在我国城乡之间，每天流动着上亿农民工。在这些农民工的身后，有数千万未成年的子女。他们或留在家乡上学，成为“留守儿童”，或者随父母进城上学，成为“借读儿童”，还有的既不在家乡读书，也不在城市读书，变成“失学儿童”。他们是一批游走于城乡之间的特殊群体，他们的教育问题也是这些流动农民的心头之痛。本文基于对湖北农村“留守儿童”及进城务工子女上学问题的专门调查，并结合全国其他省市的调查研究，对这些流动儿童的教育的权益及其保障机制进行宏观分析，对进一步完善流动儿童教育的相关法律政策及支持和保障机制提供建议。[①]

一、游走于城乡之间的儿童少年

对于流动于城乡之间的农民及其子女，人们给予了不同的称谓。目前，关于进城农民的称谓多达十余种：流动人口、外来人口、流入人口、外来流动人口、暂住人口、外来务工经商人口、盲流、自发迁移人口、流迁人口、暂时迁移人口、农民工、民工等等。[②]对于流动农民的子女，有的称之为“民工子女”，有的称之为“打工子弟”，还有的称之为“流动儿童”或“流动儿童少年”。国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号）将进城务工就业的子女称为“农民工子女”，2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中，则统一称为“进城务工就业农民子女”。

显然，对于这些游走于城乡之间的特殊群体，迄今仍缺乏一个统一的、法定的名称。上述一些称谓，有的是从人口流动的角度出发的，有的是从劳动就业的角度出发的，还有些是从户籍管理的角度等出发的，有的只是一种形象或习惯的描述，还有的称谓还存在明显的社会歧视和偏见。这种称谓和概念上的模糊和混乱，不仅给人们的研究和讨论带来困难和不便，也容易造成管理上的真空和困难，同时也不利于这一特殊群体的权益保护。

如果从人口统计和户口管理的角度看，有“常住人口”和“暂居人口”的差别。根据《联合国多国词典》的解释，“常住人口”系指在该地有户籍的人口。在调查时点上，常住人口不仅包括现在居住该地的人口，而且也包括临时外出者：“现有人口”是指该地现有总人口，不仅包括了常住人口，而且也包括“外来者”和“临时过境者”。但在我国，“常住人口”的定义中包括了两类人：一类是户籍在本地的人口。另一类是户籍不在本地，但居住本地一定时期的人口。不过，对于居住时间的长度有争议：在1990年第四次人口普查中被规定为“在目的地居住了一年及以上的”；但在1995年小普查（即1%抽样调查）及2000年第五次人口普查中，则被规定为“半年及以上”。据此，在所在地居住半年及以上者，无论有无所居住地正式户口，均是常住人口。由于上述常住人口中有相当一部分并没有居住地的正式户口，是外来移居者，有的学者也因此将其称之为“流动人口”。不过，在他们看来，“流动人口”只是“户籍不在本地，但已在本地居住半年以上的人口。”对于那些户口不在本地，而且在本地的居住时间还没达到半年的人，则不是“流动人口”，而是“暂住人口”。[③]

不过，根据《中华人民共和国户口登记条例》，“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。公民在常住地市、县范围以内暂住，或者在常住地市、县范围以外的农村暂住，除暂住在旅店的由旅店设置旅客登记簿随时登记以外，不办理暂住登记。”根据上述规定，公安部1985年7月颁布了《城镇暂住人口的管理暂行规定》，规定“在城镇暂住时间超过三个月的十六周岁以上的人，必须申领《暂住证》”。在实践中，各省市对此也有进一步的规定，如上海市规定，凡外省市人员在本市暂住3天以上，均应办理“暂住户口登记”。其中，对年满16周岁，有合法的居住场所，来沪从事务工经商和其他经济活动的人员，应当申领《暂住证》。探亲、访友、旅游、就医、出差等人员，按照规定申报暂住户口登记或旅客登记，不申领《暂住证》。同样，武汉市规定凡在汉暂住3日及以上外来人员要申报暂住登记，凡16周岁以上在汉暂住一个月以上的外来人员要按规定办理暂居证。深圳市则规定“在特区居留七日以上”要办理暂住户口登记。由此可以看出，“暂居人口”不仅包括拥有《暂居证》的人口，也包括“在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的”所有公民。

由于城市“暂居人口”均是移居他乡且没有居住地正式户口的人员，它们也是我们通常所说的“流动人口”。在第五次人口普查中，上海市就使用了“外来流动人口”的概念，不过，同时规定，“外来流动人口是指在沪居住一天以上的外来流动人口（不包括外籍人口）”。在所公布的上海市人口中，“包括离开户口登记地半年以上来沪不到半年的外来流动人口，不包括户籍人口中离沪半年以上的人。”显然，这种“流动人口”的划分范围更广，它不仅包括未取得当地户口的“常住人口”，也包括“暂居人口”，还包括在沪居住仅一天的外来人员。

在“流动人口”中，不仅包括“进城务工就业的农民”，也包括暂居他乡的非农人口。或者说，进城务工就业农民是城市“流动人口”的一部分。从人口统计的角度看，如果进城务工就业的农民在城市居住半年及以上，他们就属于城市的“常居人口”。不过，按照现行的户籍管理制度，在一个移居他乡而又未取得当地户口的人员，均是“暂居人口”。由此可知，即使在城市居住半年以上，成为城市“常住人口”的农民工，也是法律上的“暂居人口”。由于进城务工就业的农民均是未取得所在城市的户口，保留着“农民”的身份，他们均是所在城市的“暂居人口”。

与此相应的，通常所说的“农民工子女”也特指那些城市工作和居住但未取得城市户口的农民的子女，他们也属于“流动儿童”。不过，1998年3月2日国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》则规定，“流动儿童少年是指6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”一些省市也据此对“农民工子女”作了相应的限制。如《成都市进城务工就业农民子女接受义务教育实施意见（试行）》规定，“成都市进城务工就业农民是指持有五城区和成都高新区暂住证明和劳动合同或工商营业执照、纳税证明的外来务工农民。进城务工就业农民子女是指6至15周岁未完成义务教育、随父母在该市暂时居住的儿童、少年。”这些规定均将6岁以下的子女排除在外，而特指处于义务教育阶段的适龄儿童和少年。这显然是基于义务教育的管理需要而确定的，其范围比我们现在所说的“流动儿童”的范围要小得多。在我们看来，“流动儿童”是指户籍不在暂居地的外区外乡儿童，包括6岁以下的儿童。

不过，如果说进城务工就业农民是“流动人口”的话，他们的子女并不能完全称之为“流动儿童”。从农民工子女就学情况来看，他们事实上存在三种形态：有的并没有随父母流入城市，而是留在家乡上学，人们形象地称之为“留守儿童”；有的则随父母进城上学，但他们大都需要缴纳借读费，我们可以称之为为“借读儿童”；还有的既不在家乡读书，也不在城市读书，变成事实上的“失学儿童”。这些“留守儿童”显然并不是人们通常所说的“流动儿童”。不过，由于父母工作的“流动性”及由此造成的家庭生活的不稳定性，“留守儿童”的生活也具有明显的不稳定性和“流动性”，在此意义上称之为“流动儿童”也未偿不可。但是，我们必须注意其居住及生活形态的差别。这些差别不仅对于农民工及其子女的生活有深刻的影响和重要意义，也有助于我们相关政策的制订。正因如此，为了使进城务工农民子女的对象和范围更加明确，在本报告中，我们只用“农民工子女”表示“进城务工农民子女”，包括他们所有未成年的儿童和少年，不论是否进城生活。为了进一步分析的需要，我们又根据是否随父母进城上学分为两类：留居家乡的农民工子女称为“留守儿童”，移居城市暂居的农民工子女称为“暂居儿童”，如果这些暂居儿童进入了城市学校上学，则称为“借读儿童”。

