(一)选题的缘起及意义

    自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。尽管在原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的公共管理活动则是伴随着阶级和国家的产生而出现的。按照马克思主义的观点，公共管理是“国家的组织活动”，国家或政府除了阶级统治职能外，另一个基本职能是公共事务管理或社会管理，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”也就是说，政府对公共事务的管理是政府的重要职能之一，而这一职能从经济学的角度来看就是政府要为社会公众提供公共产品和公共服务。

    国家或政府的公共管理活动范围、内容和方式并非一成不变的，而是随着社会经济的发展而变化的。因此，国家或政府为公众所提供的公共产品和公共服务的种类、数量、供给方式等也是随着社会的发展而不断变化的。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家所提供的公共产品和公共服务种类和数量少而供给方式单一。随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，生产力迅速发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共产品和公共服务的种类和数量迅速增加，而其供给方式也越来越多种多样。“二战”以后，随着凯恩斯主义和福利国家的盛行，政府在提供公共产品和公共服务方面的职能越来越重要，其任务也越来越紧迫。如何更有效地提供社会公共产品和公共服务，将选民所交纳的税费花得更有效率、更有效益并由此“保持维系政治上的支持”成为各国政府一直不断探索并试图解决的问，题。

    由于一方面公共产品和公共服务的种类和性质有所不同，另一方面中央政府与地方政府之间在财政能力、供给成本及便利程度等方面也存在差异，因此政府对公共产品和公共服务的供给职责就由中央政府与地方政府依据职能分工和分权的原则分别或共同承担。中央政府一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程等重大事务，地方政府一般负责地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业等事务。由于地方政府直接承担着大部分关系公众日常生活的公共产品和公共服务，因此地方政府所面对的公共产品和公共服务供给问题更加直接和具体。

    “二战”以来，地方政府在现代发达国家中的地位越来越重要，其承担的公共服务职能随着福利国家的出现而越来越多，公共开支不断增加。由于地方财政很大程度上来源于中央政府的各种财政转移支付，这使得中央政府加紧对地方政府的财政控制，力图削减日益增加的公共开支。地方政府一方面承担着越来越多的公共服务职能，一方面却因为受到财政能力的约束而难以提供足够的公共服务，而当时全球性的经济危机使改革滞后的地方政府管理体制也暴露出越来越多的问题。地方政府开支紧缩，而公民的公共服务需求仍在增加，公共服务传递中存在的协调困难和目标偏离等问题越来越突出，公民中弥漫着对地方政府与政治的冷漠情绪。在这种背景下，一股从英国开始的地方政府改革浪潮席卷全球，并持续至今，形成了各具特色的地方公共服务供给模式。

    我国作为一个发展中的国家，也同样面临公共产品和服务如何有效供给的问题。尤其是随着我国改革开放的深入，城乡之间公共产品和服务的供给悬殊越来越大，这已经成为关系城乡统筹发展、关系到构建社会主义和谐社会的一个重要问题。如何解决好公共产品和公共服务的供给问题，为社会公众提供满意的公共服务和公共产品，不仅是党和政府一直致力于解决的问题，也是学术界关注的问题。公共产品和公共服务的供给问题，既可以体现出一个国家政府与公众之间的关系，也可以体现出一国政府财政体制的运作状况，以及中央政府与地方政府在财政、事权方面的分工、协调状况，等等。总之，研究公共产品和公共服务的供给问题对于我们认识和研究政府职能如何发挥等问题具有重要的学术研究价值。由于公共服务和产品的供给问题是一个世界各国共同存在的问题，因此通过理解和研究他国公共服务和公共产品的供给模式，学习、借鉴他国公共服务供给经验，将有助于我国政府改进公共服务供给方式，提高我国政府公共服务供给的效率。因此，这一问题的解决无论对于实际应用还是对于我们进一步的学术研究都将会产生重要影响。

    基于以上思考，本文选取英国南牛津区(South Oxfordshire District),沃里克区(Warwick District)和德文特撒德区(Derwentside District)实行的“最佳价值”服务模式作为案例进行研究。之所以选择英国地方政府作为分析单位，是因为这一研究在当前具有强烈的现实意义和重要的理论价值。英国是世界历史上最早实行地方自治的国家，被誉为“地方自治之母”。英国同时是单一制国家，这就使得它既不同于地方权力较大的联邦制国家，也区别于地方权力较小的中央集权的单一制国家。英国这种非常典型的“地方自治”模式历史悠久并对世界上的许多国家，如美国、加拿大、新西兰、南非等国家的地方和基层管理体制产生了深远的影响，而20世纪七八十年代以来英国的地方公共服务改革一直领先他国，其公共服务模式相对成熟和完善。在以往我们所接触的资料中，对英国的国体与政体介绍较多，而对英国地方政府的具体职能的履行和运作过程等方面的问题却只有笼统的介绍，并且其中许多知识和论断由于时间关系也已失去了现实意义。因此，关注英国地方公共服务究竟是如何提供的，其公共服务的供给成效如何，公共服务的供给模式有没有值得学习的地方，一方面可以为我国的外国地方政府公共服务研究积累资料，另一方面也可以为我国地方政府公共服务的有效供给提供借鉴和参考。

