农村税费改革以后，我国乡村治理结构正在发生重大变化，农村治理朝着多元治理、间接治理和依据法律/契约治理方向发展。“县政、乡派、村治”是符合后税费时代农村治理需要的一种较好的制度选择。需要进一步强调的是，农村基层政府无论如何改革，最关键和最核心的是转变政府职能，主动适应农村税费改革后农村社会经济发展、新农村建设的要求，为农民和农村发展提供更好的公共服务。

一、后税费时代乡村治理结构

对于农村税费改革和随之进行的乡镇改革，许多人都是从“减负/减人”“增效”角度进行分析的;很显然，单从这个角度来看，往往很难看出这两项改革所具有的深刻意义。一旦转换一个视角，例如从“治理”的视角来看，或许我们会发现这两项改革对中国农村政治、社会的发展具有非同寻常的意义。

然而，即便是从“治理”这个维度来考察，也可能因为研究者关切点的不同而得出迥乎相异的评判。例如，对于农村税费改革这种“税费合并、摊税入亩”式改革，有学者就引用钱穆先生这样一句话表达了他对农村社会治理发展的某种担忧:“这样一来，变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系了。一个国民，只要没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系，这又岂是中国政治上历来看重轻摇薄赋制的理想者所预期而衷心赞成的呢?”另有学者则认为，近代以来的中国各项近代化/现代化事业的建设都依赖于向农民收费、征税来解决原始资本问题，正是由于这种收费、征税，导致了基层社会“官”“民”的对立和“草根”社会“吏治”的劣化，从而加剧了中国农民问题的恶化和中国乡村社会的落后;如果从这个意义上来看，农村税费改革乃至最终取消向农民收费征税，是否预示着我国农村基层社会“吏治”的根本性好转而走上良性发展的道路?

之所以会有这样截然不同的两种观点，主要还是因为这些研究还没有深入到乡村治理的“结构”层面;如果从乡村治理的结构转型来观察，将会注意到农村税费改革和相应进行的乡镇改革实际上已经开启了一个新的时代—“后税费时代”，中国农村政治社会正在悄然地发生着结构性变化。

(一)农村枕费改革之前的乡村治理

众所周知，在农村税费改革之前，我国乡村的治理结构—如果仍然认为那时也是一种“治理”的话—是一种比较典型的“行政覆盖社会”式治理结构。图6-1是当时一种简约化的乡村治理图式。

尽管早在1980年代初期，几乎与“撤社建乡”同时，中央就要求在村一级建立“村委会”组织:但是，村民自治制度在中国农村地区的普遍推行却是在2000年前后。2000年恰好是农村税费改革在安徽省试点的头一年，在随后3}4年内，农村税费改革在全国得到了大面积推广，并且农民的税费负担逐年减少，到了2006年初，全国所有省份都取消了对农民征收农业税。这也就是说，在农村税费改革之前，村级组织(尽管有许多地方已经改称为“村委会，’)基本上仍然是乡镇政府直属的一级行政组织，执行着乡镇政府下达的各项工作任务，例如农民的税费征缴、计划生育、社会治安甚至计划生产(包括农村产业结构调整)等;同时，乡镇政府也把村级组织理所当然地纳入自身的“目标考核”体系。简单地说，这个时候的村级组织与乡镇政府是“一体”的，还没有从乡镇政府这个管理体系中分离出来，成为真正意义上的社区自治组织。

原本应该为农民提供公共服务的乡镇(直属)站所等事业单位，也日益沦为一种准官僚组织(其员工也具有“国家干部”身份)，成为农村基层政府的附属机构，它们更主要的是“围绕着政府‘中心’工作来转”，也就是向农民收费征税、配合乡镇政府搞计划生育以及社会治安综合治理等工作。从组织学角度来看，这些站所无疑是乡镇政府内部组织的“部门”。乡镇站所和村级组织被乡镇政府所“内部化”，实际上是社会国家化、行政覆盖社会式权威治理的一个逻辑结果。

