一

对于乡镇改革，目前大家争论的兴趣点主要集中在这样几个总体性问题上，即乡镇一级是撤销还是保留？如果是保留，是推行“自治”还是实行“乡派”？如果是自治，是实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”还是体制内的“乡政自治”？然而，我认为具有实质性的一些关键问题却在一定程度上被忽视了，或者是有意回避了，例如，乡镇的党政权力结构如何优化配置，就是这样一个极具重要意义的现实性问题。

在实际的乡镇权力分配中，乡镇党委的权力最高，居于乡镇机构的首位;乡镇政府职能最多，权力分散;乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议和乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯地称这为“一把手”。乡镇政府的乡镇长则是事实上的“二把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。这种权力结构承袭了人民公社时期“党政一体化”和行政支配社会的旧制度特点，“其突出特点首先是权力高度集中。并缺少相应的约束和权力制衡机制，社区的社会权力高度集中在政府，而政府与社会组织的权力又过分集中于党的机构，并表现在‘一人化’上。

值得一提的是，乡镇政府作为乡镇人大的执行机关和基层国家行政机关，原本是乡镇行政管理的唯一主体和具体的实施者，负责管理本行政区域内的社会、经济、文化等方面的行政工作。但是，在乡镇的实际工作中，党政不分、以党代政的现象非常严重，一个必然结果是，党的基层组织自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体。

权力高度集中于乡镇党委、乡镇党委事无巨细地干预乡镇行政工作，严重地影响了基层党组织的形象，表面上看，似乎乡镇党委很有“权威”，实际上却削弱了党的政治领导作用和法理权威。尤其是在干群关系紧张或冲突中，党的基层组织不但不能有效调解这一冲突，甚至直接卷入这一冲突，成为农民群众抗争的对立面。

乡镇人大权力的边缘化，使这不能对乡镇行政进行有效的监督和制约。缺乏监督的权力，难免不会腐败、变质。当前，乡镇行政上所存在的种种弊端，与缺乏有效的民主监督制衡机制不无关系。因此，如何优化乡镇权力配置，消除“党政不分”、“以党代政”或“党凌驾于政”、乃是当前乡镇改革一个不能简单规避的难题。

二

对此，我们也确定采取了一些改革措施，有些地方还在某些方面进行了大胆的制度创新。主要有以下三种改革方式：

1、“党政分开”

最早是“党政分开”，即乡镇党组织按照各自的职能分开设置，“党”在政治上进行领导，“政”则具体地执行、贯彻党在农村的各项路线、方针和政策。可以说，乡镇政府自从1980年代初恢复重建以来，基本上是按照这一思路进行改革的。但是，实际的效果并不好，至今仍存在比较严重的“党政不分”的问题。

2、“党政合一”（兼职）

近些年，由于农民负担问题愈演愈烈，有不少人将这归咎于乡镇，认为乡镇政府干部过多、机构膨胀是农民负担严重的“祸根”。于是，又有不少人鼓吹要大力精简乡镇干部和机构，其中，一项主要举措便是实行“党政合一”，鼓励乡镇党政干部“兼职”。个别地方，还进行了这样的改革试点，如著名的“咸安改革”，在社会上产生了比较大的反响。

3、民主式选举

很显然，在“职能”分开与“角色”合一之间，存在着内在的冲突，因为“党”、“政”是两种完全不同性质的组织，各自的权力来源、组织原则和运行方式都不一样。为了解决这个问题，一些人主张改革乡镇领导人的选举方式，通过一定的“民主”机制，协调二者之间的冲突。

在这样的主张下，一些地方在乡镇领导的选举制度上进行了大胆探索和重大创新。例如四川省农村地区，深圳市龙岗区，山西临猗县，河南新蔡县，广西和安徽个别乡镇，湖北京山县等地，先后进行了诸如“公选”、直选、“两票制”、“三轮两票制”和“海推等乡镇长或乡镇党委书记选举方式的改革。虽然，有些选举方式还不是严格意义上的民主选举，但是，这些改革方式的一个最基本的共同点是，它们分别在一定的范围内或一定的程度上扩大了乡镇领导人的权力来源的民意基础。由于乡镇党、政领导人同时实行了一定的民主选举，他们的权力来源都建立在一定的民意基础上，从而在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系。

然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。为了进一步协调二者的关系，我曾建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式。所谓“联合竞制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选。所有这些在选举方式上的民主机制的运用，其实，最终都无法从根本上消除乡镇“党”、“政”两种不同组织之间在权力的实际运行中所存在的结构性紧张。可能，还有一些人对此体味不深，因为在乡镇层次目前还没有展开普遍的民主式选举改革。不过，大家仍然可以从推行民主选举后的村支两委的体制性紧张中窥见一斑。

三

这也就是说，无论是（职能上的）“党政分开”、（角色上的）“党政合一”，还是（权力来源上的）民主选举，其实这些改革都不能从根本上避免（或消除）“党政不分”、“以党代政”的弊端。

那么，是否还有更好的改革选择呢？我认为“异位设置”是一个比较好的解决之道。

 所谓“异位设置”，就是农村基层“党”、“政”不在同一层级上设置，即联村设立党支部（或党总支）、联乡（镇）设立农村基层党委，这样做，可以使党的农村基层组织彻底地从具体的行政事务和社区性事务摆脱出来，革除其“行政化”弊端，一心一意地抓好党的自身建设，在政治上更好地指导农村基层行政工作，有利于农村基层党组织在人民群众心目中树立新威信。目前，江苏、浙江的一些农村地区已经联村设立了党支部（或党总支）。实践证明，这种做法不但有利于村民自治的健康发展，而且还促进了强村带弱村的联动发展局面。

另外，农村基层党政组织如果按此异位设置，那么，它还可以极大地精简乡村干部，提高农村基层组织权力运行的效率。大家都知道，目前在乡镇一级，“党”的干部职数一般都要多于（至少等于）“政”的干部职数。假如以每个乡镇20个行政干部职数来计算的话，至少其中有10个属于党组织;如果5个乡镇改设1个（联合）党委的话，仅“党”的干部职数就可以减少40个（精简率达40%）。这样一来，不但可以大幅度精简乡镇干部，更为重要的是消除了“党政不分”、“以党代政”现象;这样做，不但不会削弱党在农村基层的组织力量，而且还是党在新的历史形势下主动适应农村基层民主政治领导作用。

目前，不少地方政府为了精简乡镇干部、机构，正在推行乡镇撤并。一些地方的乡镇撤并力度已经大大超出了人们正常的想象，一个县只设五六个乡镇。对于这样的乡镇撤并，能在多大程度上实际地精简乡镇人员（尽管乡镇的机构进行了大幅度的精简），是值得怀疑的;这样大的乡镇，实际上存在着治理的困难，为了因应这一困难，是否又要在乡镇以下（村庄之上）设立正式的管理层级（如“片”、管理区或其它形式的派出机构）？如此一来，这样的撤并有何实质性的意义呢？！无论是从乡村公共品的生产和供给方面而言，还是从乡村（亲民性）治理而言，甚或从农村基层市场的建设和乡镇社区经济的发展（设立一个乡镇可以建立一个基层市场、繁荣一方经济）而言，这样的大规模的乡镇撤并都是不可取的。同时，它也不能解决当前乡镇存在的问题。与其如此（劳民伤财地）撤并乡镇，不如从农村基层“党”、“政”异位设置开始，切实地转变乡镇政府职能，为农民提供基本的公共服务！