(二)研究综述

    学术研究是一个不断积累的过程，后人的研究得益于前人的探索和己有的成果。正是己有的研究启发了我们的思路并支撑我们在理论研究的路上继续走下去。尽管学术界对于英国地方政府公共服务的专门研究很少，但是对英国地方政府的相关研究却也不少。它们无疑为我们现在的研究和分析提供了可利用和借鉴的资源。

1.国内研究现状

    国内学者对英国地方政府的研究主要集中于以下三个方面:

  (1)侧重于从政治体制方面对英国地方政府的介绍和研究，这方面的学术成果主要有《近现代地方政府比较》(薄贵利，1988 ),《各国地方政府比较研究》(陈嘉陵，1991),《各国地方制度》(许崇德，1993 ),《外国农村基层建制》(项继权，1995),《当代各国政治体制一英国》(施雪华，1998)。它们为我们提供了英国政治体制的基本框架、地方政府的基本建制及其职能的基本知识。

    (2)侧重于对20世纪七八十年代以来英国地方政府改革的介绍和研究，这方面的学术成果主要有《英国地方政府行政改革研究》(于军，1998 ),《英国的行政改革与西方行政管理新趋势》(周志忍，1994)、《撒切尔行政改革的思想与实践》(卓越，1994)、《英国公共服务中的竞争机制》(周志忍，1999)、

  《英国新公共管理运动走向分析》(卓越，2000)、《可资借鉴的英国行政管理改革》(周志忍、高小平，2003)、《英国执行机构改革及其对我们的启示》(周志忍，2004)。它们对20世纪七八十年代以来英国地方政府的改革包括行政、公共管理、公共服务方面的改革做了介绍和研究。

    (3)侧重于对英国公共部门绩效管理的介绍和研究，这方面的学术成果主要有《地方政府公共事业管理绩效评价研究》(鼓国甫，2004),《公共组织绩效评估—英国的实践及其对我们的启示》(周志忍，1995)、《英国地方政府公共服务改革:最佳价值模式的评析))(王庆兵，2003),《新公共管理浪潮涌动下的政府绩效评估—西方国家政府绩效评估及对我国的启示》(郑煌，2005)。它们对英国在公共服务中注重绩效管理、绩效评估及相关公共服务模式改革作了介绍和研究。

2.国外研究现状

    由于各种原因，我们现在所能接触的外国学者对于英国地方政府的相关研究成果比较少，主要有《英国行政管理》(约翰·格林伍德和戴维·威尔逊，1991),对英国的地方政府改革作了简要的介绍和分析;《英国社会政策论文集》(格伦内斯特，2003)，对近期英国公共服务领域的社会政策作了论述;《趋向地方自的新理念?—比较视野下的新近地方政府立法》(阿姆纳，2005)，从比较的视野对包括英国在内的各国地方政府的改革和治理作了论述。

    从以上国内外研究状况可以看出，学者们对于英国地方政府公共服务的研究少之又少，并且他们在对英国地方政府的介绍和研究中大都是从宏观的角度来介绍和论述英国的地方体制、地方改革及公共管理，几乎没有从微观的角度、以实证的方法来对英国地方政府的相关问题加以研究，从这一角度讲，以实证的方法来研究英国地方政府的公共服务对于笔者来说既是一种尝试又是一件具有挑战性的事情。

(三)基本概念

    地方政府:“地方政府”(local government)一词最早源于英国。现今在不同的国家对其概念的解释有所不同。广义上讲，“地方政府”是指除中央政府外的治理国家部分地域的各级政府，不单指地方行政机关。狭义上的“地方政府”是指地方行政机关，本论文对“地方政府”的界定即采用广义意义上的解释:“地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。”

    公共服务:“公共服务”通俗地讲是用于满足社会公共需要的服务，是面向全社会的一种普遍性服务。世界银行《1997年世界发展报告》:“公共物品是指非竞争性和排他胜的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他胜是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”公共产品和服务的上述特性以及规模效益大、初始投资量大的特点造成了其在供给上不能完全通过市场像私人产品和服务那样由私人供给，因此公共服务的供给问题需要公共部门利用税收资助加以解决。

