(一)选题的缘起与意义

世界各国，只要有中央政府和地方政府的，都存在着中央和地方的关系问题。中央和地方关系，是一个国家整体与部分这对矛盾的体现，在国家政治生活中居于十分重要的地位。从整体上说，它不仅对经济和社会的发展具有十分重大的影响，而且直接关系到国家的统一、民族的团结和社会的稳定。古往今来的国家，都非常重视中央与地方的关系问题，注重探索处理这一关系的规律以及方式、方法。在西方国家，中央与地方关系问题一直占据着政治经济生活的中心位置。美国建国初期对中央与地方关系的争论，从联邦党人文集可以看出是多么激烈。尤其是最近儿十年来，中央与地方的关系问题在西方国家中，不仅是议会讲坛上的热门话题，还时常成为报纸的头版头条。在以集权著称的法国，1982年推行的权力下放法案，对中央与地方关系进行重大改革。拉法兰政府自2002年上台后，又在着手对中央与地方关系进行新一轮的改革。20世纪90年代初，苏联、南斯拉夫等国的解体，’在很大程度上与深刻的中央与地方关系危机有着密切的联系。

我国的中央与地方关系，从历史上看，一直是社会政治发展的主要矛盾之一，它的发展变化对我国封建社会的前进与停滞、封建国家的统一与分裂有着深刻的影响。自1949年建国以来，我国领导人对中央与地方关系十分重视，在处理这一问题上进行了不懈的努力和探索，注意根据不同的经济和社会发展水平，调整中央与地方的关系，促进了经济和社会的发展。但也应该看到，中央与地方关系作为国家政治生活中的永恒矛盾，在保持相对稳定的同时又是变动不居的，应顺应环境的变化作出相应的调整。现阶段，改革的深化要求中央与地方关系的重新调整，而中央与地方关系木身的非规范化状况理应通过改革加以解决。目前以深化市场取向为特点的改革，要求重新考虑政府在社会生活中的地位、职能和作用，转变政府职能，明晰中央与地方各自的事权，界定中央与地方政府各自的活动范围。这些变化直接涉及到中央与地方关系的调整。

中央与地方关系集中体现在中央政府与地方政府的关系上。这一关系从根本上讲是以一定的利益为基础并体现某种利益关系的一种政治关系和权力结构关系。己有的政治学理论研究表明，中央政府代表着国家的整体利益、社会普遍利益，而地方政府代表着局部利益、地方特殊利益。因此，中央与地方关系的实质是利益关系，其表现形式有两种:国家组织结构问题和中央与地方职责权限划分。国家组织结构主要有单一制和联邦制两种形态，单一制国家的主要特点是全国只有一个立法机关和一个中央政府，有统一的宪法和国籍;在国家内部，按地域划分行政区域，国家的最后控制权掌握在中央。联邦制的主要特点是国家有统一的宪法和法律，设有最高立法机关和行政机关，但构成联邦的各成员政府在遵循联邦宪法的前提下有自己的宪法和法律，设有自己的立法机关和行政机关，其职能是在各自的管辖区域内行使职权;联邦中央和各成员国的权限划分由联邦宪法规定。在目前世界上绝大多数国家的国家结构问题已经解决的情况下，中央与地方权限划分问题便成为关注的焦点。由于利益关系是中央与地方关系的实质所在，中央和地方从各自的利益出发都会追求自身利益的最大化，而在一定时期内，利益总是一定的，这样就会形成利益分配上的矛盾。而要实现各自的利益，就必须赋予各自的权力。这些权力在一定意义上，就成为谋取利益的手段。因此在中央与地方关系的问题上，更多的表现为权力之争，权力关系成为中央与地方关系的基础。

财政同中央与地方关系有着密切的联系。财政作为政府的分配，为政府实现职能提供财权、财力，财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益满足程度或实现标准。因此，中央与地方权力关系的核心是财政分配关系。税收作为政府财政收入的主要来源，自然成为政府机器的经济基础。正如马克思所说，捐税体现着表现在经济上的国家存在，赋税是喂养政府的奶娘。税收在中央与地方各级政府间的划分与使用，直接决定各级政实现其职权的能力。自国家产生后，世界历史上曾出现过多种税制，分税制为其中的一种，是中央与地方划分税收收入制度的总称，它从最初的萌芽到完善，历经百年的光阴，成为市场经济工业化国家普遍实行的一种财政税收体制。