因此，在这种权威治理结构中，(乡镇)政府与分散的农户(或农民)之间是一种面对面的直接关系。虽然，乡镇站所和“村委会”被乡镇政府“内部化”，节约了它们与乡镇政府之间的  “交易成本”，却在另一方面大大地增加了乡镇政府与分散的农户(或农民)打交道的“成本”。

尤其是一年一度的农民税费的征缴工作，乡镇政府为了完成任务不得不动员包括乡镇站所、村组干部(甚至中小学校的教师)在内的一切可以利用的力量，从而进一步加剧了“村委会”和站所的“内部化”、行政化过程、以及乡镇政府与农民之间的对立和冲突。乡镇政府与农民之间这种对立和冲突通常表现在两个层面上:一是程序性层面，二是合法性层面。所谓程序性层面的对立和冲突，是乡镇政府往往采取粗暴的手段直接向农民征收税费;所谓合法性层面的对立和冲突，是从农民头上征收上来的税费不是(或不主要是)用于向农民提供公共服务，而是用来养活“官僚”机构。以致一些机构一方面倚赖于向农民收费度日，另一方面却是农村基层政府倚赖于它们向农民收费征税。正是由于农民与农村基层政府之间的对立和冲突不断升级和扩大，导致了一些农村地区频频出现治理性危机，使中央下决心彻底改变农村的税赋制度，在广大农村地区进行农村税费改革。

(二)农村税费改革背景下的乡村治理结构转型

农村税费改革推动了乡村关系的根本性转型，乡村关系的发展进入了新的历史时期。农村税费改革在极大地减轻了农民负担的同时，也极大地缓解了乡镇政府向农民征收税费的“目标考核”压力，在一些地方还可以看到农民主动上门向政府纳税的场面。随着农业税的进一步取消，乡村关系继续维持支配性关系，己经没有必要了;而且，乡镇政府还会一改常态，要求积极地推行村民自治。这并非笔者一厢情愿的憧憬，而是正在发生着的现实，只是这种改变是悄然地，不易被人发现而已。

但是，只要你稍微注意一下，就会感受到这种变化。特别是最近两三年，村委会民主选举不但得到实质性发展，村党支部也在不断扩大村民的民主选择范围，个别地方甚至开始了村党支部的直选;在村务决策、村务管理乃至监督上，诸如村民“听证会”、“民主议政会”、“公决制”、“两会制”等各种形式的民主治理机制，在一些农村地区盛行。更为重要的是，乡镇一级的“两票制”选举、“公推直选”甚至比较大范围的乡镇领导人直选，也在各地次第试点、推行。

在这种新的情势下，不但维持支配性乡村关系己无必要，而且，乡镇政府本身出现了日常运转的“危机”，它已经没有更多的资源用来维持这种支配性关系。从“乡政”自身的角度而言，如果继续维持原有的乡村之间的支配性关系，如今己不再符合它的利益要求了。很显然，维持这一支配性关系，是需要“成本”的，农村税费改革形成的新的利益格局，不再有利于“乡政”的利益计算。因为除了付出“成本”以外，从这个关系体制中几乎不再有什么“收益”可言了。相反地，“乡政”还因为“守土之责”而不得不对农村公共品(包括社会秩序在内)生产进行一定的投入，以保障它在乡村社会立足的合法性。

正是基于农村必要公共品的生产要求以及“原子化”农民不具有合作能力，有学者认为必须加大“乡政”对“村治”的“干预”力度。可是，问题却是，这个时候的“乡政”是否有足够的能力(或资源)、以及它是否愿意进行“干预”“村治”事务?也正是因为“乡政”对“村治”进行“干预”不但没有足够的能力，而且也没有以前那样的积极性，所以它才彻底改变往常的态度积极支持推行“村民自治”，因为在现今这种情况下，推行“村民自治”己符合它治理的需要和利益要求。如果，村民真的能够依靠“村治”，实现一个村庄的“自我治理”( self-government )“乡政”落得一身轻松，它何乐而不为呢?即便这个“村治”尚不足以进行“自我治理”，“乡政”依赖与“村治”(或农民)的合作，也可以极大地减少治理的“成本，’当前许多农村的现实情况是:一厢情愿地依赖“村治”来实现乡村治理(包括公共品的生产)是不大可行的;一厢情愿地依靠“乡政”来提供农村公共品、或者依靠它来促进农民的合作，也几乎是不大可行的。最好的办法，同时也是符合“乡政”利益的办法，则是一方面积极推行“村民自治”，另一方面积极跟村民自治组织合作，共同对农村社会进行治理。

