的地方（大多是在郊区），农民工集资或有些人出资办了一些农民工子女学校，以高于“义务教育”但低于城市学校“赞助费”“借读费”的价格收费，吸收农民工子女入学。这些学校条件很差，校舍简陋破旧，师资严重不足，但毕竟使农民工子女有了接受学校教育的机会，不致流浪街头。然而，这些学校又往往是不被教育主管部门承认的，被视为“黑学校”或“地下学校”，常常面临各种刁难，甚至被取缔。

　　农民工的子女所罪之有？为什么剥夺他们的受教育权？而这些子女长大以后，没有受到正规教育，又要成为新一代农民工，他们的素质技能又怎样提高？

　　农民工子女受教育的困境，直到2006年才为一些地方政府所注意，并采取了一些措施，容许他们在城市的学校就读“义务教育”阶段的小学和初中，但往往要多收费，而且在学校中受各种歧视。至于如何长期有效地解决这个问题，仍无定论定策。

　　中国商品经济的发展也与世界各国一样，是以城市为前驱和中心，工业化和城市化是统一的。这个过程，是以吸收农民从农村到城市，并转化为市民的过程。在这种转化中，势必出现各种矛盾，但以户籍制度界定农民身份，限制其向市民的转化，在利用农民的劳动力来建设城市的同时，不给他们以市民的身份和权利，不能享受由他们的剩余劳动创造的城市公共设施和福利。这是与商品经济和公民社会的一般规律相冲突的，更是与社会主义制度相背离的。中国的社会主义商品经济和公民社会的发展，在一定意义上说，就是农民的工业化和城市化。农民工进城，是这种发展的必然表现，他们也因此而成为中国商品经济和公民社会发展的主力之一。过时的、不合理的户籍制度阻挡农民工的工业化和城市化，但他们又要在城市中劳动和生活。城市，对农民工来说，是既亲近又疏远的地方，他们建设了城市，但城市又将他们排斥在外。这些，都可以归结于造成农民工公民权不充分的户籍制度。

　　江苏省总工会的调查研究显示，

　　农民工在城市中受到多方面歧视，社会地位有失公允。

　　1.社会地位评价低。“农民工”的社会称谓，是城乡二元社会结构分隔的产物，容易把进城务工人员看成城镇职工的“另类”，延续着不合理的劳动用工制度造成的“既成事实”，与建立市场经济体制的客观要求和推进社会民主化进程不相吻合。据全总2002年第五次全国职工队伍状况调查，无论社会地位、经济状况，还是社会职业评价，进城务工人员都排在25种社会职业群体的最后一位。

　　2.存在企业劳动岗位歧视。进城务工人员所从事的大多是劳动强度大、工作条件差、工资水平低的工种，是城镇职工不愿涉足的“苦脏累险”岗位，他们工作勤奋、生活艰辛，却无法享受正常的劳动工资标准和福利待遇。

　　3.难以得到平等的教育权利。进城务工人员及其子女无法享受城镇的市民待遇，他们的劳动技能和就业岗位培训社会责任不落实，子女接受义务教育的权利也得不到保障。各地政府制定的九年制义务教育财政预算，通常是按照城镇常住人口制定和规划的，即使有的地方将进城务工人员子女因素加以考虑，但在基层也往往无法得到有效的落实。一些公办学校通过不合理的收费，设置较高的门槛，阻挡进城务工人员就近方便入学，形成了对他们教育权利的歧视。

　　4.短期内难以融入城市现代文明。由于城乡利益分配机制和管理机制的差别，农村基础教育资源的缺乏，导致进城务工人员的法律意识和社会秩序的观念淡薄，加上城市客观存在的社会歧视，他们对城市社会和市民阶层的归属感和认同程度较低；他们中多数没有经过系统的技能岗位培训，劳动技能与城镇就业需求不匹配，难以有效参与国内外市场人力资源的竞争；文化素质和劳动技能的低下，不利于自身发展潜能和创业能力的培养，难以改变生活的轨迹和窘迫的命运，共享社会文明进步和精神文化发展的积极成果，短期内难以有效融入城市现代文明。①

　　福建省总工会调查研究的结论为，农民工在城市中，

　　人格得不到应有尊重。尽管社会呼吁农民工与城市本地人应当一视同仁，但歧视现象仍然存在。本地人认为他们脏、土气、小气、斤斤计较，埋怨农民工的大量涌入导致了城市交通拥挤和社会治安混乱。本地人的优越感使其不屑于与农民工来往，调查中有农民工代表说本地人宁可上网聊天也不愿意与他们交流。绝大多数进城的农民工的交往范围只局限于同乡或工友范围内，除了工作与无法避免的情况外，他们很难与城市人交往，更无法真正走进城市，成为游离在城市边缘的弱势群体。

