五、站所转制

历史地看，最初在乡镇设立事业站所，基本上是社会国家化条件下社会管理部门化的一种表现。为了加强对乡村社会各个方面或领域的管理(或控制)，县级(乃至县级以上)政府将其职能部门延伸到乡镇一级，上下对口设置相应的“(管理)站”、，’(管理)所”。这些乡镇站所实际上是其上级管理部门伸向乡村社会的一只“脚”。

撤社建乡之初，乡镇政府本身的设置相对简单，一般不超过10个人。而乡镇站所却机构林立，一般由县级政府部门直接管理，这种“条块分割”的管理体制在相当程度上肢解或弱化了乡镇政府的权能。如前文所述，为了加强“乡政”建设，山东莱芜最早在1986年率先进行了“简政放权”改革，将乡镇站所下放给乡镇政府管理。这次“简政放权”的最终结果，却是部分有钱有权的站所被上级政府部门收回，最后在乡镇只剩下了一些如农技站、农机站、广播站之类的“包袱”站所属于乡镇管辖③。“简政放权”在利益博弈中因此而异化为一个“甩包袱”的过程。

这次“甩包袱”是一个重要的“分岔口”，乡镇站所此后基本上沿着两条不同的道路前行:继续由上级部门管理的站所享受着“衣食无忧”的生活，历次的乡镇机构改革几乎都没有(真正)触及它们;而由乡镇政府管理的站所则过着“饿不死、吃不饱”的生活，要么由乡镇财政“差额”供养，要么自己收费自行供养，每次改革都打它们主意。本文所论“站所”，也主要是指后者。

当我国从“政治社会”(社会吸纳于政治机制之中)转向“经济社会”(社会埋没于经济机制之中以后，前一类乡镇站所在部门利益的驱动下逐渐演变为从农村社会汲取资源的“吸管”，有些原本没有“脚”的部门也以“加强监管”的名义在乡镇和农村基层增设自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”;后一类乡镇站所“由于发不出工资，只有实行轮岗，实际上班人数不到1/3，其他人员自谋职业。在上班的也因为政事不分、企事不分，大都合伙在乡镇机关搞‘中心工作’，很少从事本职，其有限的服务，也是以收费和罚款为主”。总而言之，这些站所大多成为直接或间接向农民伸手要钱的“千佛手”

回顾乡镇站所的演变历史，不难看出，它最初是以部门化的社会管理机构面目出现的，随后演变为政府和部门从乡村社会汲取资源的一种工具。简言之，它并不是一个“服务”组织，而是造成乡村“食之者众”的一个重要根源。

在农村税费改革之前，一般乡镇直属事业单位就有10个左右，而县直延伸到乡镇的机构通常也有10余个，二者在一起多的达30多个，其人员远远超出乡镇行政人员。以湖北省为例，财政供养系数达1:32，高于全国平均水平，供养人数超过200万，其中事业单位S万多个，职工130多万人。3/4的财政供养人员集中在县乡两级，而大头又在乡镇事业单位。虽然目前关于湖北省乡镇事业单位实有人数说法不一，省农委的统计和调查为14.51万人，而省委政策研究室等部门的综合测算认为，据保守估计，湖北全省乡镇事业单位人员至少有23万人。河南省的情况更加严重，该省财政供养系数高达1:31.。截至2004年底，全省乡镇行政事业编制为16.21万，而实有人员为30.23万，平均每个乡镇超编66.8人，超编幅度达86.5%0其中，超编200人以上的乡镇有60多个，最多的1个乡镇超编400多人。即便2001年提出乡镇机构改革，但是，到2005年3月底，全省在4年内仍然超编增加4.8万多人，平均每年增加近万人，每个乡镇进人21.4个⑥。由此可见，对乡镇站所进行改革不仅十分必要，而且，乡镇站所的改革还必须跳出“管理上收收放放、机构上撤撤并并、编制上加加减减”的传统思维，突破归并站所、分流人员的老办法。