与此同时，乡镇自身的改革也在农村税费改革以后不断深入，从一开始的“机构改革”进一步发展到“体制改革”，从湖北等地的乡镇改革中，可以初见农村治理结构转型的如下端倪:  (1)乡镇站所从乡镇政府中分离出来，成为企业或社会性组织，并且这些组织与乡镇政府之间建立了“契约治理”关系;同时，(2)这些企业和社会性组织与农民(农户)之间也建立了比较平等的市场性服务关系;(3)乡镇政府与村民自治组织之间开始按照有关法律，界定各自的治理范围;(乡镇)政府不再与分散的农民〔农户)直接“打交道”(如图6-2所示)，建立了一种多元的、间接治理关系。

不过，要想在我国农村地区真正地建立这样的治理图式还有相当长的一段路要走，目前还是一个初步的图景。

(三)后税费时代乡村治理特点

如果农村的治理结构正如我们在一些地方看到的那样向前发展(即图6-1、图6-2 )，后税费时代的乡村治理将具有双边治理、多元治理、间接治理和依据法律/契约治理等特点:

1、双边治理。如前所述，如果说农村税费改革之前也是一种治理型式的话，那时的农村治理是比较典型的政府单边治理，或者说是一种经济学意义上的权威治理①，即治理的规则完全由政府单方面制定(通俗地说，是由政府说了算)，而且政府的治权几乎是不受约束或无所不能的，即便存在所谓的乡村社会(civic society )，它也是受政府所统辖(government ) ,覆盖。后税费时代，虽然乡村社会依然不够成熟，它的自主性仍然不够强、自治能力也还很弱，但是，政府不可能再“包揽一切”了，它需要与乡村社会合作，共同进行治理。

后税费时代的双边治理不但表现在“国家”(state )与乡村社会之间关系的重塑上，而且也具体地体现在农村基层政府与村民自治这样的社区性自治组织之间、以及它与企业和其它各种社会性组织之间关系的构建上。农村基层的治理(包括公共产品的生产)将更多地依赖基层政府与这些社区性、企业性和社会性组织之间的协商(“谈判”)、合作和互相规约。

2、多元治理。农村税费改革前的“权威治理”，实质上是以“政府”为中心的治理，由政府控制着权力资源、经济资源和社会资源的分配;治理的主体是单一的，这个主体只能是“政府”而不可能是其它的公共组织。诚如徐勇所言，“传统治理模式的一个突出表现是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。其深刻根源在于公共权力主要依靠暴力或对稀缺性的权力资源(如土地、资本等)的垄断性占有所获取，而不是公共选择的结果”。

在后税费时代，随着各种社区性、企业性和社会性组织的发展和成熟，它们必然要求参与权力资源、经济资源和社会资源的配置，这个时候的农村治理，“是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”②，其“主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”，也就是说，除了政府这个治理主体之外，还存在其它的治理主体(如村民自治组织、企业和公民团体等)，即治理的主体是“多元的”，由它们共同对乡村社会进行治理。

3、间接治理。另一个与此前的农村治理的不同之处，正如我们在湖北等地所看到的那样，后税费时代的农村治理，政府一般不再与分散的农民(或农户)直接“打交道”，日常的治理和公共品的生产政府将更多地委托给社区性、企业性和社会性组织。这种间接治理，免除了政府与农民面对面治理时不可避免的冲突和紧张，政府将主要地扮演调解者或“裁判员”的角色，有利于我国政府法理化转型。

