随着村民自治的广泛推行和深入发展，势必对传统的乡村关系提出挑战，并要求对乡村关系进行重构和调适。众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、人民公社时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行严格控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分。然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。但是，在事实上，所谓的“村治”并不是完整意义的“村庄自治”，一方面，在村庄内，党的基层组织没有改变，而且，农村党的基层组织还是乡村各种组织和各项工作的领导核心，要求村委会在村党支部的领导下开展村民自治活动；而村党支部直接接受乡镇党委的领导。由于农村党组织的这一设置，使“村民自治”的制度空间和实际功能都受到不同程度的限制；另一方面，村委会本身的功能在法律上也与其制度性质（即“基层群众性自治组织”）有矛盾，现行的村委会组织法赋予了村委会相当程度的行政职能，村委会名义上虽然不再是乡镇政府的附属机构，但乡镇的许多工作乃至党和政府在农村的各项方针、政策最终都要通过村委会等村级组织去完成和贯彻落实。实际上，村委会扮演着村民当家人和政府代理人的双重角色。由于双重角色的权力来源及其权能的不同，不可避免地将导致村委会角色和身份的冲突。这种冲突，实质上是“乡政村治”关系冲突的一种折射或具体表现。这种冲突，或许在村民自治实行之初不太明显，然而随着村民自治的进一步发展，这种冲突必将日渐显现出来，成为一道必须解决的现实课题。这也是为什么最近几年人们将视线从村庄内部转移出来，更加关注乡村关系等更高层级问题的一个主要原因。

一、2000-2001年乡村关系的基本现状

应该说，1999年是乡村关系的一个重要分水岭。1998年11月，村委会组织法经过重新修订后正式颁布实行。1999年初以来，全国各地农村均先后进行了村委会的换届选举，这次直接选举的范围和规模，超过了以往的历次村委会选举。在此之前，村委会的民主选举尚处在示范推广阶段，真正实行村民直接选举的为数并不太多，因此，这一时期乡、村之间基本上仍然维持着一种行政支配关系。然而，到了1999年以后，随着村委会的直接选举和村民自治的广泛推行，传统的行政支配型乡村关系由于缺乏合法性支持，受到严峻的挑战。特别是到了2000年以后，传统的行政支配型乡村关系几乎受到了来自中央、省市和农民、村组两面“攻击”而无法立足，乡村之间的公开冲突似乎有上升趋向。客观地说，乡村之间关系的紧张和冲突的显现和蔓延，是村民自治进一步发展的必然结果，标志着乡村社会的自主性日渐增强，农民的民主意识、民主要求和民主能力日趋成熟。

（一）乡村管理体制基本理顺。直到1999年之前，个别省、区还没有建立村委会，如广西、云南，长期实行“村公所制度”，所谓“村公所”就是乡镇政府设在村庄的派出机构。在村公所制度中，乡村之间显然是行政支配关系，村公所必须接受乡镇政府的行政领导，村公所干部则由乡镇政府直接委派、指定或任命。而在广东等地，则在村级设立“农村管理区办事处”等类似机构，其实质仍然是乡镇政府的派出机构。农村管理区办事处干部也是由乡镇政府直接委任的。从1995年开始，广西逐步撤消了村公所设置，在原村公所的基础上，共建立了14627个村委会，并逐渐推行村民自治制度。云南也在2000年改革了乡村管理体制，撤消了村公所，选举产生了村委会。广东则在1999年基本完成了撤消农村管理区办事处，建立村委会工作，并举行了村委会的直接选举。1999年以后，全国各地农村普遍地建立了村委会，并进行了村委会的直接选举，个别省区的村委会前后已经进行了5-6次的换届选举。

（二）乡村关系正处在从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型的加速时期。总体上而言，全国大部分农村的乡村关系正处在这一转型过程之中，特别是在1999年以来，这一转型过程急剧加快，应该说这与国家和地方政府实施村委会组织法，大力推进村民自治制度紧密相关。仅以立法为例，从1988年到1998年村民自治试行的10年时间内，全国尚有6个省区市没有制定村委会组织法《实施办法》，有21个省区市没有制定村委会《选举办法》，换言之，在这10年期间，全国仅有19.1%的省区市制定了专门的村委会选举办法，然而在1999年以后直至2001年6月，在短短的两年时间里，却有26个省级单位制定了与村委会选举有关的法律、法规，占省级单位的83.9%，其中，就有13个省区市是在最近两三年内才指定了专门的选举办法。

但是，乡村关系的转型不可能是一帆风顺的，其间必然充满着紧张、矛盾、对立和各种权力与利益的冲突。任何一项制度的推行都要经过一个较长时期的“磨合”过程，以便协调各个方面的利益关系，使相反或对立的两种力量达成妥协和和解，形成一种比较一致的利益机制。像村民自治这样民主制度的推行，更加不可避免地要经过各种各样的交锋、冲突，如保守力量与进步力量的较量、新与旧的势力的冲突，以及民主与“主民”的斗争。

（三）乡村矛盾表面化，乡村冲突有上升趋向。两年之前，有关乡村之间的矛盾极少见诸报端，偶尔有公开的矛盾，各种新闻媒体也是讳不愿言。如果说那个时候，乡村之间存在有矛盾，那也是一种隐性矛盾，村对乡还不敢公然采取抵制、反抗态度。但是，最近两年，乡村矛盾开始从隐性状态转向显性状态。有关乡村之间的矛盾、冲突，成为新闻媒体报道的一项注目内容。例如，2000年9月，江苏淮安市王营镇政府以“工作需要”为由，免去该镇王庄村村委会主任王士丰的职务，王不服，将镇政府告上法院，法院最终判处王营镇政府“行政行为违法”。又如，山东栖霞市4个镇57名村委会主任集体要求辞职，据介绍，他们辞职的主要原因是由于当地乡镇党委、政府和村党支部片面强调“党领导一切”，由村党支部代替、包办村委会。新“村官”上任一年多，村里大小事务仍由村支部书记一人说了算，乡镇党委、政府不但不解决“村官”们的问题，反而对“不听话”的村委会主任随意进行“诫免”，甚至“停职”。类似情况在全国各地都不同程度地存在着。

乡村矛盾的激化和升级，直接导致了乡村之间的冲突。在最近两年里，全国发生了几起村民集体围攻、“冲击”乡镇政府的极端事件。其中，河北河间市行别营乡行别营村村委会主任裘国军等人带领群众“冲击政府机关”事件就有一定的代表性。所谓裘国军等人“冲击政府机关”事件，是指他们带领群众分别在1998年12月30日、1999年5月20日因2000多亩土地的所有权归属问题两次集体上访河间市政府，和1999年3月14日到行别营乡政府要求公布村委会选举结果。农民维护土地的集体所有权，要求乡政府当场、及时公布选举结果本无可厚非，这些都是农民应得的合法权益（权利），然而裘国军等人却因此被法院以聚众冲击国家机关罪判处3-10年不等的有期徒刑。这一判决结果，引起了行别营村上千群众联名四处申诉。 从这些矛盾、冲突来看，最直接的原因是，乡镇政府没有主动适应村民自治的发展要求，无视村民的合理和合法要求，仍然采取传统的行政支配、强迫命令的工作方法，粗暴干预、践踏村民依法享有的自治或民主权利。应该说，这些矛盾或冲突的主要责任在乡镇一边。

从另一方面看，乡村矛盾的显化，以及乡村冲突的增加，正是农民民主意识、村庄自主性增强的一个主要表现，村民自治的进一步发展必然要求对乡村关系进行新的调适，以适应农村基层民主的发展要求。