二、“农民工子女”的规模和结构

关于目前我国农民工子女的数量和结构，主要是基于微观调查和宏观估算，缺乏精确的统计。从全国宏观来看，有的专家估计，我国流动人口已达1.2亿，占全国人口的10％，且绝大多数流动人口正值生育高峰，家庭流动也占有相当比例，这使流动儿童群体日益庞大。有调查显示，在一些大中城市里流动儿童已占儿童总数的30％～40％。[④]2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过1亿人，其中18周岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37%.[⑤]0到14岁的儿童已经超过1410万。[⑥]占全部流动人口的13.78%以上。

从一些大中型城市的调查来看，随着城市化的发展，流动人口也迅速增长。北京市于2003年11月1日在全市范围内进行了外来人口动态监测调查全市在京居住一天以上的外来人口为409.5万人，比2002年的386.6万人增加22.9万人。其中：居住半年以上人员为307.6万人，比2002年增加20.7万人；来京三个月以下的人口占15.8%，比2002年下降1.2个百分点；来京三个月至半年的占9.1%，上升0.3个百分点；来京半年以上的占75.1%，上升0.9个百分点，其中来京一年以上的占55.8%，上升3.6个百分点。这表明，流动人口城市就业和居住日趋长久化和稳定化。在全部流动人口中，0-14岁人口占7.2%，比2002年下降0.8个百分点；15-59岁人口占91.4%，上升0.6个百分点，其中15-39岁人口占78.1%，下降1.7个百分点；60岁及以上人口占1.4%，上升0.2个百分点。[⑦]有的调查也表明，1997年，北京市5至14岁适龄的流动人口总数为7.5万人，2003年猛增至近24万人。[⑧]据不完全统计，在石家庄市务工经商的流动人员达30万，其中流动儿童近6万人。[⑨]武汉市的外来流动人口有120多万。[⑩]

不过，上述“流动人口”及“流动儿童”有多少是农民工及其子女？从全国来看，在我国1982万流动儿童中，农业户口的占74%，据此，进城务工就业农民子女近1500万（1485.5万）。[11]从北京市来看，近几年，北京市流动人口中适龄儿童少年数量增长较快。2001年15万人，2002年为18万人，2003年第四季度达到24万人。据2004年7月最新统计，已有近28.8万适龄流动儿童少年在京就读。[12]2003-2004年度统计，天津市务工就业的农民工子女义务教育的总人数为52525人，其中，小学为42833人，初中为9692人，分别占全市小学和初中在校生总数的7.32%和2.24%，占全市义务教育在校生总数的5.16%.2004年河北省义务教育阶段进城务工就业农民子女入学学生总数为10.71万，其中小学阶段为6.81万，初中阶段为3.9万人。[13]

值得注意的是，上述进城务工就业农民子女仅仅是他们在城市的儿童或者在城市入学的子女，而非其“全部”子女。除这些已经进城的“暂居儿童”之外，事实上还有数量更多“留守儿童”仍然滞留在家乡。即使按一半进城，一半留乡的比例测算，全国农民工子女也达到3000万以上。其实，一些大中城市的调查都显示，实际进城比例要比这小得多。2000年6月针对北京市有学龄子女的打工者所做的调查表明，在调查的家庭中共有903个子女，现在在北京的比例为31.7%.打工者的子女大多数仍然在家乡。[14]如果按此比例测算，农民工子女（含在城和在乡子女）人数将达到4500万左右。从我们对湖北京山、英山、麻城、监利等县市的调查来看，只有大约10-20%的农民工子女随父母进城，80-90%绝大多数进城务工的农民工子女仍留在家乡。如果据此推算，全国进城务工农民工子女至少有7000万以上。

从武汉市和湖北省来看，武汉市目前有外来流动人口有120多万，农民工子女13万多人。[15]进城务工的农民工子女占“流动人口”的比例约为10.83%.湖北省2001年流动人口507万人。[16]如果上述比例测算，湖北省进城务的农民工子女近55万人。如果按80%留在乡村，武汉市进城务工农民工子女有65万人，而湖北省进城务工农民工子女总量则达到275万以上。据分析，未来5～10年，湖北省流动人口将以每年40万人的速度递增，到2010年流动人口总量将超过1500万。[17]届时，进城务工农民工子女数量也会迅速增长。特别是随着农民工进城就业和工作的日趋稳定，越来越多的农民工倾向将子女带到城市居住和上学。对武汉市四个社区的农民工的抽样调查表明：被调查对象中有超过32%的被调查者自从外出打工以来，没有换过工作，而换工作在3次以内的就占了调查对象的82.8%.在调查对象中，有超过30%的受访者在武汉务工“9年以上”，其次依次为务工“5－6年”（23.3%）、“7－8年”（18%）、“3－4年”（17.3%）和“1－2年”（8.3%），务工“1年以下”的仅占2.3％。由于进城务工农民很少是短期工作，而且其职业也具有一定程度的稳定性。这些有相对稳定的工作和职业的农民工倾向于将孩子带到武汉来接受教育。对于那些在城市时间较长，且有有相对稳定的工作和收入农民工的调查也表明，第一个孩子在武汉上学的有78.7％，第二个孩子在武汉上学的有89.3%.[18]

三、“暂居儿童”的就学状况

随着进城务工农民日益增多，越来越多的农民工子女随行进城就学。2001-2004年，北京市流动人口中适龄儿童少年就学人数从15万人增长到近28.8万人。预计2004年秋季，在京就读适龄儿童少年数将超过该市常住户口中、小学生总数的三分之一。[19]2003-2004年度统计，天津市务工就业的农民工子女义务教育的总人数为52525人，其中，小学为42833人，初中为9692人，分别占全市小学和初中在校生总数的7.32%和2.24%，占全市义务教育在校生总数的5.16%.2004年统计，河北省义务教育阶段进城务工就业农民子女入学学生总数为10.71万，其中小学阶段为681万，初中阶段为39万人。[20]陕西省流动人口约300万，其中，进城就业务工农民子女接受义务教育的儿童少年19.8万人，其中小学14.1万人，初中5.7万。[21]

从“暂居儿童”的就学情况的调查来看，表现出三个明显的特点：一是“暂居儿童”入学率明显低于城市儿童；其二是“暂居儿童”的入学呈现倒“U ”型结构；其三是“暂居儿童”入学以公办学校为主。

关于“暂居儿童”的入学情况，不同的学者及不同的部门的测算有较大的差距。如有的学者曾指出，根据抽样调查，北京330多万外来人口中，6-14岁的少年儿童占3.6％，即达12万之多。据估计他们的入学率仅为12.5％。按照这一估计，只有1.5万幸运儿的机会进入学校学习，而10.5万的流动人口子女没法进入学校学习。[22]但是，2003年11月5日国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心公布的对北京、深圳、武汉、成都、吉林、咸阳、绍兴、株洲和伊宁9城市进行抽样调查则表明：九城市3至6岁的流动儿童入托比例为61%，入托率虽低于城市，但高于农村。目前，义务教育阶段流动儿童在学比例为90%，失学率为9.4%.[23]显然，此项调查显示的入学率比有的学者的估算要高得多。但是，如果按9.4%的失学率计算，280万学龄儿童中，仍将有26万多农民工子女失学。不仅如此，调查还发现，部分流动儿童不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育。在学流动儿童超龄现象也比较严重。调查中有近20%的9周岁的孩子还只上一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的31%和10%.父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。另外，随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高，从8岁到14岁，流动儿童未上学比例由0.8%增至15.4%.由此可见，流动儿童存在着不能完整地接受义务教育的问题。在流动儿童中，女孩失学的比例为3.9%，明显地高于男孩（2.6%），这表明流动儿童教育方面存在着一定的性别歧视。[24]