在这个方面，湖北省探索出一条新路，即以市场化为取向，改革原来的事业管理体制，通过建立“以钱养事”新机制，来构建服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化，政府扶持和市场引导相结合、无偿服务和有偿服务相结合的新型农村公益性服务体系。

(一)从“单位人”变成“社会人”:站所转制，置换身份

湖北省咸安区较早进行了乡镇站所“转制”。咸安区站所“转制”从2003年6月开始启动，一直延续至今(2006年)，大致经历了两个阶段:第一阶段(2003^2004年)，站所撤销重组，置换站所人员身份;第二阶段(2004年以来)，建立和完善“以钱养事”新机制。

2003年下半年到2004年初，主要完成了乡镇直属站所的撤销和重组为企业性或社会性组织的工作，对农技站、农机站、水利站、经管站、文化站、广播站、城建站、房管所、计划生育服务站等九类102个全区乡镇直属站所，按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路，进行“收章、摘牌、转制、人员整体分流”改革。撤销的乡镇站所经过整合以后组建为相应的“服务中心(或服务公司)”，当时全区共新建企业性或社会性中介服务机构51个。这些站所“转制”为企业或社会组织以后，分别到工商或民政部门注册登记、办理证照，参与农村公共服务和市场经营。

对其它站所则分类进行机构改革，分流富余人员。乡镇财政所作为改革后乡镇政府唯一直属事业单位，咸安区共定编65名，平均每个乡镇6人(低于省规定的17人)。人员从原财政所、经管站人员中竞聘上岗。落聘人员符合条件的24人办理内退，其余91人领取生活费，退出编制管理，进入中介性质的财务服务中心;乡镇畜牧兽医站整体转制为集体性质的企业，102名职工退出事业编制，由区畜牧局和乡镇政府从中聘用58名防检员和防检监督员，其余人员转为企业聘用人员;司法所按区域设置，上收区司法局管理，使用政法专项编制;其它垂直管理或以上级部门管理为主的国税所、地税所、工商所、邮政/电信所、供电所、信用社、卫生院、国土所、林业站、法庭和公安派出所，主要是分流超编人员，清退无编人员和临时工。

2004年9月基本完成了“转制”乡镇直属站所人员的身份“置换”，使其退出事业编制，与财政彻底“脱钩”。这些站所的603名干部职工，除28人退休、43人内退和14人因工伤等因素尚未置换身份以外，其余518人全部置换了身份(参见表3-S )，全区共支付经济补偿金730万元。据测算，加上养老保险金，每个置换身份人员平均2.5万元(含身份置换金、养老保险、再就业补偿金、区政府借款，不含乡镇欠置换身份人员的工资借款)。

咸安区置换身份按照公正、公平、公开和自愿的原则，做到了“六个一”:“一张表”(自愿置换身份申请表)、“一张榜”(自愿置换身份人员各种数据公示榜)、“一份合同”(自愿置换身份合同)、“一个存折”(补偿金由财政直达个人账户)、“一本手册”(基本养老保险手册)、“一个证”(再就业优惠证)。

身份置换说起来容易做起来难，对于站所人员不含为“革命”，因为身份置换以后，他们由“单位人”变成了“社会人”，与普通农民无异。尽管在改革前，站所人员的工资水平很低，但是名义上的“干部”身份，使他们总感觉比普通的农民高人一等，即便是给农民提供服务，也脱不了“千部”的架子。许多乡镇干部也谈到，“置换身份之所以接受不了，主要是面子问题。毕竟，在乡镇事业单位工作，好歹也是‘公家人’，端的是‘铁饭碗’，有荣耀感;一下子被分流出去、买断身份，面子落不下来，觉得低人一等。’，正是因为这些物质(“饭碗’，)和精神上(“面子，’)的因素，使得许多人对此次置换身份不理解，产生了巨大的抵触情绪。