（四）乡村关系总体上发展还不均衡。一般而言，村民自治推行较早的地区，乡村关系基本上比较协调，乡镇政府能够依法指导、支持和帮助村委会开展村民自治工作，村委会能够积极协助乡镇政府完成各项农村工作。在这些农村，乡、村之间已基本建立了一种比较平等的民主合作关系。但是，不可否认的是至今仍然还有不少乡村维持着传统的行政支配关系，在这些乡村村民自治并未得到切实推行，所谓的民主选举不过是徒有其表的表演而已，民主管理、民主决策和民主监督更是虚有其名，与村民自治之前毫无二致。大致上，在最近两年内有近70%的乡村处在由传统的行政支配型关系向民主合作型关系转变之中，10%以上的乡村建立新型的民主合作关系，大约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系。然而在1999年之前，几乎有50%以上的乡村处于行政支配关系之中。由此我们也有理由相信，在未来3-5年内，将会有更多的农村建立民主合作型乡村关系，传统的行政支配型乡村关系逐渐式微以至最终完全消解。

乡村关系发展的不均衡既与各地农村的社会、经济、政治发展的差异有一定的关联，更主要的还与各地推行、实施村民自治的力度、速度、质量相关。仍以立法为例，村委会组织法已正式颁布实施3年了，然而至今仍然有个别省级单位没有出台相关的地方法规，必然对本地区的村民自治带来不利影响。即使在同一个省区市，各县市的发展也不均衡。在一些村民自治搞得比较好的地方，内部发展也不均衡。例如，山东的莱西市是全国村民自治推行最早的市、县之一，它是全国著名的村民自治示范市。然而，就在莱西的栖霞市却发生了57名村委会主任因为不满乡镇政府支持村党支部代替、包办村委会的做法而集体辞职的事件。

二、乡村关系的新发展和新特点

和以前相比，最近两年乡村关系不但加快了从行政支配型向民主合作型转变的步伐，而且还出现了这样一些新的发展特点：从“乡”对“村”的关系来看，乡对村的控制、支配从直接控制转向间接控制、从硬性支配转向软性支配；从“村”对“乡”的关系来看，村的自主意识有了显著增强，对乡的不合理负担、不合法行政从消极抵制转向依法抗争；村民自治促进、推动了乡镇政治体制的适应性变革，使乡村关系朝着良性互动的方向自觉发展。

（一）乡对村的控制、支配从直接控制转向间接控制、从硬性支配转向软性支配。村民自治制度对“国家”与“乡村社会”的边界进行了重新划定。村委会组织法明文规定，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，乡对村的关系仅限于“指导、支持和帮助”。但是，在现有压力型体制下，乡镇政府的各项工作和社会经济发展任务，又必须依靠村委会等村级组织去完成，特别是农村税费的征缴、计划生育政策的贯彻落实以及各种生产指标的完成，如果离开了村委会的配合和支持，乡镇政府根本无法单独去完成，因为乡镇政府不可能直接与千家万户的农民直接打交道。然而，这些工作和任务又并不完全是合理的或合法的，例如农村税费的征缴，在许多地方都超过了农民的承受能力，农民对此非常不满，乡镇政府为了完成这些税费的征缴任务，就不得不“控制”村委会——一旦村委会由农民直接选举产生，村委会干部就不得不考虑农民的利益和要求，何况这些村委会干部自己也是土生土长的农民，他们势必要代表农民的利益说话，自觉抵制乡镇政府不合理的税费负担——然而，按照村委会组织法，乡镇政府又不能直接控制村委会，为此乡镇政府只能是通过村党支部来间接控制村委会，因为村党支部是在乡镇党委的直接领导下开展工作的，乡镇政府和党委往往借口“服从党的领导”将村委会置于村党支部的领导之下。这样一来，乡镇政府就能通过村党支部这一组织中介，实现对村委会的间接控制。乡对村之所以能够进行间接控制，主要还是现行的乡村政治体制或结构不够完善引起的。

与此同时，乡对村的支配也从硬性支配转向软性支配。所谓硬性支配，简言之，就是以强迫命令的方式进行支配。在硬性支配关系中，村往往依附于乡镇政府，乡、镇政府则将村视为自己的下属机构，随意干涉村级事务或任免村级干部。所谓软性支配，就是乡镇政府以自己控制的政治、经济和社会资源“诱导”村委会服从自己的指令。一般来说，除了个别的超级村庄（如河南的南街村、山东的向高村、广东的万丰村等）以外，相对而言，乡镇政府都有属于政治、经济或社会方面的资源优势。既然在村民自治条件下，乡镇政府不能直接、硬性支配村委会，但是乡镇政府照样可以运用手中的各种“资源”，通过利益诱导/激励机制，使村庄自愿服从它的“支配”。——为了得到乡镇政府更多的“支持”和“帮助”，村庄往往会牺牲或让渡自己的一部分“自治权”，以换取乡镇政府的支持（扶持），而乡镇政府的支持往往以村庄一定的“服从”为条件。实际上，任何形式的支配关系，都是建立在一定的服从基础之上的，从服从中可以获取这样或那样、外在或潜在的利益。在那些社会经济比较落后的地方，村委会总是千方百计地从乡镇政府那里得到更多的财力支援；在社会经济较为发达的地区，虽然经济上的支持无足轻重，但是村委会仍然离不开乡镇政府在政治、社会、信息乃至文化方面的帮助。正因为如此，乡镇政府在村民自治条件下仍然可以达到软性支配村委会的目的。 [案例一]福建犀溪村委会一名干部在谈到乡村关系说：“我认为，对（乡）政府在有关方面要给予大力支持，我们向他们要求一些东西，人家也心甘情愿。比如说，犀溪建中学，黄乡长、龚书记就说：犀溪村委会很听话，我们要支持他们。再比如说，早上到乡政府弄到了1600元钱（用于这次选举）。其他村能弄得到吗？面子上过不去他们也要给我一点。这就是关系。我认为与乡政府的关系一定要搞好。”（胡荣在犀溪村的访问）犀溪村委会这位干部的观点很有代表性，它从一个侧面反映了乡村之间的软性支配关系。

（二）村的自主性有了显著增强，对乡的不合理负担、不合法行政从消极抵制转向依法抗争。1999年以后，随着村民自治的广泛实施，村庄的自主性也有了明显的增长。村庄自主性的提升，主要是由于村委会的合法性和权力（或权威）都是建立在民主选举的基础之上，而不再像村民自治之前那样源于乡镇政府的授予。从人事权、财政权和资源控制权三个维度来看，村民自治以后，村委会的人事权由村庄自己掌握，即由村民直接选举产生村委会，包括乡镇政府在内的任何组织或者个人不得指定、委派村委会干部，即使撤换不称职的村委会干部也只能通过村民大会进行罢免和补选；村级公共财政更是属于村庄内部的事务，乡镇政府不能插手干预属于村民自治范围的事项，对于村级财务主要通过村民主理财、监督组织进行管理，并通过村务公开制度进行制度化监督；属于村庄的集体资源，则由村委会依法进行管理，乡镇政府不能任意平调、占用、侵占村庄的集体资源。这些都是村民自治制度以及有关法律赋予村庄的合法权益，既为村庄的自主性生长提供了一定的制度空间，也使村、乡的利益边界更加明晰化。对于来自乡镇政府的明显侵权行为，村委会则更多地援引法律维护自己的合法权益，甚至利用法律武器与乡镇的侵权行为进行斗争。例如，前文提到的王庄村委会主任运用村委会组织法将镇政府告上法庭，从而保护了自己的合法权利。然而，在村民自治之前，村委会很少违抗乡镇政府的“旨意”，明知是乡镇政府的不合理负担、不合法行政，也只能忍气吞声、委曲求全，至多不过是消极拖延、被动应付。因为村委会干部担心触怒了乡镇政府，使自己头上的“乌纱帽”不保——那时，村干部的“乌纱帽”实际上是乡镇政府给的。村对乡的不合理负担、非法行政和侵权行为，从消极抵制转变为依法抗争，这一变化本身就成分说明了村的自主性的增强，而这一变化主要发生在1999年之后的短短两三年时间内。特别是2000-2001年，有关农民、村委会状告乡政府的新闻报道更是屡见不鲜。

