2004年2月号的《中国改革》重点介绍了“青县模式”。所谓“青县模式”，有同志概括为一句话，即“健全一个组织，调整三种关系”：健全一个组织，就是健全“村代会”（村民代表会议）组织；调整三种关系，就是调整村党支部、“村代会”和村委会三个组织之间的关系。其实，这种概括并没有突出青县的特色，因为并非只有青县推行过“村代会”制度，在其他地方也有不少“村代会”运行较好的典型；在我看来，“青县模式”的一个主要特点是鼓励村党支部书记兼任“村代会”主席。据该县赵超英书记介绍，“现在，全县345个村，全部建了村代会，有328个村设了主席，其中，275个村的主席由党支部书记当选”。并且，“党支书如果既不能当选村主任，也不能当选村代会主席，下台，也不许拿工资。这是大趋势，我们正在逐步到位。村主任和村代会主席如果不是党员的，要争取发展他们入党”。因此，“青县模式”的实质是将农村各种自治性组织（包括村委会、村代会）纳入党的农村基层组织体系之中，通过“一体化”过程来消除村民自治以后村两委的体制性冲突或矛盾。

尽管在村民自治之前也存在一定的村两委矛盾，但是，当时的村庄权力基本格局是党支部的“一元化”领导，这就决定了那时的村两委矛盾主要是个人性的矛盾，尤其是村党支部书记与村委会主任私人之间的矛盾；然而，实行村民自治以后，村两委的矛盾更主要的体现为体制性原因，最主要是因为在这个时候村委会基本上都是由村民直接选举产生的，其权力直接来源于本村村民，而村党支部（书记）的权力大多来源于他的上级组织（即乡镇党委），权力来源的不同，是一些地方村两委冲突的根本性原因。加之，村民自治以后，乡镇政府只能指导而不能直接干预村委会的工作，在压力型体制下，促使乡镇组织不得不通过乡镇党委对村支部的领导，以及村党支部对村委会组织的领导来间接控制、干预其事。在这种情况下，乡、村之间的体制性冲突也在相当程度上表现为村两委之间的紧张关系上。于是，如何解决村两委矛盾就成了当前农村村民自治发展的一个关键性问题。

为了解决这个问题，一些地方进行了许多有益的探索。例如，在选举方面，有的在村党支部换届选举中实行“两票制”或“两推一选”的办法，扩大和增强村党支部的民意基础；通过民主选举，调适村两委紧张关系。有的地方鼓励村党支部书记积极参与村委会主任的竞选，尽量做到村两委“一肩挑”。在权力配置、运行机制方面，有的地方则通过建立和健全“村代会”制度，重新规划村级权力，调整村党支部、村代会和村委会的关系。

应该说，“两票制”或“两推一选”有助于推进农村基层组织的党内民主的发展，符合我国农村基层民主发展的要求，但是，即便是在农村基层党组织内部实现了一定的民主选举，扩大了他的民意基础，仍然不能从根本上消除村两委体制性紧张关系，因为村两委是两种不同性质的组织，他们各自的组织原则和运行机制是不相同的，村党支部必须服从上级党委的领导，他如何避免乡、村之间的体制性冲突不在村两委关系上表现呢？在这个时候，他又如何协调与村委会的关系呢？

实行“一肩挑”虽然可以从表面上解决村两委的矛盾问题，但是，村两委两种组织内在的体制性冲突并未消除，它表现在“一肩挑”的村党支部书记（或村委会主任）的两种角色间的紧张上——作为村党支部书记，他理应服从上级组织的领导；作为村委会主任，他应代表村民的意愿，服从村民的利益要求。