置换身份是这次改革的关键，决定着改革成败。笔者在咸安区一些乡镇调查了解到，为了确保这次身份置换工作顺利进行，区乡灵活运用了动员、劝说、盯人、比较、计算、奖励等多种技术、策略。例如，对每个分流置换身份人员，乡镇政府都明确“包保”到人，实施“人盯人”战略，动员亲友做工作，对其进行多次“谈心”。区里出台多项激励政策:对自愿置换身份人员，给予一次性补贴4000元;减轻其补缴养老保险费的负担;转换身份后可以以个人身份参加城镇灵活从业人员基本医疗保险;可到转制后新设立的企业或中介服务机构应聘就业;从事个体经营者可享受国有企业下岗失业职工再就业优惠政策，兴办企业的按区招商引资的优惠政策执行。正是这些技术、策略和政策的综合运用，使咸安区平稳度过了站所人员身份置换“难关”。可见，改革是一门艺术，它需要灵活运用各种技术、策略。

(二)从“养人”到“养事”:“以钱养事”新机制

乡镇站所撤销以后，农村公益事业如何办?咸安区在乡镇改革中探索出一条新路，即构建“政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的新型农村公共服务机制—简言之，“以钱养事”新机制。

整个“以钱养事”程序，概括地说，就是“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”。换言之，就是把政府提供的基本公共服务项目量化分解，使之成为能够考核的具体指标;向社会公开采购招标，凡是具有相应资质的个人、企业、社会性组织均可参加竞标，或者将量化的公共服务项目委托给非政府组织生产、供给:乡镇政府与中标者或代理者签订合同，明确各自的责权利，实行契约管理;中标者或代理者的服务情况耍通过农民签字认可、政府考核认定以后，根据其服务绩效由政府兑现报酬和奖惩。

    通过这一改革，咸安区的农村公益事业不但没有因为乡镇事业站所的撤销、转制而萎缩，相反地却有了一定的发展。据了解，2003年(改革前)全区用于乡镇事业站所“养人”的费用为168万元，2004年改革后，全区用于农村公益性服务的经费增加到211万元，2005年提高到253万元，2006年财政预算安排“以钱养事”经费达到297万元。

通过建立“花钱买服务，养事不养人”的农村公益事业服务新机制，把公益性事业与经营性事业分开，既提高农村社会化服务水平，又保证了公益性事业的良性运转，并为农村社会化专业技术组织和社会中介组织的发育和发展提供推力。经过2004年的试点，2005年以后湖北省将“以钱养事”新机制推广到全省。

到目前为止，湖北全省乡镇事业站所已全部完成整体转制，成为民办非企业服务组织或企业组织，分别在民政或工商部门办理了法人登记手续，成为独立法人;全省转制乡镇事业单位共有7.74万人按规定程序退出事业编制管理序列，其人事档案大多数移交人才交流服务或劳动保障机构代理。其中，己有3.57万人自愿“置换”身份，占改革对象的46.1 %，依法依规办理了相关手续，全省按规定标准发放一次性补偿金4.3亿多元(部分地方采取现金加资产补偿的办法)，人平1.21万元;同时，还全面建立了乡镇事业单位基本养老保险制度。全省已有10.10万人乡镇事业站所在编在岗人员(含部分地方乡镇财政所和延伸派驻机构人员)参加了社会养老保险，补建了个人养老保险账户，参保率达97.3;共缴纳养老保险金83059.9万元，缴费率达94;己有10万多份保险证发放到职工个人手中，发证率达97%。该省部分地方还为职工办理了基本医疗保险，解除了转制人员的后顾之优;公益服务初步实行项目合同管理，落实到项目的服务经费目前达到4亿多元，占整个经费的89.3。通过这项改革，湖北全省从事农村公益服务的人数减为3.67万人(乡均34.3人)，减少 5.451万人(转制事业站所原有人数9万多人(含临时工5064人))，减幅达59.8。其中:委托服务人数2.8万多人，占76.5定岗招聘服务4420人，占12%;县级部门派驻服务4197人，占11.5。随着“以钱养事”新机制的建立，该省农村公益服务出现了四个方面的可喜变化:一是在服务模式上，改过去的“纸上谈兵”为现在的以承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”:二是在工作作风上，改原来的“面上跑”为“点上蹲”、“跟踪追”;三是在服务内容上，改原来的单一服务为多样化服务;四是在服务态度上，改“坐堂办公”为“上门服务”。