（三）乡村互动推进了乡村政治体制或结构的嬗变。在最近两年中，乡村关系出现了一些适应性变革或主动性调整：一是实行村党支部的“两推一选”。如果农村党支部不进行相应的民主改革，乡镇政府、党委往往可以通过村党支部对村委会达成支配性领导，从而阻碍了村民自治的健康发展。因此，村党支部成为乡村关系调适的关键性因素。为此，山西河曲县最早产生了“两票制”，运用于当地的村委会和村党支部的选举之中，取得了较好的效果。随后，山西省总结了这一做法并向全省推广。后来，逐渐被其它省、区相继推行，并最终形成比较规范的村党支部“两推一选”制度。到1999年，至少河南、安徽、广东、四川、河北、内蒙古和河南等省、区都在不同范围内进行了试点、推广。安徽省最早是在凤阳县进行试验的，1999年3月凤阳县农村党支部换届选举，借鉴两票制的作法，对村支部选举进行改革，即先请村民民主测评、举荐村支部候选人，然后交由全体党员投票选举产生村支部；每个村支部成员必须通过“两关”方可当选，一是村民测评没有过半数不能作为村支部候选人；二是党员投票没有过半数不能当选为村支部委员。凤阳县的这种作法，得到了中央领导同志的高度赞赏。同年3月20日，中办转发的《中组部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》的通知（中办发[1999]11号），10月22日，中组部下发的《关于今冬和明年农村基层组织建设工作安排意见》（中组发[1999]10号），2000年11月30日，《中共中央办公厅关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见》（中办发[2000]24号），都要求“大力推进村党支部领导班子成员选拔任用制度的改革，实行‘两推一选’和‘公示制’”。到2001年，安徽省在农村全面推行了“两推一选”制度。所谓“两推一选”，就是包括村党支部书记在内的支部委员，分别通过普通村民、村民代表和党员的两次民主推荐（“两推”），方可成为村党支部的正式候选人最终参加党内选举（“一选”）。村党支部实行“两推一选”，在一定范围内扩大了村党支部的“民意”基础，使之与村委会的权力关系更加趋于一致，有利于乡村关系朝着民主合作的方向发展。

二是一些地方进行了“两委一体化”的探索。“两委一体化”，是指在村级组织建设中，实行村委会主任与村党支部书记“一肩挑”和村两委其他成员的交叉任职，以解决村“两委”间的矛盾和冲突。目前，这种做法主要存在于山东和广东等地的个别地区。例如，山东威海市在村委会选举中，积极鼓励村党支部成员参选村委会，尤其强调村党支部书记参选村委会主任，一旦村党支部书记当选村委会主任，则实行两职“一肩挑”，如果村党支部书记落选，当选的村委会主任如果是党员的，则同时调整为村支部书记，即最大限度地实现村党支部书记与村委会主任“一肩挑”，两委其他成员交叉任职。从威海市的改革结果来看，全市2679个村中有2302个村实现了“一肩挑”，党支部书记当选村委会主任的比例达到65%，另外还有6168名村两委成员交叉任职，分别占村总数和村干部总数的85.9%和76%。广东顺德市推行“两委一体化”比威海市效果更好，该市有174名村支部书记参加了村委会的直选，其中有157名当选为村委会主任，当选率为90.23%；另17位村委会主任中，8位由村党支部副书记、委员当选，6位是普通党员当选。在622名村委会成员中有党员584名，占其总数的93.39%。

三是个别地方借鉴村委会直接选举的经验进行乡镇长民主选举的试验。如四川遂宁市市中区试行“公选”，公开推荐选拔干部；在此基础上，市中区在该区步云乡进行了直选乡长的成功试验；四川南部县试行的“公推公选制”，选举副乡镇长；四川绵阳市进行的人大代表直接提名选举乡镇长的试点；深圳市大鹏镇则通过“三票制”选举产生了该镇镇长；山西临猗县卓里镇采取“两票选任制”进行镇长选举改革的试点。另外，在最近两年内，还有一些地区在乡镇人大代表的直选上进行了有益的尝试。这些试验，为我国农村乡镇长下一步的民主选举改革积累了宝贵的经验。同时，这些试验也为全面改善乡村关系、发展农村基层民主进行了积极的探索。四是推行乡镇政务公开制度。2000年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，通知要求：“乡镇政务公开要从人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，对群众反映强烈的问题、容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的环节以及本乡镇经济和社会发展的重大问题，都应当公开。”乡镇政务公开制度的推行，也在一定程度上有利于乡村之间、干群之间紧张关系的缓解。

五是一些地区进行的农村税费改革试点，也在一定意义上理顺了乡村关系。农村税费改革以后，乡村之间的财税和收入分配关系相对而言要比过去规范得多。例如，安徽省在2000年的全省试点中，取消了现行按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费；取消了农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消了屠宰税；调整了农业税和农业特产税政策，农业税税率最高不超过7%；改革了村提留征收使用办法，采用新的农业税附加或农业特产税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过改革后农业税的20%。由于农村税费改革规范了农村税费征收行为，进一步调适了农民、集体和国家之间的分配关系，从而遏制了面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，在一定程度上减轻了农民负担。一年来，安徽省废除农村不合理收费项目50多项，全省共减轻农民负担16.9亿元，改革后农民年人均负担由原来的109.4元减少到75.5元，与上年相比减幅达31%。诚如熊彼特所言，“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”。农村税费改革也在相当程度上，切断了乡村之间的利益关联。但是，在农村税费改革之前，村提留和乡统筹基本上都是实行乡镇政府统一征收、统一管理，这样一来，村级的财政权实际上操控在乡镇政府手中，村委会不得不任其摆布。甚至，一些村委会干部为了一己之私与乡镇政府结成某种非制度的“共谋”关系或“分肥”机制。一方面，乡镇政府只要村委会听命于自己，完成它所交代的任务，放任村委会干部胡所非为；另一方面，乡、村干脆合伙侵占、榨取普通村民的利益，共同分享非法所得。

三、目前在乡村关系中存在的问题

总体而言，这几年乡村关系加速了从行政支配型向民主合作型的转变。但是，至今仍然还有不少问题亟待解决，其中，乡镇政府的越位侵权和村委会的过度行政化，则直接阻碍着乡村关系的顺利转型，是当前乡村关系改革和发展的主要难题。除此以外，还存在乡镇政府对村委会放任不“管”（对村委会的合理指导），村委会拒绝乡镇政府的指导两种问题，由于这两种问题不具有普遍性，在次不再赘述。

（一）乡镇政府的越位侵权

具体地说，乡镇政府的越位侵权主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中。

1、干预、操纵村民选举。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府、党委在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。例如，湖南长沙市在最近一次村委会换届选举中，1203个村不但没有按照该省的统一部署擅自提前选举，而且还在选举中严重违法操作：在候选人提名上违反直接提名原则，部分村委会不是由村民直接投票选举产生的，而采取村民代表或户代表间接选举方式，剥夺了其他村民的民主权利；绝大部分村没有设立秘密写票处，引起多起农民集体上访。这些村之所以选举违法，主要还是由于村选举委员会不是由村民会议或者各村民小组推选产生的，而是由乡镇领导或村党支部书记私自指定的。实际上，这些村的村委会选举被乡镇所操控。湖北董滩村委会的选举也是一起典型的乡镇政府违法操纵事件，遭到村民的反对以后，当地镇政府不但不改正错误做法反而直接委任村委会干部（参见案例二）。

