引言

“咸安政改”的一个重头戏是乡镇“七站八所”的改革。在这次改革中，湖北省咸宁市咸安区撤销了乡镇政府直管的所有站所，整体转制为民营性经济实体，其原有行政管理职能移交给乡镇政府新设立的经济发展办公室或社会事务办公室，它们原先生产的公共品则由乡镇政府向社会“公开招标”，实行“合同管理”和市场化运作，从而实现了从“养人”、“养机构”到“养事”的彻底转变，探索了一条税费改革以后农村基层财政困难条件下发展农村社会事业、服务“三农”的新路径。

这项改革，2003年初首先在该区横沟桥、贺胜桥两个镇试点，当年6月以后便在全区推行。整个改革大致分为两个主要阶段，一是撤销站所，组建经营性服务公司；二是置换人员身份，转变政府职能。前一项改革，在去年下半年基本完成；后一项改革，目前正在试点中。通过改革，咸安区共撤销了137个乡镇站所，涉及805名原有站所干部职工。本文以高桥镇为例，对咸安区乡镇站所改革的全过程进行重新扫描，并探讨这一体制变迁的重大意义。

一、站所的撤销与重组

高桥镇地处咸安区东南边陲，从汉代开始便是咸安、通山、鄂城三县边民结集经商之地，素有“市集鄂、咸、通，一桥架两县”之称。下辖20个行政村、1个居委会。全镇有2.4万人口（其中，农业人口1.9万人），2.6万亩耕地，以稻作为主。

在改革之前，高桥镇政府的二级机构设置是“6办、1公司、4经济实体、8事业站所”，它们分别是：①党政办、农业办、计生办、财贸办、综治办、城建办等6个办公室；②1个工业发展公司（办公室），主要负责工业发展和招商引资；③文化站、广播站、农技站和城建站4个自主经营、自负盈亏、独立核算的经济性实体；以及④农机站、水利站、经管站、司法所、房产管理所、畜牧兽医站、客运站、计划生育服务站等8个站所。

在这次乡镇综合配套改革中，高桥镇政府撤销了原来“6办、1公司”7个内设机构，重新设立了“3办1所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所  [1]。同时，将全镇12个直属站所的相关行政管理职能收归新成立的3个办公室履行。除畜牧兽医站、客运站继续按原来的企业化、市场化运作，将计划生育服务站并入卫生院以外，其余9个站所全部撤销，分别组建为3个服务公司  ^[2]：①在农技站、农机站和水利站的基础上，组建“农业技术服务公司”；②撤销文化站、广播站，成立“广播文化服务公司”；③在原经管站、司法所、城建站、房产所的基础上，组建“城乡建设服务公司”。三大公司与镇政府脱钩，实行社会化、企业化或市场化运作，成为独立经营的法人实体。

二、站所人员的分流及身份转换

由于改革前文化站、广播站、农技站和城建站已经是独立的经济实体，与镇财政“断奶”多年，而且，畜牧兽医站和客运站原本是企业化运作，这些都为该镇的站所改革提供了有利条件和基础。

原来12个站所，有64名干部职工。改革前一阶段，除了1人（原农技站1名退休人员）由镇政府负担、6人（原农技站2人、农机站1人、文化站2人、水利站1人）被农税分局聘用，19人（原畜牧兽医站4人、客运站15人）各自进入所属企业、2人（原计划生育服务站人员）并入卫生院以外，其余36人  [3]全部进入新组建的3个服务公司，竞争上岗。他们除了保留原来的身份和级别，其人事档案交由镇政府临时管理以外，基本上实现了与镇政府“脱钩”。这36名站所人员，其中有15人应聘上岗，6人外派打工  [4]，17人下岗待业。对下岗人员和外派人员，镇政府分别发放每月120元和150元的生活费。通过这一初步改革，镇财政节约人员工资、办公费用近43万元。改革前，镇财政每年要支付站所人员工资26.48万元、医疗费2.4万元、办公招待费12万元、其它费用2.5万元；通过以上改革，镇财政每年只需支付下岗人员和6名外派人员生活费2.95万元、1名退休人员工资1.03万元。从而，大大地减轻了乡镇财政收支压力。