与此同时，湖北省还初步建立了与“以钱养事”新机制相配套的农村公益性事业投入稳定增长机制。省级财政逐年加大对农村“以钱养事”的支持，2005年湖北省通过专项转移支付，对农村公益服务经费给予一定补助，对农业科技推广每个乡镇扶持3万元。另外，湖北省政府已和国家开发银行签订协议，将通过政府贷款的形式筹集资金，用于补建乡镇事业单位个人基本养老保险账户。湖北省还要求，县级财政也要将农村公益事业服务费纳入年度财政预算，并逐年加大投入力度。种植业以每亩不低于1元、畜牧防疫以每户不低于2元、文化体育以每人不低于0.5元作为农村公益服务经费分别纳入县级财政年度预算。从2006年起，湖北省财政又对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务(含水产、农机)、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按照每个农业人口5元的标准确定;计划生育服务补助资金也按照规定标准确定。全省县级财政安排农村公益性服务经费都比改革前有一定幅度的增长，2006年达4.55亿多元，比2005年增加9723.2万元，增幅27.1，乡平43.96万元，人平11.3元。

以农村文化事业为例，它在片面追求GDP增长的环境下原本摆在农村基层政府工作的一个“边缘化”地位。实行“以钱养事”新机制以后，这一“边缘化”的工作不但没有因为此次改革而进一步弱化，而是出人意料的得到加强。就目前而言，湖北省省、县两级财政安排的乡镇文化事业经费每年至少为4370万元，是“十五”期间5年总和的60%，平均每个乡镇文化服务中心由各级财政拨付的文化经费达到4.66万元，远超过原来的水准(参见图3-3 )。前文提到的咸安区农村文化服务“养事”经费2005年人均0.8元，2006年再次调高到人均0.9元;嘉鱼县农村文化“养事”经费按照全县总人口0,7元纳入财政预算，达到26.9万元，比改革前的13万元翻了一番;麻城市农村文化“养事”经费从改革前的13万余元，一下子增加到每年45万多元。

根据湖北省农村情况，该省还进一步确定了乡镇农村公益性服务的基本内容，它们是:(1)农业技术服务，(2)畜牧兽医服务和监督，(3)水利技术服务，拼)计划生育服务，(5)文化体育服务，(6)广播电视服务，(7)财经服务，(8)国土资源管理和服务，(9)林业管理和服务，(10)交通管理和服务，(11)血吸虫病防治服务和监督等。各县和乡镇可以因地制宜确定具体的服务项目，或通过“委托”，或通过“招标”，或通过“定岗招聘”，或通过县级政府部门“派驻人员”等多种形式提供公共服务，由“农民签单、政府买单”。

以咸安区横沟桥镇为例，该镇根据本地实际，确定2006年农村公益性服务项目9个，其中农业技术服务、畜牧技术服务和计生服务实行“招标”;文化广播科技服务、水利服务、农机服务、城乡建设规划管理服务、森林防火服务和农村财务服务实行“定岗招聘”。

通过建立“以钱养事”新机制，湖北省初步构建了社会化新型农村公益性服务体系。

(三)“以钱养事”新机制需要综合改革来推进

应该说，湖北省探索的“以钱养事”新机制符合“新公共管理”改革潮流，公共服务从政府内部直接供给走向契约外包的“竞标”，是欲解决科层体制之低效率、低弹性和较高非服务成本问题。当然，这种“以钱养事”的新机制还需要进一步完善。

1、政府在确定本地的公共服务项目以及在委托、招标、考核、兑现中，应该引进民主参与机制，让农民群众的意愿充分反映在政府提供的公共服务上，最终达到“最佳价值”< BestValue )之目标。所谓“最佳价值”，是指以最具经济、效率和效能的方式，让服务能够达到预期的标准(含价格和品质)，亦即达到“最佳服务效果”。“最佳价值”融合了“新公共管理”和地方“治理”( governance)的理念。在“以钱养事”新机制中引入“最佳价值”，有利于农村公共服务机制的不断完善。