对石家庄市的调查也证实，随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高，“暂居儿童”的入学呈现倒“U ”型结构。据不完全统计，石家庄市务工经商的流动人员达30万，其中流动儿童近6万人。2002年1月，石家庄市随机抽取了1200名流动儿童进行调查，并抽取了300名本地儿童作样本进行了对照。省会流动儿童入学情况呈倒“U ”型。小学阶段入学率很高，可达到98.5%，同本地儿童相应阶段的99.1%相比，几乎没什么差别；随着年龄的增长，流动儿童入学率明显降低，最低可至88%.另外还发现，7岁以下接受学前教育的流动儿童明显低于本地儿童。[25]武汉市的调查也表明，暂住户中常住子女基本接受9年义务教育，但较少进一步接受教育。暂住户常住人口中6～15岁小孩受教育率为97%，16～18岁上高中率为40%，19～24岁上大学率为8%.武汉市住户常住人口中6～15岁受教育率为97%，16～18岁上高中率为91%，19～24岁上大学率为53%.与武汉市住户的子女相比，暂住户的常住子女接受教育情况很差。[26]

从入学的学校类型来看，“暂居儿童”入学主要在三类学校选择：一是公办学校；二是简易学校或打工者子弟学校；三是高价私立学校或“贵族学校”。国家要求流入地政府负责解决外来人口子女的教育问题，并让公办学校发挥主导作用，各地逐渐开放公办学校，使公办学校日益成为接受农民工子女的主要学校。国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心公布的对北京等9城市的抽样调查表明，81%的流动儿童在公立学校读书；2000年3至5月，北京市政府教育督导室会同各区县的教育督导部门对全市流动儿童就学的普查也表明，外来儿童、少年大多数选择进入全日制公办学校借读。在各区县小学和初中借读人数已达69283人，占全部外来入学儿童的80.77%.城区和郊区县都有分布，但也有相当一部分因经济承受能力差或害怕在公办学校受歧视等原因，不能够或不愿意到公办学校借读，而选择外来人口自办的打工子弟学校或教学点就读。这类学校或教学点全市已有100多处，就读学生达1.6万人，主要分布在城乡结合部等外来人口居住密集的地区。[27]

根据武汉市2003年秋季入学统计也显示，武汉市全市进城务工农民子女接受义务教育的学生有13.06万人，其中：在公办中小学上学的学生有7.77万人，在已审批的简易民办中小学上学的学生有4.56万人，未审批的简易民办中小学上学的学生0.73万人。公办学校接受的“暂居儿童”占全部农民工子女的61.10%.现有招收进城务工农民子女就学的中小学422所，其中公办313所，经审批的简易学校109所（据调查，现尚有无证办简易学校28所，其中江汉区5所、桥口区8所、汉阳区7所、武昌区5所、洪山区3所）。接受进城务工农民子女的学校数和在校学生数分别占全市义务教育阶段的学校数和在校生数的27.34%的12.77%.[28]苏州市2004年2月学籍管理专项统计也显示，目前义务教育阶段学生总数636562人，流动儿童少年占24.1%.流动儿童少年在苏州市就读的人数为153675人，其中在公办学校就读的有100069人，吸纳比例为65.12%，在民工子弟学校就读的有53606人，占34.88%.[29]这表明，无论是特大城市还是中小城市中，农民工子女入学首选的仍是公办学校，公办学校也成为农民工子女上学的主渠道。

四、“留守儿童”的就学状态

除部分子女随父母进城上学之外，大部分农民工子女仍在家乡上学，成为“留守儿童”。我们对湖北省京山县的调查表明，该县外出打工的农民接近农村人口的1/4，占农村劳动力的1半。在该县三阳镇和曹武镇中、小学校了解的情况：三阳镇初中一区，共有15个班（初一和部分初二班级），1290个学生，其中，父亲外出打工的有144人，母亲外出打工的有79人，父母均外出打工的有283人，合计有506个学生家长外出打工，打工子女占在校生的39.22%.而其中双亲外出打工的占外出打工家长的55.93%，比单亲打工的高出近12个百分点。三阳镇初中二区（部分初二和初三班级）有1097个学生，其中家长外出打工的有361人，占该区在校生的32.91%.对曹武镇初中初一（2）班和初一（9）班的学生家长外出打工情况的随机调查表明，前一个班有78名学生，其中，有20个双亲打工的，10个单亲外出打工的，打工者子女占该班学生数的38.46%；后一个班有89个学生，其中，有15个双亲外出打工的，9个单亲外出打工的，打工者子女占26.97%.从这两个镇的初中情况来看，留守子女一般占在校生的30%－40%之间，两地都是双亲外出打工比单亲外出打工的多，三阳镇的双亲打工的比单亲打工的高10余个百分点，曹武镇则高出30左右的百分点。

从小学生情况来看，京山县曹武镇中心小学六年级3班的学生登记情况来看，全班61名学生，父亲外出打工的有8人，母亲外出打工的有4人，父母均外出打工的有18人。打工者子女占49.18%，双亲打工的要比单亲打工的多20个百分点。京山县三阳镇光武岭教学点共有83个学生，其中小学一年级30名学生，家长外出打工的有19个；二年级23个学生，家长外出打工的有16个；三年级30个学生，家长外出打工的有19个。分别占本年级学生数的63.33%、69.57%和63.33%.

从湖北京山可以看出，①无论是小学还是初中，在校生中，打工者子女所占比例平均在40%（低的约为30%，高的接近70%）；②小学生家长外出打工的比初中生家长外出打工的多出许多（几乎多出10－30个百分点），而小学低年级学生的家长外出打工又比高年级家长外出打工的多（10－20个百分点）。[30]

从对湖北麻城的调查来看，全县近120万人口中，外出打工人员有20多万。外出打工所占人口的比例比京山要少得多，仅为1/6之左右。对麻城歧亭和白果镇的一些学校的个案调查也显示，在乡镇中小学中，父母外出打工的学生约在1/3左右，父母双方在外打工的约10%.不过，有些乡村中小学，父母外出打工的学生高达60%以上。[31]这与京山的情况有相似之处。不难看出，虽然各地农村“留守儿童”状况的不平衡性，但是，父母在外打工的学生均有相当大的比例。

从对“留守儿童”的专门调查来看，父母不在身边对“留守儿童”的心理健康、行为方式及学习成绩有较明显的影响。尤其是不少举家外出打工的农民，其子女大多是交给爷爷奶奶或请他人照料。而爷爷奶奶一般都是文盲或半文盲，不可能辅导小孩的学习，加之爷爷奶奶对孙子、孙女的溺爱，他们更加放任小孩；即便是管教，也存在一个交流、沟通上的“代沟”问题。正如一些老师所反映的那样，这些留守孩子不好管，回到家里又没人管，放学后往往在外面玩，在外放任自流，没有约束力，拉帮结伙，思想方面不单纯。除了留守孩子的心理缺陷、行为偏差以外，缺乏管教的子女也时常发生安全问题。2004年7月初，湖北麻城白果镇一小学，有四名四五年级学生同时溺水而亡，其中，八位父母亲中只有一位在家。三位儿童均是双亲在外的“留守儿童”。[32]事实上，我们的调查表明，农民工最大的愿望不仅是能赚更多的钱，也希望子女进城上学，受更好的教育，“更有出息”。将子女留在家乡上学也“是不得已的办法”。