而公共部门在管理原则上有别于私营部门的特征是，它不会因利润太低而不为消费者提供服务，也不会因为消费者负担不起而拒绝服务。

  “最佳价值”模式:“最佳价值”是“Best Value”的中文译文。“所谓最高价值(即最佳价值)是指地方议会了解其施政优先目标、并且逐年探讨每一项服务绩效的各个层面，并加以改进。”这种模式是英国在“1999年地方政府法”(the Local Government Act 1999)引入的公共服务模式，并且从2000年开始这种公共服务模式在全国范围内推行。这种模式的核心原则是“挑战、比较、协商、竞争”。这种模式要求，各级地方政府每五年进行一次“最佳价值评估”(Best Value Review)，依据一系列中央政府和地方政府制定的“最佳价值绩效指标”对其提供的公共服务状况进行总结和评估，同时，地方政府的审计机构也会对最佳价值评估报告及其涉及的内容进行检查、审计，得出最终评估结果，而评估的结果将成为地方政府得到相应奖惩的依据以及未来改进公共服务的依据。

(四)个案区的基本概况

    英国的正式国名叫“大不列颠与北爱尔兰联合王国”(The United Kingdomof Great Britain and Northern Ireland)，一般简称为“联合王国”，是位于欧洲西北部的岛国，居北纬49度到61度之间、东经2度到西经8度之间，东濒北海，西临大西洋，南面与欧洲大陆隔水相望。全国总面积约24. 36万平方公里(包括内陆水域)，是由大不列颠岛和北爱尔兰组成的。不列颠岛是最大的岛屿，可称为英国本土，包括英格兰(13. 04万平方公里)、苏格兰(( 7. 88万平方公里)和威尔士(2. 08万平方公里)，其中英格兰面积最大、人口最集中，向来被视为英国全国的代表。

    英格兰北部多山地，中部和南部大部分是平原。英格兰东南部地势比较平坦，经济比较发达，作为全国政治、经济、文化中心的首都伦敦也在这里。南牛津区位于英格兰东南部的南牛津郡境内，占地将近67340公顷，大部分地区是自然乡村，土地主要用于农业:区内有四个主要市镇:得德考特(Did cot),亨利、泰晤士和威灵福德。根据2001年的人口普查记录，南牛津区有超过128000的人口。一半多的人口住在四个主要城镇的外围，分布于大大小小的村庄中。牛津郡的地方政府实行的是一种具有三层结构的体制，即郡、区和社区/教区。南牛津区议会有48位议员，代表着29个行政区。保守党控制着这个地区的政府，政府成员个人对某些服务领域负有责任。区议会有一个由市长和三个战略部长组成的管理小组，所有成员对其部长职务范围内的一系列服务负有责任。议会拥有250个员工，负责采购许多服务，包括其财政功能，垃圾处理和再循环、街道清理等等。

    英格兰中部地区曾经一度是英格兰制造业的中心，现在工业在这个地区所占的比例越来越小。沃里克区位于英格兰中西部沃里克郡的中心地带，·是沃里克郡5个区之一，占地28253公顷，人口124500，其中70%多的人居住在四个城镇中:皇家雷明顿旅游胜地、沃里克、肯奈沃斯和惠特奈什。沃里克区有32个乡村，其大部分地区分布于乡村。沃里克区议会是随着1974年地方政府的重组而组成的，现在它有45个成员，代表着20个选区并分属于四个不同的政党:工党、自由民主党、保守党和对立党。地方当局雇佣了600个员工(包括临时的)。由沃里克区议会所提供的主要服务是:计划，环境卫生，住房供给，休闲(这包括停车场、空地、公墓、运动中心和游泳池)，家庭税收集，房屋收益，垃圾处理，再循环和街道清理。也有一些其他的如政策、职员、财产、金融和顾客以及议员服务等服务供给。

    英格兰北部地区交织着山地与田园，还分布着许多工业城镇。由德比郡延伸至苏格兰边境的山丘将其分为了东西两个部分。德文特撒德区位于英格兰东北部达拉漠境内，占地27000公顷，由德文特河谷和高地组成。在过去的20年中，其人口稳定在88000人左右，53%的人口居住在康赛特和斯坦利。其余的人分布于以前的矿业区和乡村地区。德文特撒德区的经济在过去的30年中已经发生了很大的变化，从一个具有支配地位的采矿和钢铁基地变成了一个具有高比例的小型制造和生产加工公司的地区。德文特撒德区议会是达拉漠郡7个区议会中的一个，这个议会有55名议员，工党控制着政府。它的使命是:与社区一起领导和为了社区，使区议会现代化，持续提高服务质量和节约成本，加强地方竞争性，促进地方繁荣和提高地方人民的生活质量。总之，三个个案区的基本状况可以通过图表1-1来看。

                      表1-1三个个案区基本状况

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│名称        │位置        │面积(公顷)│人口(个)│执政党│经济状况│

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│南牛津区    │英格兰东南部│67340     │128000  │保守党│相对发达│

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│沃里克区    │英格兰中西部│28253     │124500  │四个  │中等    │

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│德文特撒德区│英格兰东北部│27000     │88000   │工党  │相对较差│