[案例二]董滩村委会选举一波三折

湖北潜江市竹根滩镇董滩村村民期盼已久的村委会，一波三折后，于2001年5月5日“海选”成功。1999年9月28日，董滩村第四届村委会换届选举时，近4000村民的村庄实际参加投票选举的不到200人，绝大多数选民未经委托就被人擅自作主代为投票。结果，选出的村委会干部极不称职，村民怨声四起。随后，镇政府干脆直接委任了该村村委会干部。更加引起村民的强烈不满，全村800多名村民联名上书市人大常委会、市民政局等部门，要求依法选举村委会干部。在这种压力下，镇政府勉强同意该村重新举行选举。2001年元月17日，村部门前贴出公告说，经村民小组推选产生的董滩村选举委员会决定，正式选举日期定为2月28日。后经村民查实，公告所说的 “村民选举委员会”实际是少数人私自成立的。临近选举日期，又贴出通知说：“正值春耕生产农忙时节，选举推迟。”3月5日，镇政府又任命了新的村组干部。经过村民的再三上访，董滩村的选举违法事件2年后才得到纠正。

类似董滩村的情况，时有发生。又如，福建福州市仓山区螺州镇借口该镇天福村“情况复杂”直接包办村委会选举，并且对选举结果不进行认真唱票、记票，而是随意分成几叠，笼统说一下某某候选人多少张票就了事。当地镇、区领导知错不改，认为重新选举“太费精力”。山西朔州市朔城区下团堡乡某村24名村民反映，该村2000年换届选举，整个工作全由乡干部和村代理书记两人主持，应参加选举大460多名村民绝大多数竟然不知道选举这件事，更没有接触到选票，整个选票由10余人代替村民填写，甚至还雇用外村村民帮填，有一人竟代填选票40张。在陕西扶风县法禧村，为了让乡政府指定的人当选为村委会干部，县乡竟然动用了警车和十几名警察，当地农民称之为“枪口下的选举”。海南琼海市大路镇云满村因为村民举荐的村委会候选人与乡镇领导心目中人选不一致，该镇党委书记竟然亲自挂帅，动用警力，出动3辆汽车，将签名推荐候选人的部分村民连夜抓走，以“企图推翻村委会“的罪名对他们实施了变相拘禁。河北魏县邵村有个党员叫李文堂，在1995年的村委会选举中当选为村委会主任。由于邵村这次选举结果与乡党委的意图相悖，乡党委和县委竟说邵村选举非法，李文堂非但村委会主任未当成，还当作非法选举的组织者被县纪委开除党籍，被迫在外颠沛流离了三年。直到1998年11月26日，邵村发生700名警察进村抓人，共开了53枪，造成“一死五伤”严重事件，中央做出“决策错误，指挥失当，影响恶劣，后果严重”的定性以后，李文堂才于1999年元月堂堂正正地返回村里，这时邵村已被分解为4个村。同年7月，李文堂在其所在村再次被村民选举为村委会主任。说明民意不可违背，民主是历史发展的必然。 在个别地方，乡镇政府甚至拒绝举行村委会选举，置村委会组织法于不顾，依然故我地任命村委会干部。山东万荣县某村部分村民反映，2000年10月12日，未经村民选举，乡政府就在村广播上任命了村主任和委员；山西沁县段柳乡白沟村的党员和村民反映，这个村十多年来从未进行村委会选举，只是由乡党委任命村长，再由村长任命其他村委会干部。当河南泌阳县花园乡冢子村民要求依法选举村干部时，乡长居然认为“你们自己选举干部是胡闹”而禁止村民选举。浙江临海市有10个村近10年未进行任何形式的村委会选举。该市城关镇后山村还是1988年选举了一次村委会，但是该村委会成立后却没有按照村民委员会组织法的规定行事，不进行民主管理，没有开过一次村民大会，长期不公开财务账目，村里的事都是少数干部说了算，村民们的意见极大。特别是在城市建设规划中，后山村大量的土地被征用，近千万元的钱款不知去向，为此干群关系极为紧张。1998年新的村民委员会组织法开始实施，后山村的村民们从中看到了希望。他们选出代表多次到临海市各级部门反映情况，强烈要求依法选举新的村委会，清理村里财务。最后，城关镇政府虽然同意清理该村财务，却以“农村户口改城镇居民户口”为由，拒绝举行换届选举。类似的情况也发生在浙江义乌市稠城镇金村，这个村自1992年举行一次村委会选举以后，至今未进行换届选举。从1996年开始，金村的６０多位群众就不停地向上级有关部门反映情况，要求进行村级换届选举和居委会选举，但时至今日，被老百姓称为“跨世纪的举报”仍石沉大海。当记者前去采访时，原为金村村委会主任、现为居委会“主任”的朱德松介绍，他的延续任职是“镇里有文件下来的”。看到记者怀疑的眼神，他翻出两份中共稠城镇委员会、稠城镇人民政府1998年下发的文件，上面赫然写着“某某某任某某居委会主任”以及公布了一批居委会工作人员的名单。尽管该村中途改为“居委会”，但是，按照居委会组织法，居委会仍然要经过居民的直接选举产生。在最近几年“村”改“居”的过程中，这种情况十分普遍。

2、对民选村干部百般刁难，甚至随意对其停职、调整、撤换。在某些地方，一些乡镇政府或党委的领导认为：既然他们不能干预、操纵村民选举，他们轻则可以不配合民选村委会的工作，让民选村干部知难而退；重则干扰村委会的工作，使村委会无法行使职权。最典型的莫过于在新旧村委会交接上，乡镇政府（党委）鼓动或支持原任村干部不交接，使新任村委会无法正常开展工作。山东莱州市大原镇西朱杲村的村委会交接，就是这样一个典型案例。

[案例三]一个村委会的艰难交接

在第六届村委会换届选举中，山东莱州市大原镇西朱杲村普通村民于永利当选为村委会主任，原村主任马同伟（兼该村党支部书记）当选为副主任，村民于长松当选为村委委员。尽管选举前镇领导一再倡导“书记、主任一人兼”，但面对一个非党员最终当选主任的结局，他们还是当场确认选举程序合法有效，公证人确认选举公正，并给3人颁发了任命证书。

按照《山东省村民委员会选举办法》规定，新旧村委会应在10日之内完成工作交接。选举后不久，马同伟两次召集村两委开会。在会上，马同伟以村支部书记的名义，提议村委会主任于永利分管农业、村委委员于长松分管调解工作。于永利和于长松当场提出异议，要求首先进行工作交接，然后才决定分工。但马同伟不同意，提议就此举手表决。结果，以5名支部委员赞同、两名新村委反对，通过了马的提议。新旧村委会的交接工作就这样宣告结束。新村委不服，开始上访。

大原镇镇领导接到两名新村委反映后，专程派人前来西朱杲村负责办理交接。马同伟不让新村委到原村委会的大院办公，将他们安排到大院外面一间小屋。于永利则提出，要把村委会的牌子挂在这间小屋门上。马同伟坚决反对。结果，双方不欢而散。第二天人们发现，村委会的牌子不翼而飞。

此后，于永利等人多次向大原镇、莱州市和山东省有关部门反映情况。大原镇党委、政府则向上级信访部门呈递了一份“调查报告”。该“报告”称：西朱杲村于永利在村长年放羊，从没参加过村里的组织活动，平时表现修养差，素质低，依靠家族势力和采取不正当手段当选为村委会主任；在后续工作中，不服从支部和村委会的工作安排，无理取闹；从公布选举结果起，就在“权”字上做文章，并且以交接为借口，与村党支部分庭抗礼，不仅不工作，而且写信上访，拒不承认3次交接，歪曲事实真相。 　　

针对大原镇的“调查报告”，莱州市专门派出工作组进驻西朱杲村。经过两个月的逐户调查，工作组认为选举程序是合法的，应当予以肯定。在选举的过程中，也没有出现所谓的拉票现象。

但是，大原镇党委副书记原树森却并不这样看，他说：“在西朱杲村的选举中，我们发现了不健康的苗头，有些同志给群众肆意许愿，说选出村委会，党支部就可以不要了，还出现了拉选票的现象，这其中就有于永利。”他认为，西朱杲村不存在新旧村委会不交接的问题，而是于永利想干不想干的问题。