五、“进城”还是“留乡”，一个艰难的选择

子女“进城上学”还是“留在家乡”，这对那些有子女的农民工来说，都不是一件容易的选择。从我们对武汉市四个社区农民工的调查来看，超过76%被调查者选择让孩子随自己在武汉读书，而选择在老家读书的有22%.有的表示，“我觉得农村的教学条件还是要差一些，为了小孩的学习成绩考虑，还是大人吃点苦让孩子在城里上学好一些。毕竟孩子在城市里见的世面要大一些，特别是我们附近是武汉市最繁华的地带，孩子在这里更长见识。”“把小孩带到城市里上学主要是因为家中无人照顾，在这里和乡下上学费用差不多。将来是否让小孩一直在城里上学还不确定，现在生意是做一天算一天。但望小孩将来多读点书，如果能在城市里立足，就不想他们再回乡下。”“把小孩接到这里来上学主要有两个想法，一是城市的教育质量还是高一些，师资力量也要强一些；二是孩子在家里没人照顾，在这里可以跟我们一起生活，也可以找人教一教，农村里就没有这个条件了，再说在农村里也不放心”。[33]由此也不难看出，农民工子女的上学问题的关键取决于所在城市是否能为进城务工农民子女提供上学的条件。“留守儿童”问题的解决在相当程度也取决于解决城市“流动儿童”或“暂居儿童”的上学问题。

但是，从目前来看，让子女进城上学并不是一件容易的事。从我们的调查来看，有四大因素影响着农民工的选择：

一是经济承受能力。从调查来看，农民工是否将子女送进城市学校上学，首先就要考虑自己的经济条件和承受能力。在武汉市的调查中，大多数农民工均认为孩子在武汉上学面临的最大问题是借读费太高和学费太高（见下表）。虽然武汉市要求学校取消借读费，但是，所以被调查者依旧将借读费太高视为最大问题（52.9%），其次就是学费太高（30.9%）。对“为什么不将子女带到城市上学”的询问，农民工最经常的回答是“费用太高，读不起”、“在家里省钱”。城市的生活费相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少农民工放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学。

二是学校接收能力。学校的对农民工子女的接受能力涉及基础设施、师资力量以及财政能力三个方面。从城市学校来看，近些年来，小学新生入学人数及在校生呈缩减趋势，而初中生则是入学高峰时期。虽然小学新生入学人数有缩减趋势，具有接受农民工子女入学的条件。但是，由于城市公办学校通常是分散在各个城区的，而打工人员却聚集在城市边缘的城乡交界地带，区域内的公办学校资源相对紧张，造成公办学校无法接收全部打工人员子女借读。

事实上，学校资源紧张更严重的是财力紧张。2003年8月，武汉德才中学初一年级招收了220名流动儿童，初二年级有110名，初三年级也有近60名。按照政府的要求，学校在全市初中学校率先对流动人口子女实行‘一次性收费’，即每生每学期收费700元（包含书杂费、上机费及教学活动中的各种费用），学期中不再收取任何其他费用。全年共收取借读费约9万元，与2002年比较，学校借读费下降了20余万元。一方面学生人数急剧增长，另一方面借读费急剧下降，给本已捉襟见肘的学校经济状况带来巨大的缺口。在财政压力下，尤其是在政府实行“一费制”及限制高收费的条件上，城市学校通常少收甚至拒收农民工子女，也衍生出形形色色的滥收费行为，进而迫使农民工不得不放弃子女进城上学的选择。

三是政府的支持能力。事实上，农民工子女上学及学校的接受能力在相当程度上取决于政府的支持能力。这种支持一方面是法律和政策上的支持，另一方面也是财政上的支持。

早在1998年3月2日，国家教委、公安部就发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。强调流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。但是，此时对流动儿童进城上学仍采取限制性政策。强调，“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”该办法还允许招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学收取“借读费”。近些年来，国家对流动儿童进城上学逐渐从“限制”转到“支持”。2003年1月，国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。明确要求流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，要求全日制公办中小学充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学，并提出“加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”。《意见》还明确了流入地政府教育行政部门、公安部门、发展改革部门、财政部门、机构编制部门、劳动保障部门、价格主管部门、城市人民政府的社区派出机构等各职能部门，对农民工子女接受义务教育工作的责任。提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”。“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”这些政策为农民工子女入学创造了条件。在实践中，一些省市纷纷宣布取消借读费，加大财政投入，支持公办学校接受更多的农民工子女。2004年伊始，武汉市政府将“解决进城务工农民子女入学”列为今年政府要办的“10件实事”之一；市教育局更是下达硬性指标：13万农民工子女中，必须有60％进入公办学校读书，并纳入为对学校的年度考核指标。313所公办学校对进城务工子女免收借读费。约有9万名流动人口子女由此进入公办学校学习。汉阳区教育局为此拿出了150万元补贴学校的经费不足。但是，我们也不能不看到，政府的支持依然面临财政颈瓶。仅以小学生人均年培养成本800元计，武汉市为农民工子女支付的经费就是一个大数目。以武汉市教育强区——武昌区为例。1999年，武昌区率先在6所公办小学中对流动儿童免收借读费。截至2004年2月，武昌区86所学校接收15299名进城务工农民子女入学。其中：39所免收借读费的公办学校共接收进城务工农民子女6625人，占总数的43.3%.2004年全区减免借读费总计300万元。为解决学校免收借读费出现的经费困难，武昌区教育局专门建立资助进城务工农民子女入学专项基金200万。尽管区教育局在资助辖区流动儿童教育上投入了巨大热情，但长远来看，当越来越多的流动儿童到公办学校入学时，区财政将面临巨大压力。武昌区教育局一位负责人的看法是：“即使今后几年武昌区财力可以支撑辖区流动儿童教育发展，但从可持续发展角度看，解决流动儿童教育问题需要有制度化的措施”。该负责人认为：“流动儿童义务教育发展的财政责任不能仅仅由流入地政府负担，中央和省级财政需要负担相应的比例。特别是中央政府应该对流动儿童较多的城市实施教育财政转移支付制度”。[34]

四是学生适应能力。在调查中我们发现，是否选择进城上学与农民工子女自身的适应能力有关。这不仅包括农民工子女是否适应生活方式，也包括是否在心理上适应城市的社会环境。尤其是目前城乡之间存在较大的差别，在同一学校和班级之中，农民工子女与城市学生在经济上、生活上及观念上存在不少差别，加之社会环境对农民工子女及借读生存在或明或暗的歧视，这不仅给进城就学的农民工子女有较大的心理压力，也会给农民工自身产生较大的压力。在我们对武汉市农民工的调查中就发现，“受城里人歧视”是他们感到在城市工作和生活中最困难的的事项中居第三位（参见表：），事实上也是除经济因素（借读费和学费）之外的首要问题。正是因为对城里的生活及社会歧视的“不适应”，一些农民工子女放弃进城上学的选择。

然而，对大多数农民工来说，将子女留在乡村上学也是一个极为艰难甚至痛苦的选择。在我们的调查中就发现，虽然不少农民工也认为，将子女留在家乡不利于子女的教育和成长，尤其是难以直接辅导子女的学习、管教子女的行为，也不放心其安全。但是，在不少进城务工的农民看来，他们进城打工就是“为了家庭过上更好的生活”，“子女有更好的未来”。由于经济能力及多方面的限制，他们目前无力支持子女在城市的学习，只能将他们留在乡村上学。“为了子女的将来”，也只好忍受暂时的别离和困难。事实上，对于这些农民工来说，“最让人放心不下的是在家的孩子”。

六：为农民工子女上学提供制度保障

从我们对武汉农民工的需求调查中就发现，进城务工农民子女家长对政府和学校有诸多的期望和诉求。这些需求主要集中在三个方面：首先是消除对农民工子女上学的制度限制，尤其是歧视性的规定，实现教育公平。其中“消除户籍制度对孩子求学的限制，方便小孩上学”、“禁止对流动人口子女收取借读费”、“消除对流动人口学生的歧视性规定和做法”以及“教师要平等对待城里孩子和外来孩子”，反应最为强烈；其次是降低学校收费标准，减轻学生的经济负担，为子女上学提供经济支持。这不仅是要求“禁止对流动人口子女收取借读费”，也包括“降低过高的学费和杂费”、“根据情况适当减免学费”以及“建立保障流动儿童入学的奖学金、助学金制度”；第三是“规范、扶持打工子弟学校的发展”，为其子女入学提供更多的条件和选择等等。