从分税制的角度研究中央与地方关系，具有重要的意义，它可以更好的抓住中央与地方关系中的实质—利益问题。作为一种财政体制，分税制实际上是政治利益的转换器，它的实现过程是分权、分税和分设机构的统一，其核心是划清中央与地方的权力边界，为各级政府行使职能确立制度基础。也就是说，分税制要解决的问题:一是中央与地方事权、财权、财力如何合理分配的问题，二是利益分配要制度化、规范化，不能朝令夕改，或有了制度可以不予执行。

当今世界中的市场经济国家，中央政府已不可能独自承担为全国的市场提供全的服务和管理的职能，它需要地方政府对其职能的分担。同时，从经济效率出发，许多地方受益的事务应由地方政府提供。而为了使地方政府能够有效地现自己承担的职能，就必须保证地方有足够的财政支出。这样，在健全的税基础上，就必须要求对税收管理权限、税种和收入在[一扣央与地方之间进行合的划分。对此，从分税制的角度加以研究能得到清晰的反映。此外，在市场济条件下，现代社会越来越要求对中央与地方关系给予规范化和制度化的处中央不应该随意占有地方的利益，地方也不能自作主张的损害中央的利益。

税制正是适应了社会发展的这方面要求，既规定了中央与地方应承担的责任义务，又划分了各自的权力，在承认双方利益合理存在的前提下，对利益的取行为进行规范，从而使中央与地方在权力和财政关系明确的条件下分工与作。所以，以分税制为切入点，不局限于以分税制论分税制，透过分税制的度安排，深层次的研究中央与地方的权限划分，具有相当的学术价值，而当学术界对分税制角度下的中央与地方关系的研究还不是很全面、深入。之所以选择法国作为研究对象，一是因为法国属传统的中央集权的单一制家，其中央与地方关系在西方国家中独具特色，其财政体制过去是高度集权，现己逐步走向分散化，经过多年的发展，已形成较健全和完善的分税制。

法国近年来对中央与地方关系进行了较大的调整，在改善中央与地方关系取得了显著的成效。法国传统的中央集权和正在进行的改革实践同我国有许相似之处。我国自1994年推行分税制以来，在改善中央与地方关系上取得一定的成效。但是，分税制作为一项重要的制度创新，还存在着许多问题，它的实施需要一个不断完善的过程。对法国分税制下的中央与地方关系进行研究，以期对我国中央与地方权限的合理划分、对实现，卜央与地方关系的制度化、规范化提供参考和借鉴。

    (二)已有研究的回顾、评述及理论准备

    国外学者对中央与地方关系研究较早，在1851年英国法学家史密斯就写了《地方自治与中央集权》一书，提出了中央集权与地方自治不能偏颇的史密斯主义;自20世纪80年代以来，琼斯主编的《中央与地方政府关系研究的新方法》，其主题就是探讨用什么样的新思维和方法来研究中央与地方关系;由P桑德斯撰写，载于《地方政府研究》上的《为什么要研究中央与地方关系?》，此文的主旨是研究中央与地方关系具有的重要意义;伊夫.梅尼主编的《西欧国家中央与地方关系》，分析了西欧英、法、德、西、意、比六国的中央与地方之间的各种关系:戴维.米勒卞编的《布莱克维尔政治学百科个书》相关词条对中央与地方关系作了相对科学的定义，并对中央与地方关系的两个基本类

型:合伙型和代理型进行相应的阐述。

    国内学者对中央与地方关系的研究，主要是从政治学、行政学、L经济学、法学等领域进行的。(1)政治学者研究中央与地方关系，多是着眼于国家权力结构，从权力、利益的角度探讨集权与分权这一对矛盾。也有一些学者，从民主、自由、自治等政治理论出发，研究中央与地方关系问题，如许振洲的《法国的地方分权改革与效率、民主自由的关系》(《国际政治研究》，1994年第期)。(2)行政学主要是从管理幅度、管理权力、管理收益等方面进行研究，以构建中央与地方协调、互动的机制，从而提高政府的效能和综合绩效，如祝小鹃的《法国行政体制》王雷的《转型期中央与地方关系建构的路径分析乏(《中国行政管理》，2003年第8期)。(3)经济学者主要是从经济理论中寻主中央与地方权限划分的理论，代表性的理论是政府经济学以及“公共物品层(J性理论”，这些理论认为政府存在的依据在J二提供公共物品，根据公共物品要益范围来确定应该由中央还是地方供应，从而将中央与地方的职能分开。把道种职能分工加以制度化，便构成了中央与地方关系的理想模型，如王雍军、张冠华的《政府间财政关系经济学》。(4)法学领域是从法治的角度入手，研贫的主要是中央与地方关系的调整要受法律的调整和制约;反过来，这种调整引起的中央政府与地方政府职责权限的变化，又对法律的制定和执行产生直接的影响。如刘小兵的《中央与地方关系的法律思考》(《中国法学》，1995第二期)。