2、要积极培育和大力扶持发展各种非政府性组织，特别是非赢利型、社会公益性组织的发育和成长。从湖北省一些地方情况来看，目前的农村市场化服务主体基本上都是原“七站八所”转制而成立的服务企业、社会中介组织，不仅服务的企业、社会性组织数量少、实力弱，而且服务范围仍然受制于行政区划，缺少跨乡镇乃至跨县域开展农村公共服务的企业或公益性组织。对于这种跨区域的农村公共服务，政府必须出台相应的政策加以鼓励和引导。

3、站所转制需要重构县乡村治理体制。从湖北省的乡镇站所转制和乡镇改革的趋向来看，县乡之间基本上形成“管理重心在县、服务重心在乡”的体制架构。这种新的治理体制，不但要求县级政府进行相应改革，增强其管理职能，也要进行管理模式的创新。管理权上收到县以后，可以借鉴浙江绍兴县乡镇改革的经验，将一些执法权委托给乡镇政府，在县乡之间构建了一种较为规范、明晰的“委托一代理”式权责关系，并且这种关系通过契约的形式加以确定下来。目前，在安徽省农村、湖北保康县等地己经在乡、村之间建立了某种形式的“代理服务制”。县乡关系重构，也可以借鉴这种“委托代理制”经验。

六、委托扩权

在县乡关系重构方面，目前主要有两种不同的做法，一种是缘起于安徽的“乡财县管”，另一种是浙江绍兴县等少数地方进行的“委托扩权”改革。二者旨趣相反，前者通过弱化乡镇财政主体地位，旨在将乡镇政府变为县级政府(事实上)的派出机构，是一种“乡派式”改革;后者通过委托乡镇政府执法的形式，扩大乡镇政府的权力，加强“乡政”在乡村治理中的基础性作用。

首先，论述“委托扩权”。在全国撤并乡镇，纷纷上收乡镇权力的大背景下，浙江省绍兴县却将县级职能部门的执法权以委托执法的方式，下放到乡镇，扩大乡镇政府的权力，使其“权责一致”。

自2005年6月起，绍兴县在平水、杨汛桥、安昌三个镇进行农村综合改革试点，其中一项引人注目的内容是:县里采用委托执法方式，把环保、安监、社会保障、建设等执法部门的检查权、监督权及部分行政执法处罚权委托给直属于镇政府的综合执法所，由他们具体执行;委托的行政执法部门与受委托的乡镇政府签订《行政执法权委托行使协议书》，明确各自的责任和权利。

具体的委托执法事项如下:

1、县环境保护局:(1)对排污单位进行监督检查;(2)对各类环境污染纠纷、投诉进行调处;(3)对各类环境违法行为进行调查取证并提出处罚建议，对部分轻微的环境违法行为进行直接处罚。

2、县安全生产监督局:(1)对各类生产经营单位的安全生产进行监督检查;(2)依法对不符合国家或行业安全生产标准的设施、设备、器材予以查封或扣押;<3)依法对检查中发现的安全生产违法行为当场予以纠正或要求限期改正;(4)依法对重大事故隐患排除前或排除过程中无法保证安全的生产经营企业责令暂停作业或停止使用;<5)依法对轻微违反安全生产的行为进行处罚(限于简易程序可当场处罚的)。

3、县劳动和社会保障局:(1)劳动保障监察权。主要是对用人单位遵守劳动保障方面的法律进行调查、检查;对违反劳动法律的行为举报投诉的受理权、部分调查权及行政处罚建议权;对部分轻微违反劳动保障法律行为的行政处罚权;(2)工伤认定受理权。工伤保险参保职工小额工伤事故受理调查权;(3)劳动争议处理权。劳动者申诉的劳动争议案件的立案受理和案件的调解权。

4、县建设局:(1)在镇的城市规划区内核发各类建设工程“一书两证”(包括建设项目选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可)的初审;(2)在镇的城市规划区外核发各类建设工程的“一书一证”(村镇规划选址意见书、村镇规划建设许可);(3)组织各类建设项目的定线放样和规划验收等;(4)城建监察及相关处罚。