在此我们不难发现，上述农民工的需求涉及现行的城乡二元体制、户籍管理制度、学校收费制度、财政投入制度以及民办教育制度不同方面。农民所要求的并不是特殊的政策，而是对城乡公平的教育体制的需求。为此，必须对现行的体制和制度做重大的调整和改革，为农民工子女上学提供制度保障。

首先，放开城市公办学校，农民工子女根据居住地就近入学

国务院办公厅近日转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》已经明确规定，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。由此确立了“流入地政府为主”和“公办学校为主”解决农民工子女上学的“两为主方针”。然而，我们在调查中也发现，不少公办学校以种种理由拒收或少收农民工子女入学。有的地方政府采取指定部分学校接收农民工子女，如武汉市指定313所学校专门接收农民工子女；有的接受农民工子女的公办学校则将农民工子女单独分班，与当地学生分班学习；宁波市一些区镇则发展民办的民工子女小学以承担农民工子女的教育，公立小学将不再招收外来民工子弟。一些曾招收民工子女的公办学校将改制成专门招收民工子女的民办学校，原先的公办老师也将逐步由兼职代课老师取代，公办老师的去向是其他公办小学。[35]这些“分校”及“分班”办法显然是一种对农民工子女的“隔离”和歧视的做法。从法律上说，进城务工且希望让子女进城上学的农民工大都是在城市有相对稳定的工作、收入和住处并在当地居住了相当一段时期的“暂居人口”，甚至属于在城市的“常住人口”，他们本应同当地居民一样享受平等的“市民待遇”。如果说城市居民的子女可以就近选择入学，这些常居或暂居的农民工的子女也有权选择就近入学。从现实来看，虽然农民工子女与城市学生在经济上、生活上及观念上存在不少差别，进城就学的农民工子女存在一定心理落差和压力，但是，这并不应成为一些地方实行城乡学生分校和分班的理由。对一些城乡儿童少年混合编班的学校的调查也表明，城乡儿童之间的差距是存在的，但是，并不象一些媒介所宣传的那样巨大和难以克服。尤其是这些的农民工子女的一些不适应只是暂时，儿童少年通常有较强的适应性，其天真无邪会很快弥合现实的差距。在这些混合编班的学校中，农民工子女与城市儿童大都表现出相互适应、相互学习、亲密融洽的特点。其实，近些年来我国有大量的少年儿童在异国他乡上学，他们所面对的语言及文化方面的差异要比我国城乡之间的差别大得多，然而，他们大都能很快适应他国的学习和生活，我们更没有理由夸大这种差别而将城乡学生隔离开来。另一方面，城乡学生混合编班可以更好地消除城乡学生的差距，使农民工子女尽快地适应城市生活，融入城市社会之中。我们已经错误地将农民工子女的父母隔离了几十年，也使我们在经济上、政治上、社会上及文化上付出了沉重的代价，决不应继续将他们的后代也隔离开来。国家的政策应该是鼓励交流和融合，而不是隔离。在农民工子女上学的问题上，不仅应明确规定“两为主”的方针，而且要规定开放所有的城市公办学校，农民工子女可以根据其现居地就近选择入学，混合编班。

其次，取消一切专门面向农民工子女收取的不合理收费，公平对待所有学生

 “借读费”、“赞助费”以及其他不合理的收费一直是农民工反映强烈的问题。过高的城市生活费、借读费及其他教育支出，常常使他们的子女对进城上学望而却步。尤其是虽然在进城务工的农民工之中，也有少数收入较高甚至“发财的人”，但是，从总体上说，农民工本身是一批经济收入比较低下的社会群体。那些少数经济收入较高的农民工大都凭借自身的经济条件进城落户，改变身份。过高的借读费及教育支出使农民工难以承受，更重要的是这种面向农民工所收取的“借读费”本身就是一种歧视性的规定，违背了公平教育的原则。因此，必须坚决取消面向农民工子女收取的“借读费”及其他一切歧视性的收费。在此方面，要进一步落实《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中关于“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”的规定。近些一些省市纷纷宣布取消“借读费”，这无疑是正确的和值得肯定。在禁止不合理的收费的同时，要降低学校学杂费的标准，减轻农民子女上学的经济压力。通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学。不仅要让进城务工的农民子女“有学上”，而且要让他们“上得起”。

值得注意的是，在调查中我们也发现，不少人对是取消借读费存在异议。其主要理由一是学校经费紧张，需要收取借读费来弥补；二是农民工户口不在城市，需要收费来弥补当地教育的财政投入。其实，上述观点并不能成为对农民工子女歧视性收费的理由。首先，从城市公立学校的性质来说，只要是公立学校，均是由政府财政支持兴办，其存在的理由就是为了公共服务，必须一视同仁地对待所有公民。进城务工农民工子女只要属于城市的“常住人口”，均有权获得与当地儿童平等的受教育的权力。其次，在现行的户籍制度下，有的进城务工农民及其子女没有获得当地“正式户口”，而是“暂居人员”或“常住人口”，与拥有当地“正式户口”的人员似乎有差别。但是，这本身是传统户籍制度的不合理造成的，而这种不合理的户籍制度正处在改革之中，如湖北省已经启动户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口性质，以及地方城镇户口、自理口粮户口、农场商品粮户口等户口类型，统一登记为“湖北居民户口”。除武汉市在2006年前逐步改革到位外，其他市、州取消进城人口计划指标。在不久的将来，凡有合法固定住所和相对稳定的职业或合法生活来源的公民，均可按照规定办理落户手续。因此，随着户籍制度的改革到位，进城务工农民的子女也可以申请并与当地人一样获得同样的“居民户口”，成为当地居民。那种依据现行的户籍制度而否定进城务工人员的居民身份并由此对其子女上学实行歧视性收费的理由显然是不成立的。第三，大批外地民工进城劳动，不仅为当地创造了财富，也提供了税收，并推动了整个地区社会经济的发展。他们有权享受当地的公共资源和公共服务。城市的义务教育资源不仅属于城市居民，也属于那些未能获得居民身份的所有农民工，不能将他们排除在外。正如长春市一位市长所言，“农民工在所在城市纳税，有权享受国民待遇。在农民工所缴税款中，已包含教育行政事业性收费，因此不应让农民工再额外承担不合理的教育支出。”[36]第四，公立学校经费紧张的原因很多，但是，任何原因都不构成对进城务工实行歧视性收费的理由。尤其是农民工在现实社会中仍然是城市中的低收入阶层，是社会的弱势群体，本应受到社会的关爱和扶助，享受基本的生活保障。更不应向这些社会弱势群体实行歧视性收费。最后，随着时间的推移，相当数量的进城务工农民工子女最终会成为所在城市的居民。如果说儿童是一个民族的未来，那么，进入城市的农民工子女也将是一个城市的未来。鼓励和支持农民工子女进城上学并为他们提供良好的教育，使他们尽快地融入当地社会，不仅可以为城市培养人材，也有助于提高城市居民整体素质，并为城市未来的发展和城市市民未来的生活奠定基础。因此，那些排斥和阻挠农民工子女进城上学，实行种种歧视性收费的做法于情于理于法不容。

