2月27日—29日，由教育部人文社会科学重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“乡镇体制改革研讨会”在湖北武汉市举行。这次会议对乡镇政府的去留（地位、性质和职能），乡镇内部权力结构的重组和优化，乡镇选举方式的改革和创新，乡镇财政问题，乡镇“七站八所”的改革及农村社会中介组织的培育和发展，县乡村整体关系的调适，以及村民自治、农村税费改革背景下农村基层民主政治建设、发展和乡村民主治理等问题展开了热烈而深入的研讨，其主要观点综述如下：

一、乡镇政府何去何从：地位和性质

随着农村经济体制改革，我国农村基层政权组织形式实行了“政社分开”、建立乡政府和逐步推行村民自治的重大变革，从而形成了以“乡政村治”为主要特色的农村基层治理格局。诚如张厚安（华中师范大学中国农村问题研究中心教授）所指出，这一治理格局在当时的历史条件下，对于加强乡镇政权建设，维护农民权益具有重要的积极意义；然而，随着我国农村基层民主的进一步发展、社会经济体制的全面转型，尤其是农村税费改革的现实需要和“三农”问题的日渐凸显，对乡镇体制进行适应性改革不但非常必要而且十分迫切。项继权（中国农村问题研究中心教授）甚至认为，目前的农村基层政权主要面临着财政、合法性和组织的三重危机，尽管其间乡村组织也进行了多次以“精简”为主要内容的行政机构改革但是始终没有从根本上改革它的权力结构、运行机制及其功能和职责，触及农它的权力来源等深层次问题，有限的改革很难取得成效。事实表明，现存的农村基层治理体系及方式已经不能适应变化了的农村经济基础、社会环境和政治条件，重新构建新的农村治理体制已成为当务之急。

与会代表也普遍认为，乡镇体制已经到了非改不可的地步了！然而，对于乡镇政府的去留及其功能和地位，人们却意见纷歧，大致有三种观点：

第一种观点主张对乡村治理进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”。例如，徐勇（中国农村问题研究中心教授）认为乡镇始终没有成为一级完备的政府，而是事实上的县级政府的派出机构。在这种情况下，它不但难以有效整合乡村社会，甚至在压力型体制下，它为了完成上级政府的硬性任务，不得不采取各种形式将行政责任进一步下延，造成村民自治组织的行政化，加剧农民负担，激化干群冲突，影响乡村社会的稳定和发展。再从历史上来看，传统中国政权仅止于“县”，乡一级也仅仅是具有行政功能的组织而已，县以下主要实行“乡村自治”（当然，这种自治也只是在总体上集权统治网络之中的有限的民本性自治）。

因此，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，形成“县政、乡派、村治”格局，可以建构一个高效廉价、国家与乡村社会良性互动的治理体系。贺雪峰、董磊明（中国农村问题研究中心教授、副教授）还从农民的合作能力和乡村秩序方面，对“乡派镇政”改革思路进行了进一步论证。何开荫（安徽省政府参事）认为中国的政府层级过多，不但要虚化乡镇一级，还要虚化地市一级，最终使我国从五级政府变为三级政府。

第二种观点主张，国家行政权力逐步退出乡村，在乡镇一级实行社区自治。于建嵘（中国社会科学院农发所研究员）认为，目前的乡镇体制主要存在着利益、体制性冲突、人员臃塞、财政困难和行为腐败等问题，导致干群关系紧张，乡镇政权组织处于从农村获利和维护农村安定的两难之中；乡镇体制的改革必须顺应近/现代化“官权退、民权进”的历史发展要求，推行“乡镇自治”。作为改革目标的“乡镇自治”是一种社区性自治，它不同于历史上建立在保甲制基础上的那种“地方自治”，而是以现行的村民自治体制为基础，却又不是村民自治的简单延伸。具体而言，就是撤销现行乡镇政府建制，建立新型自治组织；健全并强化诸如公安、工商、税收、计生和教育等县级政府职能部门设在乡镇的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村中介组织；开放农会等农民利益代表组织。从这种意义上来说，乡镇体制其实不是一个改革的问题，而是一个重建的问题。然而，对于这种即非群众性自治又非地方自治的社区性自治，吴卫生（湖北省社会科学院研究员）表示难以理解。张鸣（中国人民大学教授）则认为晚清以降推行的乡村自治是把隐性的乡绅自治显性化，其实质并非现代意义上的民主治理形式，而是国家政权向下延伸或扩张的过程（即政权结构化），主张“乡镇自治”并无历史根据。另有学者怀疑“乡镇自治”式改革在目前情况下的可行性和可操作性。