通过这三个乡镇试点，到2005年底，绍兴县每个镇都相继成立了综合执法所(即综治工作中心)。各个乡镇的综合执法所属于一个挂牌的虚设机构，里面的执法人员分别由“四办两中心”(即直属于镇党委和镇政府的党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、村镇建设办公室、调处服务中心②和驻村指导中心)的行政和事业编制工作人员兼任，一般每个乡镇有6^-7人，财政上不另增加开支。乡镇综合执法所接受县有关部门的委托，直接行使相应的执法权，从而在一定程度上加强了乡镇政府的权力。县有关职能部门根据各乡镇实际分别与其签订不同的委托协议。全县15个乡镇共有95个执法员，高中以上学历占65%，所有执法员均要经过相关培训、通过考试后持证上岗。2006年初，又在原来委托的基础上，增加了婚姻登记等项目。

从目前委托执法的项目来看，一般是那些在乡镇未设置派驻、延伸机构的县级职能部门。在某种意义上，这种委托执法是在当前严格控制乡镇站所设置、精简人员的情况下，加强执法管理的一种制度创新。同时，这也从一个侧面折射出这样一个问题:在一些经济发达地区，由于执法管理的实际需要，乡镇政府未必要同欠发达和不发达地区一样严格控制站所的设置、大幅度精简人员，因为他们“面临的突出问题〔与后者不同)不是人浮于事，也不是财力不足，而是如何适应形势的要求，切实转变职能”。

与绍兴县类似，福建省准备在2006年委托乡镇行使部分安全生产综合监督管理行政执法权。此外，四川彭山县、湖南、河北等地主要基于发展县域经济、推进小城镇建设、“放活乡镇”等经济方面的考虑，分别进行“扩权强镇”试点。例如，四川彭山县2005年将人事权等下放给乡镇，进行“扩权强镇”改革，以解决长期以来乡镇一级政权“不完整”现象，即人权、事权、财权等名不副实，责权不符，调控受限问题⑧。下放的人事权包括对拟任副科级以上领导干部的推荐权和领导班子配备的建议权，对乡镇中层干部任免权和一般干部调配使用权，对县级部门派出机构负责人的任免权及工作人员的调离建议权等，有效地提高了乡镇的行政效能和调控能力。湖南省为了加快小城镇建设、统筹城乡发展，2006年提出对示范镇、重点镇实行扩权强镇改革。在示范镇、重点镇按照分税制的要求建立和完善镇一级城镇管理体制，地方财政超收部分留归镇级财政。河北省为了壮大县域经济，也提出“要选择一批有条件的中心镇，抓紧开展扩权强镇试点”。

由此可见，各地对乡镇扩权的动机是不同的。彭山县等地向乡镇“扩权”与1980年代中后期向乡镇“放权”尽管有一定的相似之处，但是，两者的目的却不相同，像彭山、湖南、河北这种新一轮“扩权”既是经济发展推动，也主要限于经济发展之目的，而后者之“(简政)放权”意在解决当时比较严重的“条块分割”问题，“健全和完善乡政府的职能”(如前文所论)，主旨在于政权建设本身。与彭山县不同的是，绍兴县的“委托扩权”，主要是为了填补乡镇权力上收后农村管理“空档”，解决执法无力、低效以及乡镇权责不一等问题，其目的在于加强社会管理。

绍兴县等地“扩权”改革才开始，其实际效果如何有待观察和研究。有研究者认为:县市向乡镇放权扩权，并要求各乡镇招商引资来发展各乡镇经济，不符合改革的方向。应根据行政管理和经济发展的需要，认识到改革的方向是“实化”县市的权力和责任，“虚化”地级市和乡镇的权力和责任，将乡镇机构承担的部分职能(如制定经济社会发展规划等宏观战略)上交到县市。笔者则认为，像绍兴县这样委托扩权改革的意义不在于乡镇政府的权力加强与否(以及乡镇权力是否“实化”或“虚化”)，更重要的在于县乡之间构建了一种较为规范、明晰的权责关系，并且这种关系通过契约的形式加以确定下来—这一点，对于县乡关系重构具有启发性价值。无论乡镇政府的权力是否“实化”或“虚化”，如果县乡之间依然是支配一被支配的关系，乡镇权力在“实化”和“虚化”之间摇摆，都只是一种以县级政府为主导的权力“游戏”而已，最终都是要符合“县”的利益。