西朱杲村党支部书记、原村委会主任马同伟则申辩说：“选举结果出来以后，我就找于永利谈话，交接了工作，并告诉他应正确处理党支部与村委会的关系，要体现党的核心领导地位，但是发现于永利在如何正确对待用权上思想很模糊。于永利这也想要那也想管，又要公章、又要财务，还要管村里的集体企业，说到底，就是想夺权！”他还特意告诉记者：“我从19岁开始当村干部，除了妇女委员没干过以外，什么都当过，1987年就开始当党支部书记，而于永利只是一般群众，过去从未干过村干部。”

于永利则坚持认为，《村民委员会组织法》规定，村民委员会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，实行财务公开制度。因此，新旧村委会交接，应该首先公开财务账目，进行交接。他说：“实行村务公开制度，前提便是承认村民委员会享有对村务（特别是财务事项）的知晓权。作为村民选举出来的当家人，我要求先公开财务，移交账目，然后再进行分工，这到底有没有错？现在原村委会拒绝向新村委会进行财务等事项的交接。财务账目不交接，新村委会就无法履行村务公开制度。” 　

据于永利反映，马同伟担任村委会主任期间，从来没有公开过财务账目。在今年3月底召开的全村选举动员大会上，原村委委员、村主管会计郭文胜宣读了十余年来的账目，其中前六年收支基本平衡，1997年收入70万元，支出80 万元；1998年收入80万元，支出110万元，这样十年下来全村共亏损40万元。

于算了一笔账：西朱杲作为一个濒海村，资源丰富，市造纸厂、针织厂、化工厂均占村里的土地。其中造纸厂的所有运输均为该村集体的汽车运输队独揽，仅此一项，一年收入就达七八十万元；1995年化工厂征地，地款18万元；造纸厂收草管理费（1991到1995年）累计收入10万元。据此推算，村里总收入应有640多万元。如此巨额的集体收入，村民不仅未得分文，提留款分文不少地摊到村民头上，集体经济竟然还出现了这么大的亏损。

村民代表郭秀香证实了于永利的说法：“村里以前从来没有公布过财务账目。我选上村民代表已经半年了，也没有开过村民代表大会。马同伟家的院墙上还装着电网，直到选举前才偷偷拆了！” 对于目前的局面，于宏伟显得很失望：“选举结果公布快7个月了，村里的事还是原来的村干部在折腾。现在村里财务非常混乱，村里公布9月份的账目显示，当月收入9．8万元，支出却达10．9万元，一个月光村干部花的招待费就有5000多元，干部工资花了 8200元。”

个别乡镇政府、党委则对民选村委会干部动则“停职反省或诫免”；或者采取任命或派遣村委会主任助理、科技村主任或挂职村干部“架空”村委会主任；或者片面强调“党支部领导村委会”、“村支部书记是一把手，村委会主任辅助村支部书记开展工作”，有意贬低村委会或村主任；甚至直接调离、撤换自己不如意的村干部。如前文提到的山东栖霞市有57名村委会主任因为不满村党支部代替、包办村委会而集体辞职。其中，该市西城镇北路沟村委会主任王振科就曾被当地镇政府和镇党委联合下文实行“诫免”，停职6个月。又例如，云南牟定县将“共产党领导下的村民自治”着重写在有关村民自治的文件中，文件还硬性规定村支部书记与村主任“一肩挑”达到80%以上，对个别村支部书记确难产生的地方，则通过“交流”直接委派村支部书记；河南永城市明确规定，在村级两个文明建设中，村党支部说了算，有最终决定权；宁夏陶乐县则推行“两个牌子、一套班子，对于没有党员的村，则从乡里派干部当村支部书记兼村长，或分配大中专学生到村里任村支书或村主任。这三个县的做法，竟然当作先进经验在一些报刊加以介绍（参见人大复印资料《中国政治》2001年第3期）。至于随意停职、调整或撤换村委会干部，则是随在可见。重庆巫山县官阳区，在最近一次村委会换届选举中，有4名村民选举的村主任，因为不是乡镇领导“圈定”的人选，上任后总得不到区、乡镇主要领导的支持，后因与乡镇领导直接发生分歧而被免职；江苏邳州市邳城镇吕滩村副主任王学成被镇党委个别领导撤职；江苏泗阳县三庄乡夫庙村民选村主任被村支书宣布停职，乡党委和乡政府也不让其参加工作，并指定了“代主任”；湖南澧县官垸乡赵家村王拥军反映，他被乡里免职，乡里任命其他人代替他当村委会委员；河南南乐县城关镇南街村全体成员反映，镇党委违法撤换了该村整个村委会班子；河南沁阳市崇义镇西苟庄村村主任谷太政反映，村支书以他不工作为由停了他的职，之后镇党委又宣布停他的职，村支书还私自另刻了一枚村委会公章；海南澄迈县金江镇大塘村村委会成员反映，镇里不知何故下文件提议免去村主任职务，同时又提名了新的村主任人选；福建平潭县南海乡南中村的村委会主任上任才4个月即被乡政府一纸文件免了职；福建福清市某镇在一个村的村主任出国后，由镇党委下文任命了一个曾因违反计划生育政策免职的村委委员担任村主任助理，行使村主任职权；福建惠安县小岞镇经党委会研究决定，停止了该镇东山村村民委员会主任黄抱生的职务，这一停职决定同时抄报给县委组织部、县民政局，并抄送给各行政村党支部、村委会；在浙江上虞市某镇也曾发生类似情况，镇党委研究决定，提名林炳华等16人为林岙等村的村委会主任，建议卢兴饶等人不再担任村委会主任职务，还建议个别村的村委会主任改任主任助理；四川苍溪县八庙镇对玉树村民选干部随意调整，将村主任调整为副主任，副主任调整为主任。而在吉林吉林市丰满区江南乡的兴隆村，却出现了两个“主任”，村民直接选举产生的主任谢玲柏，有职务没权力；被乡上指定主持村委会全面工作的副主任赵斌，则有权力没职务。2000年3月，江南象政府主要领导把谢玲柏找去，称乡上决定调他到乡里新成立的机构——政务公开办公室临时工作，担任副主任，他的村委会主任职务和正村级待遇不变，工资仍由村里开支，并告诉他不要再管村里的工作。当天，乡党委一名副书记来到兴隆村，在没有通知谢玲柏参加的情况下，向村委委员们宣布了关于将谢玲柏调到乡上工作，脱离村主任岗位，免去其村党委副书记职务，由村委会副主任赵斌接替谢主持村委会全面工作的决定。谢玲柏本人多次向乡党委、政府反映其做法违背了村委会组织法而拒绝赴任。据了解，乡里之所以调离、架空谢玲柏主要是因为她“不听话”，阻碍了乡政府在该村的土地开发。

3、乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。于是，一些地方乡镇政府便以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村帐乡理”，干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。目前，在一些地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”，大致有以下几种形式：有的批钱、管钱、用钱三分开，即乡镇政府批钱但不管钱，乡镇农经站（委）管钱但不用钱，村里用钱但不存钱（村庄没有财政专户）；有的乡镇政府责令村里资金和帐目交由乡镇农经站或信用社管理，村里只管花钱办事；有的乡镇将村里会计人员统一集中到乡镇政府办公，通过管住村会计来控制村财务；有的则由乡镇任命村党支部书记，由村支部书记“一支笔”审批，剥夺村委会的理财权。总而言之，乡镇政府之所以热衷于“村财乡管”或“村帐乡理”，其主要目的不在于管好村级财务，而是通过控制村级经济活动，扩张乡镇权力，试图重新确立传统的行政支配型乡村关系。以下是一个比较典型的案例。