大家都知道，此前的农村治理性危机，大多是源于农民的经济性、社会性和政治性权益受到农村基层政府的直接侵害所致。其中，尤其激起农民对农村基层政府反感和愤慈的，是农民之为“要钱”、“要命”的不规范的或粗暴的税费收缴和计划生育工作。农村税费改革以后，随着农业税的减免乃至取消，农民与乡村组织之间围绕收费和“抗税”产生的矛盾自然得到化解;同时，农民的生育理念也有了巨大转变，政府对计划生育的管理开始转向技术性服务工作方面，而且这些技术性服务基本上是由政府委托给有关的医疗组织或公益性社会组织来提供。政府的间接治理，使之摆脱了与农民的直接对立和冲突的尴尬局面。

4、依据法律/契约治理。此外，后税费时代一个最重要的治理特点是:不再依靠暴力或行政强制力进行治理，而转向依据法律或契约进行治理。虽然目前依据法律/契约治理还很不成熟，但是，我们己经在一些地方看到了农村治理正在向法理化方向发展。例如，在乡镇政府与村民自治组织之间主要依据法律来规约彼此的行为;在乡镇政府与企业性和社会性组织之间主要依据契约配置彼此的权利和义务(如图6-2所示);乃至县与乡之间也可以建立一种契约式的委托一代理关系(如浙江绍兴县的委托扩权改革)。这是一种可喜的变化。

不过，还是应当注意到，当下的农村治理转型既“嵌入”于它的历史和社会文化之中，又离不开中观和宏观的政府体制或治理环境。因此，中国农村治理要想迈向“后税费时代”，必须打破传统治理的“路径依赖”、优化中观和宏观的治理环境。

从原来的治理“路径”中走出来，最关键的是社会自主力量的成长，政府与社区性、企业性或社会性组织之间建构一种比较平等、均衡的关系;并且，由权威治理向双边治理转变。

当然，中国农村治理结构的良性发展，还离不了中观和宏观治理环境优化的支持。国家在农村地区进行一系列改革的同时，也要适时地对整个政府治理体制进行改革，使之与农村基层的各项改革协调一致，同步发展。在当前，尤其要对县级政府体制进行改革，建构一种全新的现代农村治理体制。

二、县政乡派村治:现代乡村治理体制的一种选择

后税费时代的农村治理体制，既要适应这个时期的农村社会经济的特点，也要符合农村治理的未来变迁需要。应该说，“县政、乡派、村治”②是符合后税费时代农村治理需要的一种较好的制度选择。

具体地说，可以将现在的乡镇政府改为县级政府派出机构，在乡镇一级设立“办事处”(或“乡(镇)公所”)，并在办事处一级同时设立党委，实行党政“合一”，即乡镇党委与乡镇办事处实行领导班子“交叉任职”，由书记兼任办事处主任、副书记兼任办事处副主任等职(也可根据情况设立纪律检查、武装、群团等组织，由党委委员兼任)。办事处主任、副主任由县级政府任命，乡镇党委依据现有的规定产生。此外，乡镇办事处的财政收支由县级政府统一管理，办事处不再设立一级财政。

同时，在乡镇一级实行常任人民代表竞争性直接选举，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对办事处的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对办事处的行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。

这样改革，既体现了“国家”对乡村社会的有效治理，也充分体现了“国家”与乡村社会的民主合作精神。办事处更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，包括计划生育、社会治安综合治理等社会管理职能，并协助县级政府及其部门为农民和农村发展提供公共服务;乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式，更主要地代表乡村人民的意志，通过它可以比较有效的沟通民意，符合后税费时代乡村民主治理的要求。

这样一种制度设计，实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要，可以在体制上解决村民自治进一步发展、以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突;从而，最终建立和谐、民主、合作的“县政、乡派、村治”的中国乡村治理格局。