　　政治权益难以实现。由于远离家乡，农民工的政治权利很难实现。

　　如村委会的选举权是农民政治参与的重要形式，但远在外地的农民工自然无法行使。在城市里，农民工由于没有本地户口，当地居民的政治权益同样无法得到享受。在用工单位，农民工所处的单位大多是非公有制企业，经营者民主意识差、民主管理工作十分薄弱，农民工根本无法参与企业的民主管理，更谈不上运用民主管理手段去维护自身的合法权益。因此，农民工成了在经济上无保障，政治上无手段的特殊的群体。

　　在城市办事难。（1）由于户籍的限制，农民工办驾照、办出国护照、准生证等手续都要回老家办，十分不方便。（2）虽然政府规定农民工子女入学与城市居民一视同仁，但具体办理入学手续需要很多证件证明，农民工由于异地打工，办齐手续费时费力。（3）农民工返乡难，企业管理人员普遍反映，每年春节及“五一”、“十一”黄金周前，农民工为了买票经常请假，无心工作，严重影响了企业的生产。很多农民工买不到票，为了回家只好买高价票，加重了农民工的经济负担。②

　　浙江省的情况，由该省总工会调查得出这样的结论：

　　社会公共服务不足。一是子女入学困难。在教育资源短缺、办学经费不足的情况下，农民工子女异地入学困难以及收取借读费的现象广泛存在，教学质量难以保证。二是基本生活条件较差，社会救助缺失。农民工不能享受经济适用房和廉价租房待遇，多数非公小企业不提供职工宿舍，农民工只能租住民房，费用高、生活设施差，安全缺乏保障。由于社会救助实行属地化管理，城市、农村都没有把异地打工的农民工纳入社会救助范围，使得他们无法享受当地政府公共财政提供的最低生活保障以及医疗、教育、住房、司法援助等服务。

　　精神文化生活枯燥。农民工生活在相对封闭的社会空间里，精神文化生活十分贫乏。由于业余时间少、文化消费水平高，多数农民工只能以打扑克、逛街、看电视、翻杂志、聊天等打发闲暇时间。我省68%的农民工年龄在35岁以下，其中相当数量是18－25岁、离开学校直接进城务工的新生代农民工，他们对文化和精神生活的需求处于一种饥渴和期待中，在调查回答“你最期盼的是什么”问题时，很大一部分青年农民工希望得到培训教育和丰富文化生活。而现有公共文化设施不能满足农民工的需求，只有少量规模企业在内部有职工文化娱乐场所，很多农民工处于“工作时间机器人、工作之余木头人”的状况。

　　政治权利缺失。由于农民工整体素质有待提高，现阶段主要着眼点还在维护自身经济利益上，大多数农民工还缺乏清醒的政治参与意识和民主权利意识，对行使自身的民主权利还没有太高的要求。具体表现为：一是组织化程度尚待提高。我省农民工入会比例与农民工队伍的迅速增长还有差距。特别是台商投资企业主对建立工会组织持消极态度，使台资企业工会组建效率不高；二是随着所有制结构的调整，原来在公有制企业中形成的职工民主参与机制受到冲击，农民工的民主政治权利缺少体制和制度上的保障。大多数非公企业没有建立职工代表大会等职工民主参与的载体，农民工在基层企业缺乏利益诉求和愿望表达的渠道；三是各级人大、政协中鲜有农民工代表，农民工在社会上政治参与的声音与这一群体庞大的数量相比，极不协调，在各项政策和方针的制定过程中，几乎处于“集体失语”状态。③

　　以上三省的情况带有普遍性，从全国总工会组织的各省、市、自治区的调查报告中，都反映出农民工在城市的居住、生活和发展，受户籍制度的限制而遇到各种困难和障碍。现行户籍制度已成为农民工进城和中国工业化、城市化、现代化的一大绊脚石。

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　　①江苏省总工会：《完善进城务工人员权益保障机制的调查与思考》，《工运研究》（9），2006年5月10日。

　　②福建省总工会：《福建省维护农民工合法权益的调查报告》，《工运研究》（8），2006年4月25日。

　　③浙江省总工会：《浙江省农民工情况调查报告》，《工运运动》（12），2006年6月25日。