[案例四]辛庄村是H乡10个村中经济条件较好的一个村，村里每年积累有10万元。但是，自从实行村民自治以后，乡政府再也无法“控制”和“支配”辛庄村了，乡里没了实惠，乡长们自然着急。经过会议研究，H乡决定以辛庄村财务混乱为由，由乡政府派出财务清理小组，对辛庄村财务进行“清理”、“整顿”。经过“清理”，辛庄村“补交”了乡政府3年的管理服务费30万元。并以辛庄村会计没有经过正规培训为由，要求辛庄村会计每月底将村里帐目带到乡政府办公，由乡财政所人员进行现场“指导”。又认为该村会计不合格，要求辛庄村实行“村财乡管”。不久，县民政部门认为H乡“村财乡管”不合法。最后，H乡又决定，村里财务开支，必须交由村党支部书记一支笔审批（而该书记则由乡党委直接任命）。

H乡的做法很有代表性。至今还有一些地方将“村财乡管”当作一个好经验加以推行。不可否认，这一做法的确在个别地方对于治理村级财务具有一定的效果，但是，大凡村级财务管理混乱的村都是没有真正实行村民自治的地方。如果切实实行了村民自治，村里财务由村民民主推荐的民主理财、财务监督小组管理，并真正做到村务、财务公开，村级财务是不会出现不良状况的。“村财乡管”或“村帐乡理”从本质上而言都意味着乡镇政府分割了本属于村民自治组织的权力（权利），使其在最起码的村庄财务管理上无权自主，这无疑与村民自治的“自我管理”原则相违背。同时，“村财乡管”或“村帐乡理”还模糊了农村村级财产产权主体，为乡镇政府挪用、侵占村级资产提供了便利条件。更为严重的是，这一做法强化了乡村之间的支配与依附的关系，必然损害村民自治的健康发展，不利于新型的民主合作乡村关系的形成。

4、不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案，村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村级公益事业建设上，大多也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。近些年，一些地方搞教育“双基”达标，有的乡镇政府为了追求政绩，搞面子工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。

5、乡镇政府干涉农民生产经营自主权。即以下达生产任务指标、签定经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，湖南永江县某镇强令全镇农民种植香柚，有24户农民不愿意种植香柚改栽了水稻，镇干部获悉后竟组织40多个劳动力把这些农户的秧苗全部拔掉。一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自杀。类似事件，时有耳闻。

还有一种比较普遍的现象是：乡镇政府每年年初都要将经济社会发展和农村税费征缴等任务、指标，分解到各村，并与各村村委会签订目标考核责任书（状），如果村委会按期完成了各项任务和指标，则由乡镇政府进行奖励（包括各种荣誉和经济奖励），甚至给个别村委会干部进行提干；如果村委会不能按期完成相应的任务和指标，则给予一定的惩罚（如扣罚奖金、减少资金支持等）。这种现象，似乎已经形成一种不成文的惯例。很明显，它既是传统计划经济管理体制的一种延续，也是一种变相的“政治承包制”，其实质仍然是一种行政支配关系。

除了以上几种比较常见的情况以外，最近几年，在一些地方推行的“村两委一体化”、“乡村撤并”、“村村、村企联合设置党组织”、在乡村之间分片或设立管理区以及在村庄设立派出机构等做法，也值得商榷。不可否认，实行“村两委一体化”或“一肩挑”，确能在一定范围内缓解村两委之间的矛盾和冲突，但是，如果硬性加以推行的话，就很容易破坏乃至牺牲村民自治。硬性推行“一肩挑”，并强调“一肩挑”达到多少比率，其主要动机是确保村支部书记的当选以及他在村级权力结构中的“一把手”地位，结果则是将村民直选改为变相地由乡镇政府、党委指选。事实上，村民直选并不排斥村支部书记竞选村委会主任。可是，在推行与未推行“一肩挑”的地方，选举结果明显不同，在推行的地方“一肩挑”的比率高达80%以上；而在未推行的地方，村支书当选村委会主任的比率平均只有10%左右。由此不难看出，推行“两委一体化”或“一肩挑”的个中隐秘。

一些地方，乡村设置却有不合理之处，如规模太小、机构设置太多、人浮于事以及加重农民负担等情况，合理撤并乡村很有必要。但是，个别地方的乡镇政府则借机调整、任免一些自己不中意的村委会干部，侵占村集体经济利益。因此，在进行乡村撤并时，应该尊重村民的权益，最好事先经过村民大会讨论决定撤并事项。与此同时，一些地方则借故乡、村规模太大，不便管理，在乡、村之间“划片分治”，或者增设管理区（层级），甚至将大村分开，将村委会下沉到自然村一级，其主要目的是为了控制、支配村委会。此外，在个别地区（如广东等地），有些乡镇政府还通过在村庄设立派出机构（如“人民调解庭”、“村警署”等），影响乃至间接控制村委会。还有一种情况极为普遍，就是乡镇干部“包村制”，乡镇政府、党委，通过包村干部直接插手村庄事务，甚至包办属于村民自治范围的事项。

至于“村村、村企联合设置党组织”，则是近些年出现在江苏盐城、滨海等地的一种新现象。所谓“村村联合设置党组织”，就是打破村庄界限，联合设立党支部、党总支或党委。例如，盐城市建湖县上冈镇党委将该镇冈南村和冈西村联合起来成立党总支。在党总支的统一领导下，对两个村统一规划、分工实施、协调运作。整个盐城市像这样联村设置党组织的有57个。滨海县24个乡镇，有14个乡镇推行了村村联合设置党组织；在574个村中，有48个弱村同42个强村联合建立了党组织，其中1村带4村的1个，1村带2村的个，1村带1村的38个。所谓“村企联合设置党组织”，就是在规模较大的村办企业中建立党组织将原来的村支部变为企业党组织下属的一个党组织。如江苏森达集团原来是镇南村的一个村办企业，后来发展为一个拥有1.1万名职工、年利税总额达2.28亿元的大型企业，后经调整，该村党支部变成为森达集团党委下属的一个支部。像这种村企联合设置党组织的，盐城市一共有18个村。应该说，这种做法，在一定意义上起到了强村扶持弱村，企业带动村庄发展、优势互补、资源优化配置的作用，但是，也不容忽视乡镇政府党委借机控制村委会、强村干预弱村、企业干预村务，甚至将村委会变成企业的一个办事部门的可能。

（二）村委会的过度行政化

与乡镇政府越位侵权相对应的则是村委会的过度行政化，即村委会的行政职能“侵蚀”自身的“自治”功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”。一位曾经当过村干部的乡政府干部说：村委会在某种意义上是乡的派出机构，所谓自治组织就是乡政府不支付行政经费、不发工资，实际上整个都在为乡政府干活。从村委会的实际情况看，维护治安等也是行政行为。大家都是在党委和政府的领导之下。乡政府指挥你，村委会主任你敢不动？实际上维护治安、计划生育、催粮催款、征兵征购都是行政行为。只有为村里面做一些公益事业这一部分算得上是自治。（胡荣，1998:138）

这位乡干部的观点具有一定的代表性。浙江慈溪市浒山镇一位副镇长就曾非常明确地表态：“因为村委会是镇政府的下属机构，如果村委会不按照镇政府的要求办事，村委会就没有什么具体的事情可办，那么村委会设立就没有必要而应该撤消。”（转引自何包钢、郎友兴的文章）。而更令人忧虑和失望的是，一些村委会干部自己也认同这一看法，自觉或不自觉地把村委会视为乡镇政府的一个下属机构，习惯地称乡镇政府的领导为“上级”。客观地说，直到现在村委会仍然没有从“行政化”中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府交给的行政事务之中，作为村民自治组织极少有村委会将主要精力投入村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。诚如有的学者所指出的那样，“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”（景跃进，1998）。