正如前文所论，乡派式改革的前提和基础，必须增强“村治”、改革“县政”使之向服务型政府转型。尽管笔者认为“县政、乡派、村治”是一个可行的选择，但也不应排除其它的农村治理模式，由于我国各地情况差异较大，应该允许各地可以根据当地实际采取不同的治理模式，至于具体采取何种治理模式，省级政府必须在这个方面发挥主导性作用。

三、从管治到服务:农村基层政府的基本定位与改革取向

从总体上而言，农村税费改革以后，我国乡镇改革仍然处于探索阶段。笔者认为，乡镇政府无论如何改革，最关键和最核心的是转变职能，主动适应农村税费改革后(尤其是全面取消农业税以后)农村社会经济发展、新农村建设的要求，为农民和农村发展提供更好的公共服务。

(一)从管治到服务是农村基层政府职能转型的基本取向

众所周知，在全面免除农业税之前，我国农村基层政府更主要的是一种“管治型”政府，体现在对社会屯经济和文化的全面管理上。

首先，在社会管理上，政府的权力几乎延伸到社会的每一个角落甚至直达私性领域。就农民而言，他们的生老病死(如计划生育、户口登记、养老抚恤、卫生医疗、殡葬改革等)、迁徙、生产、生活方式乃至信仰都纳入到政府的管理范围之内。这种全能式社会管治体制，在政社合一的人民公社时期达到了它的极至，也是当时社会国家化的一个逻辑结果。在人民公社时期，人民公社组织“取代了一切的行政和非行政组织。除此以外，不再有任何民间的生产、生活、娱乐组织，农村社会几乎就是一个军事化的社会”①，究其实质，乃是组成一个“政治吸纳社会”或政治一体化的体系。除了直接地满足政治的需要以外，还便于从乡村社会隐蔽性汲取资源，以服务于国家工业化和现代化建设的需要。有关资料表明，在1952^ 1986年间，国家通过粮食和农副产品与工业产品的“剪刀差”从农业中隐蔽地抽上走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业税收1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5。人民公社这样高度集中的组织自然地与农村家庭联产承包责任制相抵悟。一旦实行土地的农户承包经营模式，人民公社体制必然会解体，因为它“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过新《宪法》，否定了人民公社体制，该宪法重新规定乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织。1983年10月12日，中共中央、国务院联合发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，这个通知明确指出:“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”该通知还要求，在实行政社分开、建立乡政府的同时，“按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织”;在原来的“生产大队”和“生产队”一级相应地建立“村民委员会”和“村民小组”，“村民委员会是基层群众性自治组织，……村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”。尽管如此，基于社会管理、农业税费征收、计划生育等实际工作的需要，乡镇政府总是不愿意放弃对“村民自治”的干预和控制，以至我国村民自治从试点到全面推行持续了近10余年的时间，至今依然难以完全消除农村基层政府干预村民自治的现象。

其次，在经济管理上，政府总是不愿意从“发展经济”中脱离出来。在人民公社时期，所谓农村基层政府要根据国家计划直接组织农业生产;1980年代中期以后，乡镇政府则将主要精力集中于“乡镇企业”的发展上;后来又转向“农村产业结构调整”上来:到了1990年代中后期，“招商引资”成了乡镇政府经济工作新的“重心”。即便是全面取消农业税以后，“招商引资”依然是大部分乡镇政府工作的“重中之重’，。最近，笔者在湖北、安徽、山东等地就乡镇体制改革对乡镇干部进行了较大规模的问卷调查。从这项调查来看，高达66.7%(不含缺省值)的乡镇干部认为“发展经济”是最重要的;其次才是保障农民合法权益，为农民和农村社会发展提供公共服务(包括发展文化、教育、卫生等公共事业;进行道路、水利等公共建设;社会治安等)。