尽管如此，大部分学者还是认为，目前的乡村民间力量太弱，不利于乡村社会现代治理的根本转型。李昌平（香港乐施会代表）甚至认为，现行乡镇体制问题的根源是乡村社会的官方权力过剩、民间权力衰落。因此，乡镇体制改革的关键是将官本位体制转变为民本位体制，核心是过剩的官方权力要退出乡村社会；在不断扩大农民权益，努力提高农民组织的同时，积极稳步推进“乡镇自治”。

第三种观点主张，在保留乡镇一级政权的前提下进行体制内的改革。可是，在具体的改革路径选择上人们的意见却又不完全一致。潘维（北京大学国际关系学院副教授）认为“加强基层政权才是我们努力的方向”，因为政权延伸到乡村社会的每一角落，乃是构成全世界所有“现代社会”的基本前提；正是因为有了基层政权，中央政府的一切政策才能落实到每个具体的农村公民。因而，作为我国政权基石的乡镇政府的发展方向不是所谓的民主化，而是行政化、公务员化和法治化。而吴理财（中国农村问题研究中心副教授）却认为，乡镇政府的改革，不在于“建设”与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤销”与否，而在于它的性质，职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？基于乡村组织历史发展的逻辑要求和现实的治理需要，他提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路，即实行“乡政自治”（一种地方自治形式），将乡镇政府改造为“官民合作”组织。徐晓军（华中师范大学社会学系）认为，现行乡镇政府的科层制组织方式不符合乡村社会的实际，将这种过细分工的科层制改革为粗分工基础上的乡镇长负责制，同时合理开发乡镇行政组织内部丰富的网络关系资源，组成精干、高效的乡镇组织队伍，不失为一种现实性改革方案。针对以上这些迥异的乡镇改革思路，来自农村基层的同志提醒学者们在提出或设计各种改革方案时更注意可操作性，不要太理想化；要注重理论与实践紧密结合。个别同志还提出了分步改革的策略，逐步推进中国农村基层民主政治的发展。总之，与会代表基本上都同意乡镇体制改革不要“一刀切”，各地可以根据本地的实际情况进行改革，在试验的基础上，不断完善，然后逐步推广。

除了这些整体性改革意见以外，李远行（安徽大学副教授）还认为有必要厘清当代中国农村基层组织的性质。当前概括农村基层组织性质有两大基本观点，即“大共同体本位”和“小共同体本位”，然而它们在解释实际的农村社会组织建构时都陷入于困境之中。研究农村基层组织必须注意到“国家”与地方在互构和博弈中建构了彼此的相对关系；唯有在此基础上，培育农村利益组织，改革乡村体制，才能真正达致国家在乡村社会的“善治”。

二、分开还是合一：内部权力结构的优化与重组

在内部的权力配置上，现行的乡镇体制主要存在乡镇党委权力太大、政府权力分散、人大权力过弱的问题，以至在实际的权力运行中，“党政不分”、“以党代政”现象十分严重，一个必然的结果是，党的基层组织自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个实在主体。权力高度集中于乡镇党委，乡镇党委事无巨细地干预乡镇行政工作，严重地影响了党组织的形象，表面上看，似乎乡镇党委很有“权威”，实际上却削弱了党的政治领导作用和法理权威。尤其是在干群关系紧张或冲突中，党的基层组织不但不能有效调解这一冲突，甚至直接卷入这一冲突，成为农民群众抗争的对立面。而乡镇人大权力的边缘化，使之不能对乡镇行政进行有效的监督和制约，缺乏监督的权力难免不会腐败变质。当前，乡镇行政上所存在的种种弊端，与缺乏有效的民主监督制衡机制不无关系。