七、财政统管

(一)乡财县管:缘起与发展

安徽省较早进行了以“乡财县管”为主要内容的财政统管改革。安徽省在2000年进行农村税费改革试点的同时，就要求对乡镇政府和乡镇事业单位进行精简机构式改革。但是，这个阶段的机构改革的实际效果并不理想。所谓的机构精简，往往只是简单地合并和调整一些乡镇机构、减少了部分人员，但乡镇政府的职能未有根本的转变，这与安徽省委、省政府当初规划的“政事分开”等职能转变目标相去甚远。

然而，乡镇的财政收入却因为农村税费改革而大幅减少，乡镇政府日常运转出现了比较严重的危机。据安徽省财政部门的调查，在农村税费改革之前，全省乡镇一级财政负债平均为300多万元。而到了2003年底，安徽省乡镇负债很快增长到132亿，平均每个乡镇负债753万元。而全国的一个初步统计显示，截至2002年底，全国乡镇一级平均负债水平为400万元，总额在2200亿元左右。安徽省的乡镇财政状况要远远差于全国的平均水准。目前乡镇财政压力的一个主要方面是供养系数大。根据安徽省人大2004年的一项调查，截止2003年底，全省乡镇财政供养人口为26万人，平均每个乡镇财政供养人口150人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70%以上，其中乡镇占16%。在县乡财政供养人员中，行政人员占18%，教师占52%其它事业人员占30% 。

为了解决乡镇财政问题，安徽省从2003年开始实行“乡财县管”改革。2003年省政府选择和县、五河、太和、全椒、潜山、宿松、祁门、霍山、利辛等9个县为试点县，首先进行“乡财县管”改革。这项改革在坚持“以乡镇为独立核算主体”的基础上，“实行‘预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管’的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支”。同时，“调整乡镇财政所管理体制和职能。乡镇财政所与农税所实行一个机构、两块牌子，保留少数财政人员管理乡镇财政预算和报账，其余财政人员主要转向农业税征管，并实行县财政局(农税局)对乡镇农税所的垂直管理”。在试点的基础上，安徽省2004年又在全省全面推行了“乡财县管”改革。如今，安徽全省所有乡镇都实行了“乡财县管”

实行“乡财县管”以后，由县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见，乡镇政府根据这个意见来编制预算;在实际的预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案需报县级财政部1}7审核，调整较大的需向县政府报告;同时，由县财政会计核算中心代理乡镇财政收支业务，实行专户管理;“对乡镇机关事业单位的公务费支出，先由财政所提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据预算额度从县乡国库或‘结算专户’拨付到‘支出专户’，由乡镇按规定使用”。此外，还实行“采购统办”、“票据统管”，以及乡镇财政所改由县财政局直管。

这些制度安排一方面规范乡镇财政收支，约束了乡镇政府(尤其是乡镇领导)的乱花钱行为，也在相当程度上加剧了乡镇政府对县级政府的依附。笔者早在农村税费改革之初就曾指出:“农村税费改革另一个不为人知的后果，将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家(state)的依附性。”“在农村税费改革之前，乡镇政府由于存在制度外财政，至少具有体制外的部分自主性。乡镇制度外财政的存在及其扩张，实际上是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政，将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中，这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。”①“乡财县管”以后，不但乡镇政府的部分自主性也被丧失，而且它对县级政府的依附性有了进一步强化。实行“乡财县管”，实际上虚化了乡镇一级财政，乡镇政府运作上更像是县级政府的一个行政部门或办事机构，是一种“乡派式改革”。

2005年以后，“乡财县管”逐渐被其它省(区)所效仿、推行。据报道，截至目前(( 2006年6月)，全国己有28个省(区)实施了“乡财县管”改革，其中16个省(区)全面推行，12个省(区)部分试点。