从上述调查来看，无论是湖北、安徽还是山东等地，“发展经济”依然是当下农村基层政府的“重头戏”。之所以如此，可能有三个方面的原因:(1)“发展经济”的确可以增强农村基层政府提供公共服务的能力，这与68.6%以上乡镇干部选择“转变政府职能，增强公共服务能力”进行乡镇改革相一致(参见附录I中表7-4);  (2)同时，“发展经济”也是当前许多地方政府考核和干部政绩评价的一个主要指标。面对这一注重“经济发展”为轴心的考核体制安排，农村基层政府(包括基层干部)势必将“发展经济”作为追求政绩最大化的一个理性选择行动;  (3)此外，农村税费改革也在一定程度上打断了不少农村基层政府过去那种单纯倚赖“三提五统”和收取农业税维持日常运转的“依赖路径”，农村基层政府希望借助“发展经济”甚或“招商引资”来解决自身比较严重的财政困局。

其三，在文化管理上，政府过多地强调向农村“输送”文化、“占领”农村文化阵地、干预农村民间文化发展和管制农村文化市场。向农村“输送”文化和“占领”农村文化阵地的目的，就是依靠行政力量将主流文化强制性地“植入”农村社会，以期达到对农村社会的政治整合。长期以来，政府大多注重“送”“文化下乡”，却很少注意挖掘、开发和保护优秀的农村民间文化，更不注重先进文化与优秀民间文化的对接、融合，从而培育出具有深厚土壤、根基的社会主义新农村文化形式。实践告诉我们这种“只输入，不培育”(或只“送”不“种”)的农村文化工作形式往往事与愿违。如果代表国家主流意识的文化不与农村民间优秀的文化相对接、相融合，单靠国家力量从外面强制的“嵌入”农村社会，往往难以在农村社会这块沃土中植根、发育、开花、结果，难免是一种“无根”的文化形式。一旦国家力量从农村社会撤出，这种根系不够发达的输入文化，就极容易凋谢。“无论是通过倾向(disposition )、客体、系统的形式，还是通过机构的形式，文化都体现着权力关系’，。政府通过文化的形式实现对农村社会的整合，既要注重与优秀的民间文化、传统文化相结合，又要注意利用农村既有的“文化网络”增强国家整合的合法性，诚如杜赞奇所言:现代化的国家政权如果完全忽视了这一文化网络中的资源，而企图在文化网络之外建立新的政治体系，其结果不免是徒劳的。

农村税费改革后，特别是全面免除农业税以后，农村基层政府应该从“管治型”转向“服务型”。过去强调“管治”，其根本目的不外乎“整合”和“汲取”。对农村社会进行“整合”是政府的一项基本功能，即便是现在免除了农业税、转向“为农服务”和进行新农村建设上来，政府的“整合”功能依然不能取消，只是过去的整合更多的是依赖行政强制和政治控制，“以行政汲取为主要特征”。我国农村税费改革特别是社会主义新农村的建设，实际上标志着国家整合的转型。在农村税费改革之前，国家对农村社会的整合，主要的是通过社会、经济和文化的全面管理和征收税费的方式进行的;而在农村税费改革之后，特别是新农村建设之中，国家对农村社会的整合，主要的是通过提供公共服务的方式进行的④。一个片面强调“管治”和“汲取”的农村基层政府，势必导致“非农化”倾向，主要地服务于城市和工业的发展需要，而不是农民、农业和农村的发展需要。因此，从“管治”到“服务”，是我国新时期乡镇政府职能转变的基本取向，符合全面免除农业税以后农村发展的实际需要，符合“工业反哺农业、城市支持农村”的总体需要，符合社会主义新农村建设的根本需要，符合国家社会化转型的基本需要。

(二)为三农提供基本的公共服务是新时期农村基层政府的主要职能

提到“为农服务”，有不少人认为，凡是涉及农民、农业和农村的所有方面都要纳入政府的服务范围。这是不切实际的，也是不妥的。第一，政府的财力有限，不可能无所不包地为“三农”服务;第二，将所有涉及农民、农业和农村的方面都纳入政府服务范围，势必又会变相地干预或干扰农民和农村社会的自主发展、直接干涉农民的农业生产行为，违背了农业和农村社会经济发展的自身规律，“为农服务”变成了“代农服务”。例如，在当前的新农村建设中，个别地方政府不顾农民的意愿，为农民建设新村，就是一种典型的“代农服务”行为;这种“代农服务”的根本目的，不是服务于农民的利益和需要，而是片面地追求自身的政绩和利益，最终是损害了国家和农民的利益。