显然，“党政不分”、“以党代政”除了体制性原因以外，最重要的还是由于乡镇组织受到乡村社会的直接影响以及乡村工作的实际需要，它们不可能完全严格按照各自的功能职责行事。项继权认为，既然在实际的权力运行中党政难以分开，倒不如依从法制和民主的原则，农村基层党组织党员和干部通过选举的方式担任乡镇政府或其它组织的领导人，进而实行“一肩挑”，无疑更具合理性和合法性。但是，其前提只能是经过民主选举、推荐及考核等程序和规定，获得人们的认可和授权，才具有合法性。同时，应确定乡镇人大应有的权威地位，明确党的基层组织依法行使领导权的方式和程序。

党国英（中国社会科学院农发所研究员）认为，乡镇一级没有必要设立诸多权力组织（如党委、政府、人大或政协组织等），为此他建议，在民主选举的基础上进行“议行合一”式改革，这样做既可以消除权力运行中各个组织之间的磨擦，节约治理成本，又可以提升农村基层组织的行政效率。原湖北咸宁市咸安区委书记宋亚平（湖北省委研究室副主任）也主张采取党政干部交叉任职的办法，将“四大家”合为一家，大力压缩乡镇领导干部职数和人员编制，分流冗员。他还在会议上仔细介绍了“咸安改革”的经验及其成效。

李昌平则从建立乡镇“民本位体制”出发，认为党的基层组织和党直接领导下的群团组织（妇联、共青团）必须加强自身的民意基础。党的领导主要应该主要体现在依法领导人民选举政府、监督政府、罢免不合格的政府官员；同时，要实现党政分开，使党的基层组织做到领导人民给政府授权但不揽权，领导人民监督政府但不直接参与政府工作，领导人民收回腐败政府官员的权力但不恋权。由党的基层组织和党领导下的共青团、妇联及其它民间组织的领导人为主组成乡镇人民议会，并由它决策乡镇的重大事务，交由乡镇政府执行。

无论是（职能上的）“党政分开”、（角色的上）“党政合一”，还是（权力来源上的）民主选举，吴理财认为，其实这些改革都不能从根本上避免“党政不分”、“以党代政”的弊端，最好还是采取“异位设置”，即农村基层“党”“政”不在同一层级上设置——联村设置党支部（或党总支）、联乡（镇）设立农村基层党委，这样做可以使党的农村基层组织彻底地从具体的行政事务和社区性事务中摆脱出来，革除其“行政化”弊端，一心一意抓好党的自身建设，在政治上更好地指导农村基层行政工作，有利于农村基层党组织在人民群众心目中树立新威信。而且，这样还可以极大地精简乡村干部，提高农村基层组织权力运行的效率。

三、乡镇选举制度和基层民主前景

随着村民自治的进一步发展，村级直选在相当程度上冲击着乡镇选举制度。近几年一些地方在乡镇选举方式上也进行了大胆的改革探索，如四川遂宁步云乡直选乡长、深圳大鹏镇“三票制”选举镇长、山西临猗县卓里镇“两票制”选举乡镇主要领导、湖北京山县杨集镇“海推”乡镇领导人，以及四川等地推行的“公推公选”。

杨雪冬（中央编译局博士）认为，在这些选举改革中，步云乡的直选更具竞争性，而且党在整个过程中扮演的是指导者而不是决定者的角色。其它几种改革过多的把精力放在遵循现行的法律规定上，因而在制度设计上缩手缩脚，不仅存在明显缺陷，并且在操作中不时出现矛盾。在理论上，缺乏足够的理由和合理的逻辑说明少数人与全部选民的关系——少数人决定了全部选民的选择。尽管如此，它们都在一定的程度上扩大了公众的参与范围，增强了民意基础。不过，他认为“公选”在理论和实践意义上更为合理和富有操作性；同时，它也在某种程度上扩大了党的合法性基础，也是党对村民选举的某种积极回应，对于推进基层民主的发展具有重要作用。

与会代表都赞同，乡镇体制包括选举制度的改革不能仅局限于乡镇层级，要县乡村联动改革。王华（四川雅安市委组织部研究室）在会议上介绍了雅安市县级党代表直选和党代会常任制改革经验。这一改革极大地促进了党的执政方式的改变，促进了党的决策民主化。她认为，这项改革之所以取得成效，主要是有效借助了体制内的力量。谭同学（中国农村问题研究中心）通过实地调查，认为雅安改革扩大了党的基层民主，是党在新时期县乡执政方式转型的一次有益探索。同时，它也是一项农村治理资源的整合机制的创新，对县乡村三级治理体系重构提出了“强村、精乡、简县”的要求。