在前一阶段改革的基础上，目前正在对站所人员的身份进行“置换”，彻底改变他们几十年不变的“干部”身份。“置换”身份改革，咸安区选择高桥等乡镇进行首先试点，下一步将在全区全面推行。

身份“置换”，对于站所人员不啻为“革命”，他们说，“去年是改革，今年是革命”。高桥镇党委组织委员陈传高坦率地告诉我，去年改革的时候还保留他们原有的“干部”身份，人们还有所盼头；现在身份置换以后，成了“农民”，这场改革真正触及了人们的“灵魂”。尽管在改革前，站所人员的工资水平很低，但是名义上的“干部”身份，使他们总感觉比普通的农民还是高人一等，即便是给农民提供服务，也脱不了“干部”的架子。

在置换身份时，政府与站所人员“买断”工龄，给予他们一次性经济补偿，“补偿标准以工龄为依据，每工作一年支付其本人一个月的上年月平均工资”，同时，给他们办理社会保险。  [5]由于工资、补贴基数低，高桥镇站所人员最低一个“买断”，只有3339元（除了交保险金以后，只剩1300多元了）。最高一个“买断”，也只有3.7万元。一般只有几千元，能够一次性补偿1万元以上的不太多。

对于这项改革，陈组委介绍说，站所人员的心态比较复杂：“有的在外打工，打出路子来，认为改革好，表示支持。这部分人大约占20%；有一部分人说置换金太少，不过，又表示人家怎样，我怎样，随大流。不管怎么改，要一碗水端平。这部分人大约占30%－40%；还有一部分人说：改革无论怎么搞，给我一碗饭吃就行；另外有一部分人反对改革，说‘搞了这么多年，一年几百钱就把我们踢了’，心理极不平衡。这部分人大约占20%。”

为此，高桥镇党委、政府领导针对这些人不同的心态做认真细致的思想工作，帮助他们解决一些实际问题，积极创造条件使一些分流人员重新就业，确保了该镇改革的顺利进行。陈组委表示，改革以来，高桥镇没有1例因为这次改革而上访的，这不仅跟工作做得细有关，关键是改革的操作政策公平。他说，其实，回过头来一想，即使上访也是正常的，改革总会损失一部分人的利益，有人想不通。我们只能将心比心地做工作：“现在改革你们，下一步改革我们。”他反复强调说，改革最紧要的还是公平、公开、透明。  [6]

三、服务公司的资产拍卖和改制

经初步测算，高桥镇站所人员工龄“买断”、社会保险以及清偿站所债务，一共需要129.54万元  [7]。如何筹集这笔资金，是当前摆在基层政府面前的一道难题。高桥镇的做法是“拍卖”站所的国有资产，将之彻底转制为民营性经济实体。

例如，广播站、文化站通过公开拍卖，获得18万收入，基本上可以满足这两个站所职工的工龄买断补偿和偿还债务。通过“拍卖”，原来的几个站所人员合资入股，将广播文化服务公司改制为一个股份制公司。当然，有的站所原来的负债较重、供养人员较多，其拍卖收入不足以补偿职工的工龄补偿和偿还债务，仍然需要上级政府给予一定的财政支持。

在这里，乡镇站所资产拍卖的同时，带有设岗安置就业和相应的社会化服务的公开招标，从而一方面做到对人员的“怀情分流、有情操作”，另一方面站所改制不改服务，确保各项社会事业的持续发展。例如，镇政府将市场管理、街道管理、乡村道路维修管理、法律服务等委托给城乡建设服务公司进行有偿经营；将闭路电视发展、开路电视的点播服务、文印等委托给广播文化服务公司经营；将种子、化肥、农药的经营和山珍菜的加工销售以及农技、农机服务委托农技服务公司经营，为它们创造了一个比较良好的生存和发展空间。

与此同时，根据各个公司的实际经营情况，合理设置岗位，争取分流人员重新就业。广播文化服务公司目前有9个员工，经测算它可以安置8个人就业；农技服务公司目前有13名员工，可以安排8个人就业  [8]；城乡建设服务公司原来有16个职工，目前改为街道社区服务公司，设立3个岗位。也就是说，三个服务公司至少可以安置19人就业，重新就业率可达50%。凡是接受拍卖和投标者，必须承诺按上述岗位尽量优先安排站所分流人员，并与镇政府签订各项服务合同，按照合同兑现服务费。由此，实现站所改革从“养人”到“养事”的根本转变。