    从财政的角度对中央与地方关系的研究。王绍光、胡鞍钢、康晓光等人在其著作中重点阐明了“国家能力”特别是国家汲取财政能力对中国社会的特殊意义。在肯定中央政府在市场经济转变中的主导作用的基础上，建立一种“中央集权—地方分权的混合体制”，以确保这一作用得以实现。文章在对中国国情分析的基础上，从合理分权的角度来建构新型的中央与地方关系，引起社会各界的广泛关注，但是对于实行分税制的前提条件:各级政府间事权划分的深入研究还不够。戴小明从财政自治的角度来分析和思考中央与地方关系，认为民族自治地方需要国家财政的特殊照顾，国家必须通过财政的宏观调控给予民族自治地方财力援助，同时赋予民族自治地方自治机关财政自治权，实行财政自治，更重要的是使民族自治地方在中央政府推动下实现自身的制度创新。

   魏礼群、李金早对我国中央与地方经济管理权限的划分问题进行了比较详细的讨论，比如中央与地方的财政管理权限关系、金融管理权限关系、投资管理权限关系、立法权划分等，提出了要建立中央与地方经济合理分权的新体系。

  白景明等人对税权划分与地方税休系进行研究，指出现行的税权划分存在着一系列问题，提出要给予地方适当的税收立法权。其它有关财政体制的著作和论文，基本上是就财政体制论财政体制，附带提及中央与地方财政关系，没有涉及中央与地方的其它关系。

    以上这些研究成果从不同的视角透视中央与地方关系，为我们对中央与地方关系研究提供了一个厚实的理论平台，具有相当的参考价值和借鉴意义。但是，从以上的研究中也可以看出，对中央与地方关系的研究，具有以下一些特点:其一，多是宏观的理论研究，实证研究较少，个案研究就更少;其二，侧重于中央与省级政府之间关系探讨，中央与省以下各级政府间的关系基本上没有涉及;其三，对财税体制下中央与地方关系的研究，多是中央与地方的财政关系，而且直接从分税制的角度进行研究的著述还很少见。综合这些研究，笔者认为，财政视角下的中央与地方关系，涉及经济、政治、法学等多学科领域，需要用多种理论来进行研究，仅仅借助于单一的理论不利于研究的深入;对中央与地方关系的研究仅仅注重中央与最高一级地方政府的关系还远远不够，中央与地方其他层级政府的关系也需要加以探讨;以一个国家作为个案，同时以分税制作为变量，不局限于以财政体制论财政体制，深入透析中央与地方关系。

    本文试图在学界前辈研究的基础上，主要运用历史与现实、规范与实证相结合的分析方法，以中央和地方以及地方各级政府间权限的划分为主线，试图通过对法国分税制形成背景和现实的考察，在此基础上分析法国现行分税制下中央和地方各自的职权划分、财政资源的分配以及影响中央与地方权力划分的因素，进而分析分税制在改善中央与地方以及地方各级政府间关系上的成效以及分税制下中央与地方关系的未来走向，最后，从中得出一些可供借鉴的经验和启示。

    (三)基本概念

      分税制的内涵:分税制是指国家在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种特征划分中央与地方税收管理权限和税收收入，使各级政府拥有自己相对独立的税收收入，并以此为主辅之以补助制的财政管理体制。分税制的内涵是变化的，经过长期的发展，形成了现在的分税制内涵。

    分税制的分，不仅仅是分收入，分财力，而且更重要的是分财权、分事权。财力的划分主要通过分税种来实现，其次也可通过分税率(就某些共享税而言)或分成制(就某些非税收入而言)来体现。财权的划分主要包括划分税收的立法权、征管权、减免权，还应包括非税收入的立法权、征管权、减免权等。事权的划分是指划分各级政府基于不同职能而应有的办事权。显然，完整的分税制绝不仅限于税种的划分，而应在不同程度上包含上述三个方面的基本内容。其中基本依据是事权，核心问题是财权，主要表现是财力。

    中央与地方关系:是指中央政府与地方政府之间的关系。中央政府主要包括中央国家权力(立法或决议)机关和中央权力执行机关(行政机关)。地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府通常由地方权力(决议或立法)机关和地方执行机关(行政机关)组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。本文研究的法国是单一制国家，中央政府以下的各级政府都是地方政府。由于法国地方政府有不同的层级，每个层级的地方政府都会直接或间接的同中央发生一定的关系，因此，本文把各个层级的地方政府作为一个整体来研究它同中央的关系。