不过，也有人对乡村民主选举改革提出了不同的看法。一些来自乡镇基层的领导同志认为农民的素质不高，推行民主选举为时尚早。潘维则提出不要过分夸大民主选举的作用，首先，民主选举并不必然表示人民能够参政议政；其次，选举本身并不表示“人民当家做主”，在代议制时代，选举不是要“人民做主”，而是要人民选择“做人民之主”的人，也就是政府领导人；而且，民主并不一定就能增加政府的合法性。田力为认为，民主不能解决政府干什么的问题，政府权力的退出以及资本的跟进，将造成农村公共产品供给的缺位。而吴思（炎黄春秋杂志社）则认为民主（选举）在一定意义上是一种交易和选择，交易什么公共产品以及农民需要什么样的服务，只有农民自己最清楚，任何人都不能替代他们。张晓冰（湖北监利县教育局长）强调民主不只是选举，选举后的监督、决策和管理同样也很重要，民主是一个过程、一种程序、一套制度。

四、农村税费改革背景下的乡镇财政：撤销或加强？

最早进行农村税费改革的何开荫认为，农村税费改革的意义不在于“减负”本身，而是将农村的一些深层次问题暴露了出来，使之非改不可，同时，农民的公民权利问题提出来，并得到一定的保障。

在农村税费改革的直接影响下，乡镇财政问题日渐突出。马宝成（国家行政学院学报社）指出，农村税费改革后乡镇财政收入呈现明显下降趋势；由于乡镇政府财政汲取能力下降，乡镇政府的社会服务能力、社会规范和社会控制能力也大受影响。造成这一结果的直接原因在于旧有体制与新的农村税费制度之间的不适应，包括原来城乡二元结构所造成的城乡居民之间的税负失衡；城市偏向的分配政策造成的城乡居民之间的分配关系不平等。他认为解决这些问题，最关键的是要改革原有体制的束缚，打破城乡隔离的二元体制，给农民以真正的国民待遇，对城市居民和农民一视同仁。王习明、陈涛（中国农村问题研究中心）一方面坦承农村税费改革对乡镇财政造成不利影响，另一方面又指出，它为改善乡村治理提供了新的机遇，建议在传统资源丧失而又没有建立起现代合作制度的广大农村实行“强县、弱乡、实村”改革。张德元（安徽大学经济学院副教授）在农村调查中发现，农村税费改革后，“逼税效应”依然在发挥作用，这不仅使农村税费改革政策走了样，同时也使农村社会矛盾更加突出。应尽快进行与农村税费改革相配套的财政体制改革，加快政治体制改革步伐。

然而，对于如何解决乡镇财政问题，人们的看法却又不尽一致。朱守银等（农业部农村经济研究中心）建议取消乡级财政，建立县乡一体的、由县级财政统筹的公共财政体制；按照“政府拿钱做政府的事，农民拿钱做社区的事”的原则，严格划分公共产品供给责任。来自农村基层的彭万清（安徽省乡镇党委书记）也赞同取消乡级财政，他形容分税制财政改革后，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹喊娘”；农村税费改革和取消农业税以后，乡级财政更缺乏固定的收入来源，根本没必要再设立为一级财政。

针对乡镇财政问题，一些地方进行了“乡财县管”改革。党国英表示，这种改革实则是虚化了乡镇财权。他还指出了农村税费改革以后农民的分化导致新的税负不均现象，应引起政府部门的关注。张红宇（农业部政策法规司副司长）仔细分析了乡镇财政与农民负担之间内在的冲突：农村税费改革减轻了农民负担却使乡镇财政困难日形突出；乡镇财政的困境又直接影响了乡村公共产品的正常生产和供给，从而损害了农民的利益。因此，他认为前段时间禽流感在中部地区肆虐不是偶然的，恰恰是因为这些地区乡镇丧失了基本的公共服务职能（如畜牧防疫等）。