无论是从实际考察，还是从现存的制度设计而言（例如村委会组织法就赋予村委会相当多的行政职能），村委会都是一个“半官半民”或“亦官亦民”的组织。因此，有学者认为，村委会实际上同时充任村民的“当家人”和政府的“代理人”（徐勇，1997）。一方面，它必须代表村民的利益，另一方面，它又要代理政府履行行政职能。显然，两种角色并不是完全一致。最典型的冲突，莫过于农村税费的征缴。目前，在许多农村地区，还是“头税轻，二税重，三税是个无底洞”（所谓头税，是指农业税或公粮；二税是指乡统筹和村提留，三税是各种摊派），农民对此早有怨言。从村民当家人这一角色出发，村委会理应自觉拒绝不合理的收费和不合法的摊派；但它同时又是政府“代理人”，不得不完成乡镇政府交给的税费征缴任务。在双重角色的冲突中，村委会干部通常分化为三种类型：一是演变为介于“政府”与农民之间的经纪人。按照杜赞奇（Prasenjit Duara）的划分，这些经纪人有两种类型，即保护型经纪人（protective brokerage）和赢利型经纪人（entrepreneurial brokerage）。保护型经纪人是由村社自愿组织起来完成国家的赋税任务和其它指派任务，目的是阻止对村民的过度盘剥，起到保护性作用；赢利型经纪人则常常借助或依持国家的权威，以牺牲社区利益来谋取一己之私，实际上这种赢利型经纪人既侵害了民众的利益，也损害了国家的利益，破坏了国家的权威。因此，最糟糕的是蜕变为赢利型经纪人。二是被乡镇政府所笼络或“收买”，“成为乡镇政府的人”，即纯粹的乡镇政府代理人或代言人。三是村民的代言人。在一些地区，村民之所以对村委会选举持无所谓甚至冷漠态度，主要是当地村委会干部不能替他们“说话”，维护他们的利益。例如，在农村调查中，农民常常抱怨：村里的干部不替咱老百姓办事；无论选谁，都要往自己腰包里弄钱；他们只为乡（镇）政府办事。而这些村干部，就是上述的赢利型经纪人和被乡镇政府所笼络或“收买”者。近些年，村民罢免“村官”时有耳闻，通常这些被罢免的“村官”也是一些沦为赢利型经纪人或专替乡镇政府办事的人。根据国家民政部农村基层政权与社区建设司詹成付的粗略统计，1999年全国有100多个村庄的“村官”被其村民所罢免，这一现象在2000年和2001年更是有增无减。其中，浙江水心村民罢免“村官”的曲折过程，则成为2000-2001年新闻媒体关注的一个焦点。 [案例五]水心村是浙江温州鹿城区城郊乡的一个普通村庄。2000年6月，全村440名具有选民资格的村民联名要求罢免该村村委会，却遭到乡政府和区民政局的阻挠：乡政府组织“反罢免”，区民政局则签署意见，认定村民的罢免理由书无效，剥夺了村委会组织法赋予村民的罢免权，引起了村民的不满。经过村民的多次上访和中央媒体的曝光，引起有关部门的重视，直到2001年 7月22日，水心村村民才如愿以偿地罢免了他们不信任的“村官”。至此，耗时一年之久、历经波折的水心村村民罢免“村官”之举终于告一段落。

当年彭真同志曾经不无忧虑地指出：“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”村委会的过度行政化，不仅疏离了普通村民与村委会干部的关系，成为当前干群冲突的一个主要原因，更为严重的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。

四、原因分析

在乡村关系中，所普遍存在的乡镇政府越位侵权和村委会的过度行政化，从某种意义上而言，二者是同一问题的不同反映，即行政化的乡村关系问题。

在这里，不妨对行政化乡村关系的原因作一简单分析。有不少人，将行政化乡村关系归咎于乡村干部素质的低下，或者观念陈旧、认识落后。认为，这些乡村干部未能主动适应村民自治和农村基层民主发展的要求，习惯于行政命令式管理方法。我们以为，这种观点未免简单化，它只看到问题的表层现象，没有抓住问题的根本或实质。还有一些人，简单地认为，行政化乡村关系是传统乡村关系管理体制的一种延续，或者是人民公社体制的惯性作用。但是，它却忽视了乡村关系问题的新特点，它还是不能令人信服地解释村民自治中乡村关系行政化与传统支配型乡村关系的不同之处。我们认为，行政化乡村关系是由多方面原因造成的。既有体制上的原因，也有结构-功能上的原因，还与“村民自治”本身的内在矛盾性有关。

从实际来看，乡村之间仍然是一种压力型体制。压力型体制普遍存在于我国农村基层，这种压力型体制通过将政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，由于这些人物和指标的主要评价、考核方式采取“一票否决制”，将每个组织和个人的政绩、荣辱、升迁与之挂钩，这在无形中形成了一种自上而下的压力（荣敬本等，1998）。实际上，它是一种“经济—政治”层层承包制。在这种体制压力下，村委会只有疲于完成乡镇交给的行政工作任务，几乎不可能也无法开展村民自治活动。

从结构—功能来分析，行政化乡村关系是由体制性权力与功能性权力的错位引起的。实行村民自治以后，国家的体制性权力虽然上收至乡镇，但是功能性权力却仍然保留在村庄一级，即大量的行政任务仍须由村委会去完成。与人民公社时期不同的是，在后人民公社时期，村委会执行的行政功能，却是一些“只取不予”的强制性任务，如被农民视为“要钱、要命”的农村税费的征缴和刮宫、引产等计划生育工作。这些都直接关系农民的切身利益。村委会在行使这些职能时，必然引起村民的反感，加剧村民与村委会干部之间的矛盾和冲突。而且，最不能让人容忍的是，在村民自治以后，村干部拿村民的钱办的却是乡镇政府的事。乡村之间的体制性权利与功能性权力的错位及其边界不清，势必形成行政化乡村关系格局（徐勇，2001:27）。

行政化乡村关系还与“村民自治”本身“自主性”不足有关。现在所谓的“村民自治”，不是完整意义上的村民的自主性“自治”（autonomy）或完全的“村自治”。特别是在村支部仍由上级党委任命或指派，并且村委会受村支部的支配性“领导”，所谓的村民自治也只能流于形式而走过场。在实际工作中，村委会之所以服从乡镇政府的支配，甚至依附于乡镇政府，与村委会本身所处的尴尬“地位”不无关系。一方面，《村民委员会组织法》规定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务群众自治组织；另一方面，又从制度上规定，村委会必须在村支部的领导下开展村民自治活动。因此，村民自治在一个村庄范围内的制度空间是十分有限的——它必须在村支部的领导下进行活动——如此有限的“自治空间”，又怎么敢奢望村委会不去接受乡镇政府的行政支配呢？！从这个意义上而言，“村民自治”这个概念本身就存在着内在的“冲突”，即它的法律规定性与制度空间并非一致。要想改变这种状况，就必须在宪政的理念和结构基础上，改造“村民自治”，使之成为地方自治的基础。除此以外，还有其他一些属于政治、社会、经济乃至文化方面的因素影响着乡村关系。目前的村民自治还主要地通过自上而下的行政力量推动实施的，属于一种政府主导行为。在一些地方村民自治实施的好坏亦取决于地方政府的实施力度、速度和质量。由此一来，必然损害村民自治的自主性发展。同时，乡村实际拥有的政治、社会和经济资源严重失衡，村庄不得不从乡镇政府那里获取资源，于是乡村之间就会形成一种交换关系：村委会以完成乡镇政府交给的任务从乡镇政府那里换取资源，乡镇政府则以自己拥有或掌握的资源为“资本”从村委会那里换取它们一定程度的服从。从文化而言，至今还有不少农民受到顺从性政治文化的影响，认为接受乡镇政府的支配性领导是自然的或当然的。在现实中的确有一些村委会干部认为：村委会就应该接受乡镇政府的“领导”，村委会的主要职能就是完成上级政府交代的工作任务，否则的话，就是“无政府主义”，“脱离党的领导”。在一些村民中，这种看法也比较普遍。