第三，实行以流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊农民工子女的教育成本

取消借读费等收费必然减少学校的经费收入。尤其是我国现行的义务教育实行的是在国务院领导下的地方负责、分级管理、以县为主的体制，义务教育的经费主要由地方政府承担。一个地方学生越多，地方政府的财政投入越大。因此，一些学校和地方对外来农民工子女上学也持排斥态度。目前不少地方均抱怨地方财政困难，难以接受更多的农民工子女上学，有的则认为由流入地政府单独承担农民工子女的教育费用不合理，提出应让农民工的原籍政府承担或分担部分教育费用。有的甚至认为，目前我们国家的流动人口教育，就相当于择校读书，从乡村比较落后的地方转到城市比较发达的地方接受教育，这本来就是一种择校，是一种跨省区的择校。同时，这也意味着农民对当地政府为其子女提供的公益教育的放弃。择校，在很多国家是不允许的。由此推论，流入地政府不仅可以不承担农民工子女的教育投入，而且可以对其收取较高的学费或“借读费”。

那么，究竟该由谁来为这些打工子女的教育费用呢？是否农民工所在地应为此支付一定的费用呢？如何保障其财政来源和投入呢？在上面的分析中，我们已经指出向农民工收取借读费等歧视性收费的不合理性，并强调所在地政府应为农民工子女上学提供支持。在此，我们还应看到，不仅流入地政府应提供经费支持，而且也应是主要的财政供给者。上述关于农民工子女进城上学是择校并可以收取额外的费用的观点也是似是而非的。首先，进城务工农民子女进城上学并不是择校，而是随着工作地点的变化其子女随迁就学。与其他市民工作调动子女转学并无不同。也与那些工作地和住居地并未变化，仅仅是为了子女上更理想的学校而“择校”有本质的区别。其次，如前所述，农民工进城工作的同时也在流入地直接或由其公司代交相应的税费。作为纳税人，他理应象当地人一样享有纳税人的权力。不应对其子女上学收费额外的费用。也正是因为他们主要经济贡献及税费上缴是在流入地政府，而不是在其原籍，因此，希望其原籍承担子女的教育费用显然是不合理的。其三，在农村税费改革之前，农民包括进城务工的农民，每年必须承担一定的教育费附加，此项经费由当地政府管理和投入教育。但是，税费改革之后，此项收费随之取消。因此，对于农村地方政府来说，他们不再能够从农民工手里收取相当的教育费用。那种认为农民工原籍政府收取了教育费附加所以必须承担其子女的教育费用的观点显然是与事实不相符合的。其四，如果说农民工原籍应为其流入地政府的教育投入提供支持或补偿的话，那么，流入地政府是否需要为农民工自身成长中原籍政府的投入提供补偿呢？因为进城就业的农民工均是农村的青壮年，其成长过程中大量的教育和培养费用均是由其原籍承担了。但成年之后却进城为城市创造财富和税收。如果说需要对教育投入给予补偿的话，恰恰是城市政府应为这些农民工的家乡提供补偿。不仅如此，从调查来看，虽然有部分进城务工的将子女带到城市上学，但是，绝大多数农民子的子女依然在乡村上学，成为“留守儿童”，那么，农民工流入地是否也应为这些依然在家乡上学的农民工子女支付教育补偿呢？如果答案是否定的，那么，流入地政府又有何种理由要求流出地政府提供补偿呢？其五，要求农民工原籍政府支付农民工子女的教育费用也面临技术上和现实的困难。从我们对全国乡村调查来看，目前农村地方和基层政府大都负债累累，难以提供财政补偿经费；另一方面，即使可以支付，但是，在农民自由流动，且分布面广、变动频繁的条件下，如何核定、如何向流入地支付教育补偿经费，也是非常复杂、困难甚至是缺乏可操作性的。最后，众所周知，长期的城乡二元结构造成城乡的非均衡发展，农村的社会经济发展比城镇要落后得多。尤其是进城务工的农民大都来自那些经济落后甚至贫困的地区。这些县市财政比城市要困难得多，要求这些贫困的乡村政府为城市政府提供财政支持和补偿，显然是不合理的。不仅如此，农民工问题本身也是城乡隔绝的的户籍制度的产物。长期以来，城乡之间的非均衡发展本身是重城轻乡的政策和体制的结果，尤其是城市的发展离不开农村的支持。最为明显的是在城市化的过程中，城市在土地征用等方面不仅从农民手中获得了大量的土地，也积累了大量的财富。据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计就达9100多亿元。来自浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100％，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5％至10％。[37]城市也因此从农民手中获得巨额的利润但并没有给农民以合理的补偿。因此，应调整土地利益的分配结构。不仅要求加大给失地农民的补偿，也必须规定城市在土地出让金中切出一块用于进城务工农民子女的教育费用。由此不难看出，那种认为流入地不应承担农民子女的教育投入，流出地政府也应承担相应的费用的主张和观点是不合理、也没有可行性和现实性的。无论从法律上、经济上还是道义上来看，流入地政府均应为所在地的农民工子女上学承担主要责任。事实上，这是流入地政府应尽的义务。如果规定从土地征用和增值中切出相应的比例用于农民工子女的教育，也可以在相当程度上保障农民工子女就学的财政来源。尤其是对于一些经济发展快的城市来说，虽然会吸引较多的农民工，但与此同时，其城市发展快、土地征用多且土地增值快，其财政能力也会增大。当然，对于一些经济发展比较慢，财政困难的地方和城市，尤其是中西部地区经济较为落后的城市，中央政府可以建立专项转移支付给予一定的财政支持，而不应将此负担转嫁到农民工身上。

第四，降低民办学校的办学“门槛”，鼓励和支持民办学校的发展

强调在进城务工农民工子女上学问题上以“流入地政府为主”和“公办学校为主”的方针并不是排斥其他社会力量尤其是民间资本和“民办学校”参与农民工子女的教育。从目前来看，民办中小学及打工子女学校或简易学校承担了相当数量的农民工子女的教育，在相当程度上也缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。但是，从实践来看，公立学校和民办学校及民工子弟学校存在明显的不平等性。尤其是国家财政投入主要是公立学校，有的甚至认为民办学校或民工子弟学校与公立学校争生源、争教师，损害了公立学校的发展，对这些学校采取不同程度的限制、排挤甚至打击。对一些所谓的不达标甚至“不合法”的民办或民工子弟学校给予取缔。在相当程度上制约了民办学校和农民工子弟学校的发展。据教育部最新统计，2002年，全国有小学45.69万所，在校学生12156.71万人，而民办小学仅5122所，仅占1.1%，在校生222.14万人，也仅占1.8%.全国共有初中6.56万所，在校学生6687.43万人，而民办普通中学只有5362所，在校生仅305.91万人。民办职业中学1085所，在校生47.05万人。为了给学生提供安全和良好的学习环境和条件，对民办学校的办学条件和设施进行相应的规范是必须。但是，这些规定必须符合现实条件。对于绝大多数难以上学的农民工子女来说，“有上学”总比“没有学上”要好得多。因此，当前尤其应根据实际情况，降低民办学校的办学门槛，鼓励社会力量参与创办更多的学校以接纳更多的农民工子女上学。大力支持社会力量兴办各种教育机构，鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等等多元办学形式，动员和吸引社会资本参与农民工子女义务教育的投入。我们也必须注意，虽然这些民工子弟学校在城市里创办，但并能完全用城市尤其是用大城市的经济、社会、文化的框框来套这类学校，而要参照农村学校的标准来考量他们是否合格。在我国不少偏僻落后的农村，不少公办小学的条件是相当简陋的，有的甚至几个年级挤在一个教室里上课。但是，当地政府并没有宣布它“非法”，正是这些学校的存在，让更多的孩子接受着基本的教育。对于一些社会需要，而办学条件较差，教学设施不足的民办学校，政府可以采取一定的政策上、物资上以及财政上的支持，为他们改善办学条件创造条件，而不应一味指责和取缔。