吴思认为，首先有必要弄清“吃饭财政”是谁在吃，以及这些吃财政的人是否真正为民办事。他建议可以适当减弱政府权力，不断培育和扩大农村民间力量，由它们自己来承担一部分公共产品。李昌平则列举了乡镇财政存在的一些弊端，认为乡村债务的大量存在已经在一定意义上偏离了乡镇财政的性质（供给公共产品）；而权力货币化是另一个不可忽视的问题。何开荫认为，杜绝这些弊端，关键在于不要让政府权力绝对化，政府不能成为一级利益主体。不过也有学者指出，任何一种组织（包括政府在内）一旦存在，就有自身的利益诉求；消除权力寻租，端赖权力制衡机制的建立和完善。

五、“七站八所”改革与农村中介社会组织的培育

在乡镇“七站八所”改革上，与会代表的意见也有较大差异。有不少人认为，有必要重新优化组合乡镇的站所设置，理顺“条块”管理关系。项继权指出，原有的“条块分割”体制，不但造成了乡村治理的困难和矛盾，而且还使“七站八所”成为农村税费改革以后加重农民负担的另一重要根源。他建议将这些站所有的改制为独立的企业经济组织；有的则推向社会成为社会中介组织，对于需要保留和加强的部门，应打破“块块”，按照精简、统一、效能的原则，重新设置专业机构，实行专业性管理。在精简和重建过程中，不搞上下对口，不搞一刀切，因地制宜进行改革。宋亚平也同意这种观点。

另一部分基层同志则认为，“七站八所”的改革和调整容易造成不必要的财产损失，滋生社会矛盾，最好是让其“自生自灭”。

也有人表示不可忽视“七站八所”的作用。邱泽奇（北京大学社会学人类学研究所教授）提醒人们，“七站八所”也在一定意义上为农民提供了公共产品，要将“七站八所”改革与发展农村中介组织有机结合起来。金太军（南京师范大学教授）也赞同这一看法，认为有些站所是纯公益性的，为农民提供公共产品，不能简单地市场化。来自安徽蒙城农村的村党支部书记建议，“七站八所”改革应“有所为，有所不为”；弱化它的管理职能，强化它的服务职能；同时要改善他们的服务条件，保证工作人员的基本工资待遇。彭代彦（华中科技大学经济学院副教授）则指出，农业也具有极强的外部性。他通过对湖北省一个镇的案例分析，强调了乡镇农业技术推广站的职能及其重建的意义。谭同学在实际的调查中意识到，乡镇体制不仅与现有的体制改革有关，还与整个国家现代化过程有关；乡镇站所体制在一定意义上也是国家当时组织农业生产的结果。他提醒人们在站所改革中不应忽视国家力量、乡村社会资源能否支撑和自主的利益性等三个因素的作用

还有学者（如樊平）主张乡镇站所进行“招标制”改革。袁达毅（北京行政学院副教授）赞同用民主的办法来改革，由人民来选择。张鸣则提醒大家思路开阔些，提供公共产品并不一定非要由政府来承担，可以积极调动民间力量来做，例如宗族、专业协会和其它形式的NGO组织等，只要它们不违法都可以充分利用这些传统的、民间性资源为乡村社会服务。

此外，此次会议还研讨了乡村关系、农民组织、农民保障等问题。胡荣（厦门大学社会学系教授）以问卷调查的结果分析了现在的乡村关系状况。董江爱（山西大学副教授）通过对山西某市第六届村委会的换届选举观察，探讨了村委会选举中乡村关系的新问题，并提出了对策建议。赵树凯（国务院发展研究中心副研究员）指出改革与发展加快了农村的社会结构分化，农民的需要层次不断提升和需要结构的日趋复杂，要求农村组织体系进行适时创新，从政府和非政府组织两个方面进行推进。吴毅（中国农村问题研究中心教授）从社会人类学的角度分析了乡村关系，他认为在一定意义上乡村关系是知识分子主观建构起来的，其间存在着两种话语背景，即国家与社会关系和民主与自治之间的关系，从前者来看，乡村关系不顺责任在乡镇行政；从后者来看，乡村关系不顺责任在法理上。孙秋云（华中科技大学社会学系副教授）则持不同看法，认为实际上不是所谓的“话语”问题，而是政府自身的运作问题。这次会议充分体现了百家争鸣、百花齐放的学术探讨方针，取得了令人满意的成效。