目前，基层政府在农村承担的公共服务主要有：农业技术推广、森林防火、农机泵站维修、畜禽防疫、病虫害测报、计划生育服务、公共医疗卫生、文化广播教育等项目。咸安区在这次乡镇站所改革中，将这些公共品的生产和服务通过“公开招标、合同管理”的方式，转交给新组建的各种服务公司、社会中介组织甚至个人，市场化或企业化经营。经初步测算，按照公开招标的要求，政府每年需要向经营者兑现公共服务费550万元，而改革前，全区用于供养乡镇站所人员，每年至少需要597万元。通过改革，不但减轻了基层政府的财政压力，实现了从“养人”到“养事”的转变，而且切实加大了对“三农”的服务力度，把钱真正用于农业和农村社会的发展上来。  [9]

四、改革的初步效果

改革前，这些站所人员倚赖政府发工资，被动工作，人浮于事；站所围绕政府“中心”工作  [10]转，本身的服务职能难以发挥出来。改革以后，他们认识到，不搞服务就没市场，就没有收入。一方面积极参与市场竞争，另一方面则增强了主动服务意识。

高桥镇农业技术服务公司从农民的实际需求出发，急农民之所急，开展各种形式的农业技术服务。为了搞好病虫害防治，他们添置了3台日产机动喷雾器，设立了病虫防治“110”，组建专业农技服务队，与农户签订农技服务合同。只要农户在家中打一个电话，他们即刻赶到农户指定的稻田喷药防治。当了解到这里农村青壮年劳动力大量外出打工，留在家里的老弱妇孺不能及时收割庄稼，他们就主动上门给农民提供收割服务。在较短的时间内，该公司的服务面积就达6000多亩，服务范围甚至辐射到周边乡镇。今年该公司又设立了专门的农情服务窗口，以省农情服务网络为依托，大量收集市场信息，免费为农民提供所需的农情资料。李建军经理还信心十足地说，他们今后还要积极开拓服务项目，给农户提供从良种、抛秧、化肥、病虫防治到收割全程服务；在每村聘请1名农技服务员，健全服务网络。广播文化服务公司为了满足人们更多的文化需求，多方筹集资金，更新设备，在原有的十余个电视频道上又新增了6个频道，1年新增电视用户300户。城乡建设服务公司则加强了市场管理、街道卫生管理，使市场秩序井然有序，街道容貌焕然一新。

五、余论：农村基层治理转型

当初在乡镇设立站所，是“服务下乡”的一种制度化要求。由于这些站所几乎都是一种外在“嵌入”乡村社会的机构，并且带有很强的“国家建设”（state－building/making）色彩，使其日后很快成为一种准官僚组织，日益沦为农村基层政府及其部门在乡村社会的利益代表，而不断滋长膨胀；而另一方面，政府由于本身的财力限制，供养它们难以为继，从而使之变本加厉地从乡村汲取资源，以致与当初设立这些机构以服务农村的良好初衷背道而驰。

从“服务下乡”到“利益上收”的异化，进入上个世纪90年代以后表现得愈来愈严重，成为加重农民负担的一个重要根源。进行农村税费改革，根治农民负担问题，势必要彻底改变这种已经完全变了味的农村公共服务体制。那么，应该如何改革呢？

在许多农村地区，我们通常会看到这样一个普遍的“悖论”现象：在农村税费改革前，农村基层政府的财政来源基本上是本地区的各种税收，换言之，在广大农业地区，县乡财政岁入只能倚赖农业税收。为了生产和供给乡村公共品，农村基层政府就不得不加重农民负担；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又大大地减少了县乡财政的收入，以致它维持日常的机构运转尚且困难，更遑论生产乡村公共品、为农民提供公共服务！在农村地区，我们随在可见的是农村公共服务体系的日渐破败和公共服务事业的萧条和萎缩。