笔者认为，农村基层政府目前还只能为三农提供基本的公共服务，而且，为三农提供基本的公共服务也是将来一定时期以内农村基层政府的主要职能。首先，农村基层政府处于农村社会基层，了解当地农民和农村社会的实际需要，能够更好地为之提供公共服务;因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。

其次，提供基本的公共服务是基于县乡财力和国家财政能力的实际。农村税费改革以后，特别是全面取消农业税以后，我国县乡财力急剧削弱，特别是在广大农业型地区，县乡财政收支缺口尤其严重。整个国家的财政能力也十分有限，不可能提供全面的公共服务。

其三，政府提供的服务也只能限定在公共领域之内。从目前来看，有些地方政府提供的服务已经超出了公共领域范围。例如为农民建设“新村”，实际上就超出了公共服务范围。农民建房是农民的私性行为，政府在这个方面的职能只能限于村镇规划和国土资源保护之内，而不能代替农民建房。总之，政府提供的服务只能限定在农民个体或农村民间无法自行提供的公共领域之内，不必涉及到农民(家庭)私性领域和农村民间自行供给领域。政府提供的服务如果延伸到农民的私性领域，不仅不符合农民的利益，也在一定程度上干涉了农民的自由;政府提供的服务如果覆盖了民间供给和市场供给的范围，更不利于民间社会的发育、成长和市场经济的良性发展。

(三)转变农村基层政府职能必须进行体制创新

虽然到目前为止，学者在乡镇改革的具体模式上依然争论不休，各地的乡镇改革实践也不仅相同，但是，至少已经达成一点共识:农村基层政府改革最关键和最核心的内容是转变职能，为农民和农村发展提供基本的公共服务。可是，从实际的情况来看，构建服务型的农村基层政府目前还主要是停留在“政策”和理念层面上。

下面，以最近一项大规模问卷调查的数据为例来说明。这项调查涉及全国东、中、西部不同地区的16个省(市、自治区)，在每个调查省份分别选择好、中、差三个经济发展等次的县(市)各1个，并在每个县(市)内再分别选择好、中、差三种类型的乡镇各1个，作为此次调查点，进行问卷调查。在全国共调查了70个县(市)、200多个乡镇、4332个乡镇干部。

在这些被访的乡镇干部中，从性别上来看，男性2725人，占63.3%，女性1582人，占36.7% ;从年龄上来看，最小的18岁，最大的73岁，平均年龄35.5岁;从文化程度上来看，初中文化程度者276人，占6.4%，高中或中专文化程度者978人，占22.6%，大专文化程度者2186人，占50.6%，大学本科及研究生以上者846人，占19.6%;从婚姻状况上来看，己婚者3570人，占82.8%，未婚者708人，占16.4%;从政治面貌上来看，中共党员2745人，占64.4%，民主党派成员74人，占1.7%，共青团员549人，占12.9%，普通群众897人，占21.0%;从身份上看，乡镇行政干部2868人，占67.0%，乡镇站所职工和农村教师792人，占18.5%，其他人员621人，占14.5%。所有被访乡镇干部的月收入平均为1038.00元。

在这项问卷调查中，当问及“您认为乡镇政府最应该做的事情是什么?”，被访乡镇干部的答案依次是:A.农村基础设施建设(占54.16% ) } B.公共服务(占53.97% ). C.维护稳定(占45.29%). D.招商引资(占38.46%)} E.社会管理(占35.90% ). F乡村规划(占28.86% ) } G}保护资源(占23.94% ). H.保障农民合法权益(占23.06% )，而“执行上级任务”则排在最末位置。

从这次调查来看，广大乡镇干部在理念上基本上都认同乡镇政府的首要职能应该是“公共服务”。然而，在实际上，“招商引资”或“发展经济”却是农村税费改革以后大部分乡镇政府的“中心”工作，并且是“一把手工程”，往往由乡镇党委书记亲自主抓。乡镇干部的理念与实践相左，说明了什么呢?是什么导致二者的背离呢?