第五，改革政府教育财政投入和拨款，提高教育拨款的公平与效率

为了鼓励和支持民办学校及民工子弟学校的发展，动员和激励更多的公办学校接受农民工子女上学，必须改革教育财政的拨款方式，建立公平和高效的财政投入体制。目前政府义务教育的财政拨款主要投向公立学校，民办学校及民工子弟学校并没有获得必须的财政支持。事实上，农民工子女上学的民办或民工子弟学校也分担了政府义务教育的责任，也有权获得相应的财政支持。尤其是在现代社会中，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是，这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。农民工的子女也不一定必须选择公立学校就学。他可以选择上公立学校，也可以上民办学校或民工子弟学校。对于选择民办或民工子弟学校的学生来说，他们也有权利获得公立学校学生所获得的相同的公共财政的支持。而接收农民工子女的学校也应获得相应的财政支持。为此，可以实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。也可实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。对户籍所在地的子女，他们可以凭其户籍可以享受政府发放的教育券，选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券；对于非户籍的农民工子女，他们凭父母暂居证向当地政府领取教育券，自由选择学校。学校凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。这也是一种义务教育投入由“暗补”变“明补”的方式。此种方式不仅有利于使学生及不同的学校公平地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，进而获得高收入，可以对学校建设及教学质量有激励作用。不仅可以促进民办学校及民工子弟学校的发展，为其改善办学条件创造条件，也可以引入竞争机制，调动公办学校的接收农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。由学生自由选择学校，也有助于打破地区和户籍的限制，为流动人口子女入学创造条件。

第六、加大农村义务教育的投入，加强农村寄宿制学校的建设

随着农村生源结构的变化，农村中小学也将面临生源减少的现象。如湖北省监利县2000年以前，小学在校学生一直保持在18万人左右，新生入学人数在3.5万左右。2003年，新生由1999年的3.2万下降到1.2万，在校学生由18万下降到14万人。在今后几年，小学生将以每年1.6-2.2万人的速度递减。在一些地方农村小学出现“空校”现象。这在一定程度上造成教学成本高，财政效益低的问题。为此，各地均采取精简和压缩公办学校和师资以降低财政开支。但与此同时，学校合并也给那些学生居住分散、离校较远的学生上学带来困难。为此，建设寄宿制学校也为一种选择。与此同时，寄宿制学校还为“留守儿童”上学创造条件。可以解决“留守儿童”无人照看、学习和安全得不到保障的问题，解除进城务工农民工的“后顾之忧”。在湖北麻城的调查中我们就发现，该县梁家畈镇因为有大批农民工在江苏昆山务工，大批农民工子女上学困难。为此，该镇在农民工集中的太仓建立了一所私立民工子弟学校，专门接受同乡子女上学。但是由于当地生活费开支仍较高，为了节约开支，从2004年起，决定回乡办寄宿学校。深受外出农民的欢迎。大批农民工转而将子女留在家乡寄宿学校上学，一些随父母外出的农民工子女也纷纷回乡上学。良好的寄宿制学校可以吸引和接收更多的“留守儿童”，也减少进城“流动儿童”的数量，从而减轻城市教育的压力。正因如此，当前在中小学布局的调整中，要结合“农村中小学危房改造工程”、“国家贫困地区义务教育工程”等项目的实施，在有条件且必要的地方改扩建一批农村中小学寄制学校。同时加强对寄宿制学校的教学、生活、安全方面的管理。值得注意的是，在寄宿制学校的建设和布局中，应根据农村人口及学生的分布和发展的动态需求，相对集中地在县城及城镇建设寄宿制学校。这不仅是由于城镇化过程中农村人口及学生人数逐渐减少，乡村建设学校利用率低，不经济，也是县城及城镇是乡村人口的集居地及地城社会经济和政治的中心，有良好的师资力量、教学条件及公共服务设施。随着乡村社会经济的发展，农村城镇化水平将不断提高，农村城镇寄宿制学校的需求也将日益增长。不仅越来越多的农民进入城镇，其子女将进城镇上学，乡镇周边地区的人们也希望将子女送入城镇上学。县城及农村城镇是农村之首、城市之尾，在这些地区设立寄宿制学校可以截留相当数量的农民子女，从而也减轻大中型城市义务教育的压力。也正因如此，在推进农村城镇化的过程中，也应将学校教育的布局列入城镇规划之中。当然，由于社会经济发展相对落后，绝大多数农村县市政府财政困难，难以承受寄宿学校的财政投入，为此，国家应加大对农村义务教育的投入，为寄宿制学校的建设创造条件。

第七、清理和修订涉及农民工子女上学的相关法规，制订统一的“流动儿童少年教育法”

现代社会是法制社会，法律和制度是实现国家目标、规范人们行为的根本保障。为了保障农民工子女的教育权益，必须对现存的涉及农民工子女上学的相关法规进行清理，完善相关的法规制度。从目前来看，涉及到农民工子女上学的全国性法规主要有《中华人民共和国义务教育法》及其《实施细则》；1998年3月2日国家教委、公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》，2003年国务院办公厅先后发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号），以及《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003年9月）等等。这些法规虽然为保障农民工子女入学提供了支持，但是，我们也必须看到，随着时间的推移，有些规定存在明显的不明确、不合理以及相互冲突的地方，需要重新清理。

首先，对进城务工就业的子女称谓上，现行的法规和政策有的称“农民工子女”，有的用“流动人口”，有的则用“进城务工就业农民子女”。必须对此进行统一和规范。在我们看来，目前人们经常使用的“农民工子女”或“进城务工农民工子女”虽然对象比较明确，但是，这一称谓如同“农民”、“农业户口”等一样有着明显而强烈的社会身份特征。随着城乡户口的统一，带有身份特征的“农民工”也变得不合适。对于这些进城务工的农民来说，他们在城市里与其他市民并无不同，不宜再赋予身份性的标志。可以采取城市人口统计和管理中所用的“常住人口”或“暂居人口”这样中性和客观的称谓。当然，也可以将农民工统一称为“流动人口”，其子女统一称之为“流动儿童”。不过，在《流动儿童少年就学暂行办法》中，“流动儿童少年”“是指6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”可以扩大“流动儿童少年”的范围，使之涵盖所有0-14岁的少年和儿童。

其次，对现行法规中不合理的进行修改。如《流动儿童少年就学暂行办法》第三条对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。”第七条规定“流动儿童少年就学，以在流人地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。”等等，实际上是助长了将流动儿童与本地儿童分校分班管理的不合的隔离办法；将农民工子女入学定为“借读”有明显的歧视性，规定收取“借读费”也明显不合理。如此等等，必须逐条清理。

在清理和制订农民工子女入学办法中，尤其要对农民工子女及流动儿童少年的入学条件、入学方式、学生收费及财政保障和管理体制进行明确的规定。目前不少地方对流动儿童少年及农民工子女入学附加多项限制条件，如成都市就规定进城务工就业农民子女入学必须有“父母的原籍户口簿、本市暂住证和劳动合同或工商营业执照、纳税证明”等。有些规定显然是不合理甚至有歧视性的，如劳动合同及纳税证明。事实上，即使是城市居民，有不少也没有劳动合同及纳税证明。目前应尽量简化证明手续，只要有“暂居证”证明其合法的居住身份及固定的居住地点就应允许其子女就近上学。过多的附加条件不仅难以确保其可靠性、真实性和公平性，也会抬高进城农民工子女入学的门槛，并变成一些部门和个人滥收费的借口，最终将农民工子女拦在城市校门之外。