显然，从这个“悖论”中跳出来，不能按照线性逻辑来解决问题——如果不对基层政府进行根本的改造、创新农村公共服务制度，只是简单地精简机构、分流人员、撤并乡镇乃至取消乡镇政府，往往于事无补。咸安区的乡镇站所改革，打破了惯常的改革逻辑或路径倚赖，从这个“悖论”式怪圈中跳了出来。

表面上看来，这项改革仅仅是乡镇站所的撤销、重组和改制而已，实则是农村基层政府公共服务体制的根本变革，甚至是我国农村基层政府的一种再造。主要体现在这样几个方面：一是将“掌舵”与“划桨”分开。向社会提供各种服务是划桨，政府并不精通此道，政府的主要职能是制定规则（包括划桨的规则），并监督规则的公正履行；二是将政府的部分服务职能通过市场的方式承包出去，在公共服务领域引入竞争（例如公开招标）和企业化运作机制——这与波雷特在英国政府改革中发现的非常近似：“这是一种新型的政府模式，在该模式中，属于核心部分的公共服务将以出租合同的形式，由富有冒险精神和企业家精神的私营组织来提供。大为精简的公共机构成为一个授权者，而不是一个提供者，其职能浓缩为确定和监督合同的执行”  [11]；三是把公众视为公共服务组织的“客户”，向他们做出服务承诺，签订服务合同，以满足民众的公共需求；四是优化公共部门的资源配置，节约管理成本，改善政府的公共形象。咸安区的乡镇改革，在相当程度上与一些西方发达国家（例如英美国家）近年的“新公共管理”改革相契合，在这一改革过程中，政府默然地从传统的管治型式（government）向现代的服务型式转型。

* 本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国农村与农民问题研究”子课题“农村税费改革中的乡村管理体制改革研究”的部分成果。这次调查得到咸安区原区委书记宋亚平以及咸安区委办公室，尤其是李俊国副主任、陈盛武科长，和高桥镇领导的热情支持，特此感谢。

[1] 在农村税费改革之前，咸安区乡镇财政所基本上由区财政局直接管理，税费改革之初，撤销了财政所，设立了农税分局。今年（2004年）按照湖北省委、省政府17文件的统一要求，又恢复了乡镇财政所建制，属乡镇政府内设机构，接受上级财政部门的指导。

[2] 咸安区横沟桥镇由于试点的原因，其站所撤销后，重新组建为“服务中心”，仍然带有行政化的色彩，不如高桥镇站所改革彻底。参见拙作：“咸安政改：体制内的增量改革——咸安横沟桥镇综合配套改革调查”。

[3] 后来撤销了农税分局，另有2人回到原单位，实际上有38名站所人员进入了服务公司。

[4] 外派的6人分别来自农技服务公司1人、广播文化服务公司1人、城乡建设服务公司4人。选派干部打工是咸安区的一项重要改革举措。从2001年以来，高桥镇已从镇政府机关和站所中分6次选派了23人外出打工。我访谈的镇组织委员陈传高的妻子（镇统计员）就是其中1人，另有1名党委副书记外派打工回来后现在大幕乡任书记。直到目前为止，咸安区从站所一共选派了109人外出打工。

[5] 参阅湖北省委、省政府：“关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）”，2003年11月4日。

[6] 参见本人与陈传高的访谈记录xa040604gq-ch1。

[7] 全镇12个站所64名人员身份置换，按每年每人每工作一年工龄800元计算，需要置换金54.2万元；原站所人员纳入社会保险，进行投保，单位每月承担工资额的26%，续交2000年至2004年社会保险单位承担部分共计45.3万元；另外，还有站所债务30.04万元。参见高桥镇：“高桥镇站所改革工作情况汇报”，2004年。

[8] 农技服务安置3人、山珍菜加工销售可以安置2人、镇政府给它1台旋耕机和1台收割机可以安置3人。

[9] 参见咸安区委、区政府：“推进乡镇综合配套改革，巩固农村税费改革成果——咸安区乡镇综合配套改革情况汇报”，2004年5月。

[10] 所谓的“中心”工作，通常是征收税费、计划生育和社会治安综合治理，农民戏称为“要钱”、“要粮”、“要命”。

[11] 参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年3月第53－55页。