赵树凯在河北、山西、山东等10个省区的20个乡镇实地调查后认为:“乡镇政府是基层政府，是直接为农民做事情的机构。从道理上讲，问责制度的安排应该凸显农民的参与监督。但是，目前的问责体系主要体现了上级政府对于基层政府的约束和要求，是在自上而下的政府体系中封闭运行。基层政府的服务对象—乡村民众成为旁观者，甚至想旁观也不可得。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。所以我们称之为‘逆向问责’。逆向问责是基层政府在许多情况下不作为和乱作为的根源。”①不过，如果我们从乡镇政府实际的权力来源来看，这种问责过程并不是“逆向的”，它与既有的县乡权力结构相契合。因而，要想真正地改变乡镇政府的问责方向，使之切实成为一级为所在辖区内的农民提供公共服务的基层政府，单单改变所谓的问责体制、考核机制是不行的，最关键的还是要重构县乡之间的权力结构，彻底扭转县乡之间的支配与被支配的结构化关系。乡镇政府职能的运作实态及其问责体制，实际上是其权力结构的一种现实反应而已;如果不改革乡镇的权力结构(包括县乡村之间的关系体制)，乡镇政府的实际职能不可能期望有实质性的改变，将乡镇政府转型为“服务型”政府，不可避免地将会变成一句空话。

再从乡镇改革的历史历程来看，我国20余年来乡镇改革总体上是沿着“政社分开”一“政企分开”一“政事分开”的路线演进的，逐渐将乡镇政府的经济和社会事业发展方面的职能剥离出去。中央在1983年《关于实行政社分开的通知》中明确指出:“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。”在1986年的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中又明确要求“实行政企分开，促进农村经济进一步发展”，并规定“乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务。其主要职责是:制订本行政区域内的经济和社会发展规划并组织实施;协调本行政区域内各村、各经济组织间的关系;监督各经济组织和个体户认真执行国家的法律、法规和政策;保障各经济组织和个体户的合法经济权益，取缔违法经营，打击经济犯罪活动;管理乡级财政，指导和监督合作经济组织，做好财务会计、经济统计和其他经济管理工作;管理、推广科学技术成果。乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构”。农村税费改革以后，许多地方在乡镇综合配套改革中，进一步要求“政事分开”，向服务型政府转变。

透过20余年的乡镇改革历程，我们确实看到，政府与社会、政府与企业(经济)、政府与事业之间有了一定的界域划分。在政策或理念层面，这种界域划分的思路是比较清晰的，换言之，在政策和理念层面上人们基本上都清楚:乡镇政府需要干什么事，哪些事应该由乡镇政府来做，哪些事不适宜由乡镇政府来做，或者哪些事最好由社会、企业来办，哪些事需要政府与社会共同合作。但是，在实践层面上来看，乡镇政府的实际运行往往却“跨”“边界”，干了一些不该干的事，而该干的事又不去干，这也就是一些人常常所说的政府“越位”、“错位”和“缺位”。很显然，人们在说政府“越位”、“错位”或“缺位”时，实际上在他们的心目中己经把政府与社会、经济(市场)作了一定的界分。

那么，应该如何从实践上来“理解”乡镇政府的行为呢?笔者认为，乡镇政府的行为实际上是一种基于特定“结构”(或“场域，’)的“惯习”，只有把它放置在特定的“结构”(或“场域”)之中才能切实理解乡镇政府为什么要这样做、而不是那样做。也就是说，要想改变乡镇政府的“惯习”，除了政策的要求、理念的转换以外，最重要和最关键的是改变生成、维续这一“惯习”的“结构”(或“场域”)，简言之，就是要变革体制，进行机制创新，产生一种“激励结构”，促使农村基层政府治理和公共服务的良性转型。