“村代会”制度类似于西方一些民主国家的“议行分离”的政治安排，“村代会”是村民的议决机关，而村委会是具体的执行机构。村庄的重大事项由“村代会”议决后，由村委会实施。这种制度安排的本意是在议、行之间建立一种民主制衡的机制，对执行机构进行有效的监督和制约，以防止它违背民意、权力腐败。一些地方，当初之所以建立这种“村代会”制度，其主要目的是民主监督村委会的工作，使之更好地进行村庄治理，从而实现村民“自我管理、自我教育、自我服务”的要求。尽管一些地方强调“村代会”在村庄决策上的权力和地位，但是，它却并不能有效地调适村两委的关系，因为，根据《中国共产党农村基层组织条例》的有关规定，村党支部有职责“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”，“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。换言之，“村代会”在村庄中的决策权并不具有充分的法理根据，根据《村民委员会组织法》的现行规定，只有“村民会议”才具有这样的权能，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”，涉及村民切身利益的重要事项“村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”；只有在人数较多或居住分散的村，可以建立“村代会”，“讨论决定村民会议授权的事项”。这也就是说，“村代会”制度至多可以在民主监督、民主决策上起到一定的作用，但是，它在调适村两委关系上的作用是十分有限的。

在“青县模式”中，“村代会”实际上与村党支部在一定程度上实现了“合一”（即村党支部书记兼任村代会主席），从而赋予“村代会”在村庄权力结构中比较高的地位。这种新模式通过“提倡由村党支部书记兼任村代会主席，使党的领导在这里找到了一个合法的载体”，从而更“有效地监督”村委会工作。这样一来，村党支部对村委会的领导更加具有民意基础和合法性。

当然，“青县模式”还有几点值得进一步的商榷和探讨。首先，在“青县模式”中，村民自治的“民主决策”、“民主监督”和“民主管理”被分割开来，前两项职能由“村代会”承担，村委会仅仅具有管理的职责，实际上，村委会沦为“村代会”的一个具体的执行机构，不完全符合《村民委员会组织法》第二条的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。

其次，“村代会”的上述职权并不具有充分的民意基础。因为村委会是村民会议（或全体村民）直接选举产生的，而“村代会”则是由村民代表组成的。很显然，村委会的民意基础要比“村代会”更加广泛、更加坚实。从政治学上而言，村委会相对来说更加能够代表村民的意愿，是村民集体意愿的表现。

其三，在“青县模式”中，村两委之间的体制性冲突有可能转移到“村代会”与村委会之间的冲突上来，某些村支书难免不会不利用部分村民与另一部分村民的“斗争”，加强对村委会的支配和控制，使村民自治不能健康地发展。

此外，将“村代会”建设成为一种常设机构，会进一步增加村级民主治理的成本，加重农民负担。既然“村代会”担负着比村委会更加重要的“决策”和“监督”的职能，有什么理由只发给村委会成员的工资，而不发“村代会”成员的工资呢？况且，在一个村庄治理中，根本没有必要成立如此多的机构（最少有村党支部、村代会、村委会三个组织），协调这些机构之间的复杂关系本身就增加了不少“成本”。无论是从国外的社区自治经验来看，还是从传统中国的乡村自治而言，自治机构一般都只有一个，而且自治机构的人员也不过二三人（有的甚至只有1个人）。

西方以布坎南为代表的公共选择学派认为，任何一个公共机构都有其自身的利益诉求（这是不可避免的），最好的情况是这些执行公共权力的人在追求自身利益最大化的同时能够增进公共利益，而这一切只能通过政治市场的有效竞争——民主选举来调适。因此，我认为，当前的村两委关系的矛盾，最好还是通过民主选举的办法来缓解。关键是要进一步完善现有的村级民主选举制度。不可否认的是，“海选”在扩大直接民主方面的确有积极的作用，但是也存在一定的弊端，尤其是它不能解决“海选”出来的村委会成员之间的团结合作问题，难以形成一个权能统一的村委会班子。我省一些地方进行的“组合竞选制”能够解决这一弊端，可以进一步推广。同时，我建议在有条件的地方，不妨可以改变每村设立一个党支部的一贯做法，联村设立一个党支部，使农村基层党支部彻底地从村庄的具体事务中摆脱出来，进一步改善和加强党的领导。这样一来，可以从根本上解决村两委的矛盾问题。