最后，考虑到法律规定的必须具有广泛的适应性，可以考虑制订关于流动儿童的统一的法规，而不仅仅是面向农民工子女。从目前来看，一些政策建议主要是针对“留守儿童”或“进城务工子女”等不同群体的教育问题所提出的，更多的是城乡之间尤其是大城市与乡村之间的流动儿童问题。从全国性立法来看，面比较窄。因为流动儿童不仅是城乡之间的流动，而且也应包括农村城乡之间、乡村不同地区之间、以及国内外流动人口之间的儿童入学问题。因此，建议针对所有流动人口子女入学问题制订全国性统一的法规，而不是应急性的、临时性的、或针对不同类型的群体所制订的专门规定或政策。

第八，加快城乡户籍制度改革，为农民工子女上学扫清制度障碍

进城务工农民工子女上学之所以成其为一个“问题”，从根本上说，是现行不合理的城乡分离的户籍制度造成的。中国“二元”结构户籍制度承载了太多的附加功能，使户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。进城务工农民虽然在城市工作、居住和生活，但他们难以获得所在城市的户口，不仅他们本人，包括他们的子女也因此难以享受城市的市民待遇。农业户口和城镇户口享有不平等的权利，从而造成了人民在事实上的不平等，并衍生出形形色色的“农民工问题”。因此，必须加快户籍制度改革，完善身份证管理制度，建立自由迁徙、自主定居、籍随人走、城乡一体的户籍制度。农民只要在城市居住一定时间，就可以自由申请所在城市的户口，并享有当地人口平等的待遇。目前，我国户籍制度的改革已启动。江苏省自2003年5月1日起在全省范围内全面推行以居住地登记户口为基本形式的新型户籍管理制度；湖北省自2004年起也将取消农业、非农业户口的性质，湖北居民的户口类型将统称为“湖北居民户口”。这些户籍制度的改革将为农民工子女上学扫清制度障碍。

总之，农民工及其子女是一个特殊的庞大的群体，农民工子女的教育是当前农村和城市义务教育中的难点之一。从根本上说，农民工及农民工子女的上学问题是不合理的户籍制度及城乡二元化体制的产物。当前必须立足于城乡平等和城乡统筹的原则，进一步完善现行的法律和制度，消除对进城务工农民工子女歧视，建立城乡一体和公平的义务教育体制，为千千万万农民工子女的教育创造条件。尤其是必须看到，我国是一个农民人口占大多数的国家，农民进城不仅是我国现代化、城市化和市场化的必然产物，也是我国社会经济发展的客观要求。农村及整个国家的发展最终取决于是否能成功实现农村剩余劳动力向非农产业的转移并大幅度提高我国城市化的水平。当前有大量农民工子女随行进城上学，本身是我国改革和现代化发展的巨大成就：它表明，不仅农民已经“进城了”，而且已经“留下来”；不仅农民工留下来，他们的子女也“带进来了”。如果说农民工大都是为了经济目的而进城打工，是“经济移民”的话，农民工子女进城上学则是基于教育的目的而进城学习，是一种“教育移民”。这种“教育移民”不仅可以提高进城“农民”的文化素质，可以使他们更好地融入社会，同时比经济移民更具可控制、有序性、稳定性和长期性，是一种理想的移民或“非农化”的途径。正因如此，党和国家及各级政府对此应有“大政策”，应从战略的高度、从整个社会城市化和现代化发展的角度，鼓励和支持流动人口及农民工子女进城上学，并为他们创造一切可能的条件。

[①]本报告的研究得到“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的支持，是湖北省教育厅“农村税费改革后农村义务教育的新情况、新问题与新对策”项目及“乡村公共财政和国家与农民关系”项目系列调查报告之一。2004年5-8月份，在华中师范大学社科外的统一组织下，华中师范大学中国农村问题研究中心、教育学院、教科所十多位教师和博士研究生对湖北京山、英山、宜城、麻城等地的农村“留守儿童”和武汉市“进城务工农民子女”的上学问题进行了大规模的专题调查。本报告不少材料来源于此次调查。由于参与此项调查的师生较多，在此特别感谢社科处何静处长、雷万鹏博士、周宗奎教授、陈伟东博士等对调查工作的组织和支持。

[②]段成荣：《我国的“流动人口”》，《西北人口》1999年第1期；周皓：“流动儿童的归属与权利”，《都市里的村民：中国大城市的流动人口》，柯兰君、李汉林主编，中央编译出版社，2001年9月第一版，第175-176页。

[③]周皓：“流动儿童的归属与权利”，《都市里的村民：中国大城市的流动人口》，柯兰君、李汉林主编，中央编译出版社，2001年9月第一版，第177页。

[④]“传染病偏爱流动儿童”，http://www.xxepi.com/lszy/myyf/yiban/07.htm

[⑤]苏敏：“我国流动儿童失学率高在9.3%”，中国青年报，转引自新浪网，http://www.sina.com.cn2004年05月14日。

[⑥]韩嘉玲：“流动儿童教育对教育体制的反思”，“世纪大讲堂”，凤凰网，2004年8月2日。

[⑦]“北京市2003年外来人口监测调查公报”，北京市统计信息网，2004年1月6日

[⑧]《中国教育报》2004年3月9日第2版。

[⑨]“教育：为流动儿童圆梦”，《河北日报》2004年6月15日

[⑩]俞俭、朱文瑜等：“武汉民工市民待遇：共享医疗教育公平”，新华网，2004年3月3日。

[11]中央教育科学研究所教育发展部：“中国进城务工就业农民子女义务教育问题调研报告”，2004年7月，教育部“进城务工就业农民子女义务教育问题研讨会”交流论文，2004年8月18日。

[12]北京市教育委员会：“北京市来京务工就业农民子女接受义务教育工作基本情况”（2004年8月18日）；教育部“进城务工就业农民子女义务教育问题研讨会”交流论文，2004年8月18日。

[13]河北省教育厅：“坚持‘两个为主’，积极创造条件切实做好进城务工就业农民子女义务教育工作”，2004年8月18日，教育部“进城务工就业农民子女义务教育问题研讨会”交流论文，2004年8月18日。

[14]吕绍青、张守礼：“流动儿童教育——逐渐进入视野的研究课题”，《战略与管理》2001年第4期。2004.

[15]俞俭、朱文瑜等：“武汉民工市民待遇：共享医疗教育公平”，新华网，2004年3月3日。

[16]秦尊文：“湖北小城镇的改革与发展”，湖北省社会科学院。

[17]秦尊文：“湖北小城镇的改革与发展”，湖北省社会科学院。

[18]参见刘义强：“进城务工农民子女家长教育需求调查报告”，未发表调查报告，2004年8月。

[19]北京市教育委员会：“北京市来京务工就业农民子女接受义务教育工作基本情况”（2004年8月18日）；教育部“进城务工就业农民子女义务教育问题研讨会”交流论文，2004年8月18日。

[20]河北省教育厅：“坚持‘两个为主’，积极创造条件切实做好进城务工就业农民子女义务教育工作”，2004年8月18日，教育部“进城务工就业农民子女义务教育问题研讨会”交流论文，2004年8月18日。

[21]吕明凯（陕西省教育厅副厅长）：“陕西省进城务工就业农民子女义务教育工作情况汇报”，2004年8月，教育部“进城务工就业农民子女义务教育问题研讨会”交流论文，2004年8月18日。

[22]谢晋宇：“流入大城市农村人口子女的教育问题与对策”，《西北人口》1999年第4期。

[23]陈晓蓓：“中国九城市流动儿童大部分就学有保障”，中国教育报，2003年11月6日；苏敏：“我国流动儿童失学率高在9.3%”，中国青年报，转引自新浪网，http://www.sina.com.cn2004年05月14日。

[24]陈晓蓓：“中国九城市流动儿童大部分就学有保障”，中国教育报，2003年11月6日；苏敏：“我国流动儿童失学率高在9.3%”，中国青年报，转引自新浪网，http://www.sina.com.cn2004年05月14日。

[25]“教育：为流动儿童圆梦”，《河北日报》2004年6月15日。

[26]武汉市统计局