(二)“倒逼”与回应

从安徽省推行“乡财县管”的过程来看，它实际上是一个上级政府(主要是中央和省级政府)与农村基层政府(尤其是乡镇政府)之间“倒逼”与回应的互动结果。

从2000年开始，国家先后在安徽等地进行农村税费改革。在一些人看来，农民负担问题主要是由于农村基层政府的“三乱”引起的，推行农村税费改革在一定意义上对农村基层政府具有某种“倒逼”机制—一方面堵住农村基层政府向农民乱集资、乱摊派和乱收费的“口子”，另一方面又强化基层财政的预算管理，逼迫农村基层政府在十分有限的财政资源约束下不得不对自己进行改革，以期达到精简机构和转变职能的目的。面对税费改革的“倒逼”，作为一级具有自身利益的行为体的农村基层政府做出了反应。不过在压力型体制下，农村基层政府相对于具有绝对性权威的上级政府而言，无疑是一个“弱者”。在国家和社会狭缝中生存的农村基层政府，只能运用“弱者的手段”( tactics of the weak )—例女口，消极应付改革;减少乃至不向农民提供基本的公共服务，加剧“三农”问题的恶化，等等—缓解来自于“强者”的压力，以维护自身的利益。基层政府的这一回应，在另一方面又进一步加剧了“三农”问题的严重性，引起高层政府的重视，促使上级政府不得不慎重其事，通过改革现有的财政体制(例如，“乡财县管”等)和对“三农”的投入体制来着手解决一些实际的问题，或者通过加大转移支付力度帮助基层政府度过“难关”，确保基层政府的正常运转。

从“分灶吃饭”到“财政统管”，农村基层财政体制的这一变迁过程，为我们展现了一幅上级政府与基层政府之间动态的博弈画面:首先是自上而下的逐级“分灶”乃至“分税”，由于各级政府之间没有同步进行相应的(规范性)“分权”，以致这一体制在实际运行中各级政府几乎都是从自身的利益角度考量而尽量地将事权下移(或者通过所谓的目标考核机制下压)，最终演变为一种逐级向下“甩包袱”现象:上级政府将“包袱”甩给了基层政府，基层政府则千方百计地将“包袱”甩给农民群众，并最终演化为严重的农民负担问题，造成一些农村地区频频发生治理性危机，引起上层的重视而不得不着手加以解决;为了治理农民负担问题展开的农村税费改革，对基层政府来说又是新一轮的“倒逼”，可是这种“倒逼”的最终效果却通过“三农”问题的日形恶化而表现了出来，再次引起上层的高度关注，促使他们将“三农”问题摆在政府重要的议事日程上来。促使许多省份不得不从深层次上解决乡镇政府的运转困难问题，而加快了农村基层财政体制改革的进度。农村基层财政体制改革的基本趋向是实行“乡财县管”

从一些地方实行“乡财县管”的实际效果来看，实质上它只是保留一级政府一级财权的“外壳”，乡镇财权基本上上收了。

(三)一个巫待解决的“悖论”

 “乡财县管”式改革，直接导源于农村税费改革后缓解乡镇财政压力的需要，以此来进一步巩固农村税费改革的成果。虽然这项改革仍然是前一阶段乡镇机构改革的逻辑延续，但是其核心理念开始悄悄地发生了变化，因为“乡财县管”的实质是弱化乡镇财政，从而加强了乡镇

政府对县级政府的依附，这一变化表明乡镇政府作为国家汲取式整合的关键性力量在逐步削弱，预示着乡镇政府公共服务属性的“回归”，从以行政汲取为主要特征转向以供给服务为主要特征。

然而，吊诡的是，“乡财县管”却在一定程度上加剧了乡镇公共服务供给缺位。这是一个垦待解决的悖论，即一方面，“乡财县管”式改革的核心理念是促使乡镇政府从汲取型向服务型转型，另一方面，乡镇政府由于这一改革削弱了它的实际公共服务能力。如何破解这个“两难”悖论，将考验着农村税费改革后的乡镇改革。