五、乡村关系问题的对策

和农村基层民主的发展趋向

有学者认为，当前的“乡政村治”，是新的历史时期最好的治理农村的政治模式。但是，这一治理结构却无法自行解决“乡政”与“村治”之间的紧张和冲突，更不能自觉阻止乡镇政权向村庄的渗透和扩张，因此，企望以此来缓解乃至消除行政化乡村关系，几乎是不可能的。事实也是如此，前文所提及或论述的乡村关系问题，基本上是在“乡政村治”的政治结构中形成的。于是，有人主张放弃村民自治，重建“村政”；有人主张将“乡政”下延至村级，将村委会下沉到自然村。与之相反，有人则主张实行“县政、乡派和村治”，有人主张取消“乡政”，实行乡镇自治。这些观点的实质，都是在“国家”与乡村社会之间寻找一个“临界点”，以此来规划“国家”与乡村社会（基层民间社会）的界限。似乎只要找到了一个“合适”的“临界点”，就可以解决政权与基层自治权间的冲突。实际上，无论将政权建立在哪一级或者让“自治权”延伸到哪一级，始终都存在两权的冲突问题。如果将乡政下沉，则同样存在自然村与行政村之间的冲突问题；如果将村民自治延伸到乡镇，仍然存在乡镇自治体同县政的关系调适问题。因此，对于目前而言，乡村关系的调适应该从乡、村两个方面同时进行，将乡村关系的调适视为“乡政”与“村治”的一种双重改造过程。就像英国政治学家赫尔德在其所著《民主的模式》一书中所言的那样，“在今天，民主要想繁荣，就必须重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到市民社会的重新建构。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定，所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型”（赫尔德，1998:396）。一方面，将“村民自治”改造为“村庄自治”，另一方面，对“乡政”同步进行适应性改革，即在乡镇实行“自治式民主改革”。

——实行“村庄自治”，进一步提升村庄的自主性。当前的“村民自治”，由于制度空间的限制，很难发挥其应有的作用，从而在一定程度上削弱了村委会在村庄社区中的“自主性”。村委会在村庄内的“自主性”不够强，也难以生长，遑论与乡镇政府建立平等的民主合作关系。要想改变这种状况，必须实行完整意义的“村民自治”，即“村庄自治”，在一个村庄范围内，村民自我管理自己的村庄社区，无论任何组织不得干预村庄社区事务，村庄与乡镇政府各自的权能由法律做出明确的界定。这样一来，可以将“村庄自治”视为一种最基层的地方自治形式（而不是没有市民社会基础的所谓“社会自治”），村庄与乡镇之间的关系才能理顺，也只有在村庄自治的基础上才可能顺理成章地发展更高层级的地方自治形式。在村庄自治体内，可以设立“村委员会”（也可继续称之为“村民委员会”，但这易与现在的“村民委员会”混淆）和“村民大会”（或“村民代表大会”）两种组织。其中“村委员会”为常设组织，由它处理村庄的日常事务；“村民大会”（或“村民代表大会”）为非常设机构，村庄的重大事项由“村民大会”或“村民代表会议”决策，并由“村委员会”具体负责实施；“村委员会”向“村民代表会议”负责并报告工作。村庄实行“村委员会负责制”。“村委员会”由村主任、副主任和委员组成，通过村民直接选举产生。为了坚持党的领导，可在村庄设立“政治指导员”职位。“政治指导员”主要是从政治、思想上进行指导，使村民在党的路线、方针和政策下开展自治活动（实际上，在50年代中后期，我国曾在村庄一级设立过“政治指导员”，这种做法也曾运用于部队的基层、企业和城市社区建设）。“政治指导员”可由上级党委指派，也可由党员选举产生。只要不偏离党的路线、方针和政策，不违反国家法律法规，凡属村庄社区本身的事务由村庄自我决策和自我管理。“政治指导员”不能随意干涉“村委员会”的工作。这样一来，就能从根本上解决村庄组织设置过多、人为制造矛盾等问题，有利于村庄增强“自主性”，与乡镇政府建立平等的法人关系。

——同时，乡镇实行“自治式民主改革”，消除县乡之间的“压力型体制”。就是在不改变“乡政”作为农村基层政权组织的情况下，依据“国家的权力来源于人民”的宪法原则，“乡政”由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时，“乡政”在国家法律范围内享有相对独立的决策权、管理权，属于乡镇社区范围内的事务不受上级政权机关的任意干涉（李凡等，2000:49）。“乡政”与上级政权组织的关系，是一种基于宪政理念的民主合作型关系。这样，就能基本从体制上理顺村、乡（镇）、县（市）三者之间的关系，从而推进我国农村基层民主不断向前、向上发展。

具体地说，乡镇实行“自治式民主改革”，首先，可以从乡镇长选举改革打开突破口。目前，乡镇长的选举民主程度还很不高：乡镇长仍然是通过乡镇人大代表的间接选举产生的；一般地，乡镇长正职实行等额选举，只在副职层次实行有限的差额选举，选举缺乏竞争性；而且，乡镇长的人选基本上是政党提名产生的，实际的乡镇主要人事权掌握在县委常委的手中，由县委组织部专职管理。因此，乡镇长们在实际工作中，只得惟上级之命是从，否则有“乌纱”不保之虞。如果不进行乡镇长的选举改革，县乡村之间的压力型体制将不可能得以消除。乡镇长的选举必须扩大民意基础，增强选举的竞争性。在这一方面完全可以借鉴村委会选举的成功经验，逐步推行乡镇长的直选和竞选。

与此同时，还须改革乡镇权力体制，进一步提升乡镇人大的权能。只进行乡镇长的选举改革还不行，同时要改革乡镇既有的权力分配格局。目前的乡镇政权基本上由乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大（主席团）、乡镇纪委、乡镇人武部等“五套班子”组成（除此以外，一些地区乡镇还设立了乡镇政协（联络组）（安徽省在农村税费改革之前就曾设立乡镇政协联络组）、乡镇经济组织（如乡镇农工商总公司、乡镇经济发展总公司、乡镇经济委员会等）。其中，党委的权力最高，政府的机构最多，人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和制约。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，习惯称之为“一把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（村支部书记）的“金字塔”型权力结构（王雅林，1998）。这种权力结构承袭了人民公社时期“党政一体化”和行政支配（或主导）社会的旧制度特点，“其突出特点首先是权力高度集中，并缺少相应的约束和权力制衡机制，社区的社会权力高度集中于政府，而政府与社会组织的权力又过分集中于党的机构，并表现在‘一人化’上”。在这种权力体制中，乡镇极容易对村委会和村庄进行行政支配，可以说，这种权力体制是支配型乡村关系的体制“温床”。要想改变支配型乡村关系，就必须铲除这个体制“温床”。因此，在乡镇权力重组过程中，最关键的是加强乡镇人大建设，提升乡镇人大对乡镇行政的民主监督、制衡权能。

在农村，随着乡村社会自主力量的成长和基层国家权力的民主化转型，我国乡村民主将不断向前、向上发展。

参考文献：

1、胡荣：“村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系”，《二十一世纪》1998年12月号，总第五十期。

2、何包钢、郎友兴：“乡村民主的前景：村民自治中的‘行政化’现象会不会吞没村民选举？”，民政部基层政权与社区建设司、美国卡特中心合办“村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会”（北京：2001年9月2-5日）会议论文。

3、景跃进：“国家与社会关系视野下的村民自治”，《中国书评》1998年5月号。

4、徐勇：“村干部的双重角色：代理人与当家人”，《二十一世纪》1997年8月号，总第四十二期。

5、荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版。

6、徐勇：“草根民主的崛起：价值与限度”，载张明亮主编：《村民自治论丛》，中国社会出版社，2001年版。

7、[英]赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，1998年2月版，第396页。

8、李凡、寿慧生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月第1版。

9、王雅林：“农村基层的权力结构及其运行机制——对黑尤江省昌五镇的个案研究”，《中国社会科学》1998年第5期。